2015-01-30
1172
19.1. Информация как объект правового регулирования
Информация (от лат. informatio - разъяснение, изложение) - сложное общенаучное понятие, определяемое в зависимости от особенностей его интерпретации в рамках отдельных естественных, технических, общественных наук (математики, кибернетики, биологии, социологии и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> Так, создатель теории информации К. Шеннон понимал информацию как снимаемую неопределенность в результате получения сообщений (Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М., 1963); основоположник кибернетики Н. Винер писал, что информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему (Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1951. С. 31).
Исходя из целей правового регулирования данное понятие формулируется и в законодательстве, которое понимает под информацией сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления <1>.
--------------------------------
<1> Статья 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. (в ред. от 10 января 2003 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.
В силу универсальности информационных процессов, пронизывающих всю социальную жизнь, все сферы жизнедеятельности общества, практически нет отраслей законодательства, акты которого не затрагивали бы в той или иной степени вопросов информации.
Вместе с тем существует целый ряд законов, которые непосредственно регулируют отношения по поводу сбора, обработки, накопления, поиска, распространения и предоставления информации (информационные отношения).
В последние годы сложился массив нормативно-правовых актов, посвященных проблемам информации, информатизации, создания и использования информационных технологий, что позволяет говорить о формировании самостоятельной отрасли информационного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бачило И.Л. Информационное право. М., 2001. С. 312 - 337.
Его конституционную основу составляют нормы ст. ст. 23, 24, 29, 71 Конституции РФ, устанавливающие общие положения о праве на информацию, основные принципы ее правового регулирования и защиты. Согласно ст. 71 Конституции информация находится в ведении Российской Федерации (п. "и").
Информация как объект гражданских прав и предмет гражданско-правовых договоров регулируется ГК РФ (ст. ст. 128, 139, гл. 37, 38, 54 и др.).
Основополагающими специальными нормативными актами в рассматриваемой области являются Федеральные законы от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (далее - Закон об информации), от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" <1>, от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (далее - Закон о коммерческой тайне) <2>, от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" <3>, от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронно-цифровой подписи" <4>, Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <5>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3347.
<2> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
<3> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1.
<4> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.
<5> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
Среди иных законодательных актов следует назвать также Федеральные законы "О рекламе", "О бухгалтерском учете", "О рынке ценных бумаг", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "Об акционерных обществах", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", НК РФ и др.
Информационные отношения регулируются большим количеством подзаконных нормативных правовых актов - указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти в области экономики, статистики, финансов, налогов и др. К наиболее важным среди них можно отнести Указы Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" <1> и от 30 ноября 1995 г. (в ред. от 3 марта 2005 г.) N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <2>, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 "Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности" <3> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1127.
<2> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
<3> СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3619.
Как уже отмечалось, ГК РФ признает информацию самостоятельным объектом правоотношений (ст. 128). Так как информация относится к нематериальным благам, то в качестве объекта гражданских прав она может выступать лишь в том случае, если имеет внешнюю, объективированную форму выражения, т.е. закреплена (зафиксирована) на каком-либо материальном носителе (бумаге, кассете, диске и др.) <1>.
--------------------------------
<1> В автоматизированных информационных системах материальным носителем являются электронные устройства, на которых записывается, хранится или с которых передается информация в виде данных машинного кода.
В связи с этим законодательство рассматривает в качестве объекта правового регулирования только информацию, представленную в виде документа, в документированной форме.
Единого понятия документированной информации (документа) не выработано в российской юридической науке.
В законодательстве даются определения документа с учетом потребностей правового регулирования конкретной сферы общественных отношений, связанных с информацией (государственное управление, библиотечное и архивное дело, деятельность средств массовой информации и т.д.), поэтому его формулировки отличаются особенностями, отражающими специфику их использования в каждой из этих сфер. При этом в качестве определяющего элемента в понятиях документа выделяются либо информация, либо ее материальный носитель.
Так, согласно ст. 2 Закона об информации документированная информация (документ) - это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Федеральные законы "Об обязательном экземпляре документов" (ст. 1), от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" <1> (ст. 1), от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в РФ" <2> (ст. 3) определяют документ как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2 (в ред. от 22 августа 2004 г.).
<2> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.
Очевидно, не следует отождествлять информацию с организационной формой ее представления (материальным носителем). Количественные и качественные характеристики информации (непотребляемость, достоверность, вероятность, неопределенность и др., а также возможность неограниченного распространения информации, разнообразие форм ее представления и т.д.) не могут применяться к вещным объектам. Вместе с тем особые свойства информации оказывают существенное влияние на правовой режим документа в целом, и потому его как материальный объект нельзя причислять к обычным вещам.
Не разрешая вопроса о первичности информации или ее материального носителя, следует признать документ (документированную информацию) особым сложным объектом, в структуре которого объединяется его нематериальное содержание - информация и ее физический носитель. Неотъемлемым элементом данного объекта являются также реквизиты документа, позволяющие идентифицировать информацию, выделить документ из массы других.
Организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы, представляет собой информационную систему. Информационные системы - это библиотеки, архивы, информационные фонды, банки данных, электронные информационные системы, базы данных и др. Например, Федеральный банк данных о нарушениях налогового законодательства, учрежденный Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. N 169, негосударственная информационно-справочная правовая система "КонсультантПлюс". Так, Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 "О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию" <1> предусматривает, что единая информационная система по техническому регулированию является информационной системой общего пользования и включает в себя массивы документов в виде официальных публикаций и в электронно-цифровой форме, справочно-поисковый аппарат и соответствующие информационные технологии (п. п. 5, 6).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3367.
К информационным системам массового характера в юридической литературе относят средства массовой информации - периодические печатные, электронные и другие формы распространения информации <1>.
--------------------------------
<1> Бачило И.Л. Информационное право. М., 2001. С. 151.
Информационные системы в различных отраслях государственного управления часто представлены в виде таких систем учета и регистрации информации, как реестры, регистры, кадастры.
Так, Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" <1> устанавливает, что государственный реестр содержит записи о государственной регистрации при создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, записи о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридических лиц; документы, представленные в регистрирующий орган (п. 4).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2585 (в ред. от 26 февраля 2004 г.).
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях (п. 2 ст. 12).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
В РФ ведутся государственные кадастры природных ресурсов (земельный, лесной, водный, месторождений и проявлений полезных ископаемых и др. <1>).
--------------------------------
<1> Статья 68 ЛК РФ, ст. 79 ВК РФ, ст. 30 Закона РФ "О недрах", ст. 20 ФЗ "Об отходах производства и потребления" и др.
Например, государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 Земельного кодекса РФ <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
В качестве примера государственного регистра можно привести Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, Положение о порядке ведения которого утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826.
Все указанные информационные системы являются формами представления информационных ресурсов. Информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (ст. 2 Закона об информации).
Именно отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, являются предметом регулирования информационного законодательства.
Законом об информации установлены основы правового режима информационных ресурсов, под которым понимается совокупность предусмотренных правовыми нормами правил формирования и использования информационных ресурсов.
Содержание правового режима информационных ресурсов включает правила, регулирующие:
- порядок документирования информации;
- право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах;
- категорию информации по уровню доступа к ней;
- порядок правовой защиты информации (п. 2 ст. 4 Закона об информации).
Правовой режим информационных ресурсов в установленных законом случаях также определяется лицами, которым они принадлежат (их собственниками, обладателями, владельцами) <1>.
--------------------------------
<1> Статья 6 Закона об информации, ст. 4 Закона о коммерческой тайне и др.
Обязательное условие включения информации в информационные ресурсы - ее документирование (ст. 5 Закона об информации).
Идентификация и сопоставляемость информации о различных характеристиках субъектов предпринимательства и их деятельности осуществляются на основе выделения и сравнения соответствующих признаков документов, которые устанавливаются правилами и стандартами документального оформления информации.
С целью унификации правового обеспечения информационной деятельности, упорядочения документооборота законодательство предусматривает определенные требования к оформлению документов, их формы и реквизиты.
Так, детально определена юридическая техника прохождения и оформления нормативно-правовых актов - от их проектов до вступления в юридическую силу. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" <1> устанавливает порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ (ст. 23). Порядок принятия и оформления актов федеральных органов исполнительной власти определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <2> "Об утверждении Правил подготовки правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Требования к подготовке и представлению проектов законодательных и иных нормативных актов (указов президента, постановлений Правительства и др.) регламентируются Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной Приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. N 68 <3>, и т.д. <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712 (в ред. от 1 июня 2005 г.).
<2> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895 (в ред. от 30 сентября 2002 г.).
<3> БНА. 2001. N 4.
<4> См. также Постановления Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ" (в ред. от 20 августа 2004 г.) (СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1877) и от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" (в ред. от 20 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.
Порядок документирования информации определяется компетентными государственными органами, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию, безопасность РФ.
Правила и стандарты документального оформления информации в основном касаются документов, которые обращаются в публичной сфере и связаны с обменом информацией в системе государственного управления, с государственным регулированием предпринимательской деятельности, например обязательным представлением хозяйствующими субъектами документов государственным (муниципальным) органам и т.д.
Так, специальные требования предъявляются к документам, используемым при регистрации субъектов предпринимательской деятельности <1>. Требования к банковским документам, формам расчетных документов, применяемых в отношениях между хозяйствующими субъектами, устанавливаются банковским законодательством <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 26 февраля 2004 г.) // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2586.
<2> См., напр.: Положение о безналичных расчетах в РФ, утвержденное ЦБ РФ 3 октября 2002 г. N 2-П (в ред. от 11 июня 2004 г.) // Вестник Банка России. 2002. N 74.
Нормативные акты регулируют процесс документирования информации в области статистической, бухгалтерской и налоговой отчетности.
Например, Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" <1> предусматривает, что формы бухгалтерской отчетности организаций, а также инструкции о порядке их заполнения утверждаются Министерством финансов РФ. Другие органы, осуществляющие регулирование бухгалтерского учета, утверждают в пределах своей компетенции формы бухгалтерской отчетности банков, страховых и других организаций и инструкции о порядке их заполнения, не противоречащие нормативным актам Министерства финансов РФ (п. 3 ст. 13) <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.
<2> См.: Приказ Минфина РФ от 22 июля 2003 г. N 67н "О формах бухгалтерской отчетности организаций" // Экономика и жизнь. 2003. N 33.
Статья 80 НК РФ устанавливает требования к налоговой декларации, которые конкретизируются в нормативных актах федерального налогового органа применительно к отдельным видам налогов <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Приказ МНС РФ от 29 декабря 2003 г. N БГ-3-21/724 "Об утверждении формы налоговой декларации по транспортному налогу и Инструкции по ее заполнению" // РГ. 2004. N 19.
Федеральный орган в области статистики устанавливает соответствующие требования к оформлению документов статистической отчетности. Например, Постановлением Госкомстата РФ от 19 апреля 2002 г. N 33 утверждены годовые формы федерального государственного статистического наблюдения за инвестиционной активностью организаций <1> и др.
--------------------------------
<1> Вопросы статистики. 2002. N 6 (в ред. от 15 июля 2004 г.).
Акты органов статистики в области стандартизации имеют и более общее значение для типизации документированной информации, применяемой в сфере организационно-распорядительной деятельности государства.
Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 299 (в ред. от 1 августа 2004 г.) <1> введен в действие Общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93 (ОКУД), который является составной частью Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации и охватывает унифицированные системы документации и формы документов, разрешенных к применению в народном хозяйстве.
--------------------------------
<1> М.: ИПК Издательство стандартов, 1995.
Объектами классификации в ОКУД являются общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные формы документов, утверждаемые министерствами (ведомствами) Российской Федерации.
ОКУД выделяет системы и подсистемы документации по различным сферам деятельности, в каждой из которых определяются унифицированные формы документов, которые имеют свое наименование и кодовые обозначения (в виде семи цифровых десятичных знаков и контрольного числа), обозначающие классификационные признаки документа и позволяющие его таким образом идентифицировать.
Например, Унифицированная система организационно-распорядительной документации включает в себя документацию по созданию, реорганизации, ликвидации, организационно-нормативному оперативно-информационному регулированию деятельности предприятия и т.д. Унифицированная система банковской документации - документацию по безналичным расчетам, эмиссионно-кассовым операциям, денежному обращению и др.
Отдельными государственными стандартами устанавливаются требования к оформлению конкретных документов (состав и требования к оформлению реквизитов, требования к бланкам документов, их образцы и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> Например, ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", введенный в действие Постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. N 65-ст.
Наряду с традиционными письменными документами, выполненными на бумажном носителе, все более широкое применение находят документы, хранимые, обрабатываемые и передаваемые с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, - электронные документы.
Электронный документ - документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме (ст. 3 ФЗ "Об электронно-цифровой подписи").
Возможность использования информации в форме электронных документов предусмотрена многими нормативными актами. В частности, НК РФ (ст. 80), Федеральным законом "О бухгалтерском учете" (ст. 13), Таможенным кодексом РФ (ст. 425), Положением о безналичных расчетах в РФ (п. п. 3.1 - 3.4) и др.
Обязательным реквизитом документов (за редким исключением - билеты, абонементы) законодательство признает подпись лица, от имени которого они исходят.
В соответствии с ГК РФ документ приобретает юридическую силу после его подписания уполномоченным лицом (ст. ст. 89, 160, 185, 434 и др.). Аналогичное требование установлено Законом об информации и для документов, полученных из автоматизированной информационной системы (п. 2 ст. 5).
Наряду с обычным способом подписания документа возможно подтверждение юридической силы документа, хранимого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" электронная цифровая подпись - реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