Особые механизмы контроля экономической концентрации в отдельных сферах деятельности

Помимо общих механизмов и процедур контроля экономической концентрации, установленных в Законе о защите конкуренции, отдельными федеральными законами установлены некоторые особенные и дополнительные антимонопольные механизмы. Установление таких механизмов может быть связано со спецификой отдельных рынков и недостаточностью общих механизмов Закона о конкуренции для контроля экономической концентрации в некоторых отраслях и сферах деятельности. Также появление особых механизмов может быть связано и с необходимостью системной увязки антимонопольной политики и иных направлений государственной политики, гармонизации механизмов обеспечения различных публичных интересов, например, по защите конкуренции и по обеспечению стабильности и эффективности финансовой системы. В данном контексте, в частности, следует рассматривать механизмы контроля сделок в банковском секторе, предусмотренные банковским законодательством[390].

Так, ст. 11 Закона о банках и банковской деятельности, посвященная вопросам уставного капитала кредитной организации, определяет, что Центробанк (Банк России) Банк России имеет право отказать в даче согласия на совершение сделки (сделок), направленной (направленных) на приобретение более 10 процентов акций (долей) кредитной организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации, в частности, в случаях:

- отсутствия положительного решения антимонопольного органа по ходатайству о даче согласия на осуществление сделки (сделок), представленному в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", если сделка (сделки), направленная (направленные) на приобретение более 10 процентов акций (долей) кредитной организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации, подлежит (подлежат) контролю в соответствии с антимонопольным законодательством.

Также ст. 32 Закона о банках устанавливает специальные антимонопольные правила. Согласно данным правилам, в частности, устанавливается, что приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Статья 32 указывает при этом, что соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется антимонопольным органом совместно с Банком России.

Во исполнение данной статьи приказом МАП России от 22 июля 1997 г. № 100 (ред. от 11.03.1999) было утверждено Положение о порядке представления в антимонопольные органы ходатайств о согласовании проведения операций на рынке банковских услуг[391].

Согласно Положению в антимонопольные органы должны подаваться следующие ходатайства:

- кредитной организацией о согласовании выпуска акций кредитной организации;

- приобретателем о согласовании приобретения акций (долей) уставного капитала кредитной организации;

- уполномоченными реорганизуемыми кредитными организациями лицами о согласовании при реорганизации кредитных организаций в форме слияния или присоединения;

- уполномоченным представителем группы приобретателей, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу на основании договоров доверительного управления, совместной деятельности, поручения, залога или иных договоров, в соответствии с которыми одно лицо имеет право: распоряжаться более чем 20% голосов, приходящихся на акции (паи) в уставном капитале другого лица - участника договора; определять условия ведения предпринимательской деятельности другого (других) лица - участника договора; осуществлять функции исполнительного органа другого (других) лица - участника договора, - о согласовании приобретения данной группой приобретателей акций (долей) уставного капитала кредитной организации.

Согласно п. 1.2 указанного Положения в случае, если уставный капитал кредитной организации, а при слиянии или присоединении - вновь образуемой кредитной организации, превышает 2 млрд. руб., указанные выше ходатайства направляются в центральный аппарат антимонопольного органа. В остальных случаях ходатайства направляются в территориальные управления антимонопольного органа по месту нахождения кредитных организаций.

Дополнительные правовые механизмы, связанные с задачами контроля экономической концентрации установлены также в Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».[392] Согласно ч. 4 ст. 6 упомянутого Закона, которая определяет вопросы дочерних и зависимых обществ, общество признается зависимым, если другое (преобладающее) общество имеет более 20% голосующих акций первого общества. При этом общество, которое приобрело более 20 процентов голосующих акций общества, обязано незамедлительно опубликовать сведения об этом в порядке, определяемом Банком России и федеральным антимонопольным органом.

Среди других законов, устанавливающих дополнительные антимонопольные правила контроля экономической концентрации в отдельных сферах и рынках, следует выделить в особую группу нормы антимонопольного законодательства России, посвященные контролю экономической концентрации в сфере использования природных ресурсов.

Цели и задачи контроля экономической концентрации применительно к сфере использования природных ресурсов могут реализовываться как на основе рассмотренных выше общих механизмов контроля экономической концентрации, установленных в гл. 7 Закона о защите конкуренции, применительно к указанным в данной главе сделкам и действиям хозяйствующих субъектов, действующих в сфере природопользования. Также эти цели и задачи контроля экономической концентрации могут реализовываться и на основе указанного выше положения Закона об акционерных обществах применительно к экономической концентрации посредством сделок купли-продажи голосующих акций акционерных обществ, действующих в сфере природопользования.

Однако, антимонопольное законодательство России устанавливает и некоторые дополнительные механизмы контроля экономической концентрации в сфере использования природных ресурсов. Эти механизмы направлены на непосредственное ограничение концентрации природных ресурсов в руках одного хозяйствующего субъекта (группы лиц) посредством установления предельных объемов природных ресурсов, которые могут концентрироваться у одного хозяйствующего субъекта (группы лиц). Одной из базовых норм для этой особой группы механизмов института контроля экономической концентрации является п. 4 ст. 22 Закона о конкуренции, определяющей функции антимонопольного органа.Согласно данному пункту к функциям антимонопольного органа относится среди прочих также функция осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами. К таким актам относятся, в частности, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», а также приравненное к федеральным законам постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»[393].

Так, ч. 3 ст. 50 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ) устанавливает, что Правительство Российской Федерации может фиксировать максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц. Исключение составляют лишь случаи, предусмотренные частью 8 ст. 80 ЛК РФ. Это исключение связано со случаями, когда в аукционе по предоставлению прав на освоение лесного участка (а аукцион является по ЛК РФ основной формой предоставления таких прав) приняло участие менее двух претендентов. В этом случае возникает необходимость заключить соответствующий договор с единственным претендентом. Этот претендент может владеть объемом древесины, который превышает предел, установленный Правительством согласно ч. 3 ст. 50 ЛК РФ в целях антимонопольного контроля. Однако, поскольку это лицо может быть единственным претендентом на освоение данного лесного участка, применение к названному случаю ограничительных механизмов, предусмотренных ч. 3 ст. 50 ЛК РФ, стало бы препятствиям к освоению данного лесного участка и могло бы привести к экономической невыгоде государству, поскольку иных претендентов на освоения данного участка нет, никто более не выразил желание осваивать его, поскольку не пришел на лесной аукцион. Именно поэтому ч. 3 ст. 50 ЛК РФ устанавливает исключение из своего действия для случаев, предусмотренных ч. 8 ст. 80 ЛК РФ, а именно, когда лесной аукцион признается несостоявшимся по причине присутствия на аукционе менее двух претендентов. В этом случае единственный участник аукциона не только вправе, но и обязан не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, даже если в его пользовании до или после данной сделки концентрируется объем древесины, превышающий величину, установленную Правительством России.

Важно при этом отметить и следующее положение, предусмотренное ч. 8 ст. 80 ЛК РФ, которое имеет важное конкурентное значение для защиты добросовестного предпринимательства от неправомерных действий (бездействия) органов власти. Устанавливается, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона.

Лесной кодекс, и это следует подчеркнуть, не фиксирует прямо максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц, но определяет, что такой максимальный объем устанавливается Правительством Российской Федерации. Указанный объем определен в постановлении Правительства России от 22 июня 2007 г. № 395 «Об установлении максимального объема древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц»[394]. Данным постановлением предписывается, что максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц (в значении, предусмотренном ст. 9 Закона о защите конкуренции), в лесах, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, составляет не более 35% от суммы утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек в отношении лесов, расположенных в границах всех лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской Федерации.

В целях выявления порядка осуществления контроля экономической концентрации в сфере использования лесных ресурсов следует также обратить внимание на положение, предусмотренное ч. 4 ст. 50 ЛК РФ, посвященной особенностям контроля за экономической концентрацией в сфере использования лесных ресурсов. Согласно данной норме государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов осуществляется в соответствии с Законом о конкуренции.

Похожие механизмы контроля предусмотрены также законодательством, регулирующим отношения в сфере недропользования, в частности, Законом «О недрах» и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами». [395]Так, в последнем абзаце статьи 17 Закона о недрах, устанавливающей дополнительные антимонопольные требования применительно к сфере недропользования, определяется, что федеральный орган управления государственным фондом недр вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Таким органом является Федеральное агентство по недропользованию.

В отличие от лесной сферы такие предельные размеры участков недр, которые могут осваиваться одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) не установлены.

Однако, законодательство о недропользовании содержит и некоторые иные механизмы контроля экономической концентрации в данной сфере. Они установлены в вышеуказанном Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1.[396] Пункт 11.7 данного Постановления предусматривает, что по представлению антимонопольного органа общее число лицензий, выдаваемых одному предприятию, может быть ограничено. Указанное ограничение является основанием для отказа в принятии соответствующим органом управления государственным фондом недр заявки от этого предприятия. Суть данного механизма состоит в ограничении предоставляемых уполномоченным государственным органом хозяйствующему субъекту (группе лиц) лицензий, дающих то или иное право в отношении участка недр. Здесь законодатель пошел по пути ограничения не объемов недр, а количества выдаваемых лицензий. Следует также обратить внимание на положение п. 7 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, который наделяет антимонопольный орган полномочиями вносить в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий.

Особые правила контроля экономической концентрации предусмотрены также водным законодательством. Согласно ст. 40 Водного кодекса РФ[397] (Защита конкуренции в области использования водных объектов) Правительству РФ предоставлено полномочий определять порядок[398] осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов. По сути Правительство РФ определяет в этом порядке не только процедуру, но и случаи, когда такой контроль осуществляется.

Так, например, согласно данному порядку, определяется, что антимонопольный орган должен быть уведомлен лицом (группой лиц) о предоставлении ему (им) в установленном порядке в пользование части акватории водного объекта, если такое лицо (группа лиц) получает право пользования более чем 100 тыс. кв. метров акватории водного объекта, при условии, что до этого получения такое лицо (группа лиц) не имело прав пользования частью акватории водного объекта или имело право пользования менее чем 100 тыс. кв. метров акватории этого водного объекта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий.

В правилах, утвержденных Правительством РФ определены и иные случаи согласования с антимонопольным органом сделок в сфере использования водных объектов.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия "экономической концентрации".

2. Назовите критерии разграничения сделок и действий, подлежащих согласованию в предварительном порядке.

3. Назовите критерии разграничения сделок и действий, подлежащих согласованию в последующем порядке.

4. Назовите сделки, иные действия, подлежащие государственному контролю согласно антимонопольному законодательству.

5. Назовите основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

6. Охарактеризуйте работу комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства.

7. Укажите порядок рассмотрение заявления, материалов и возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства.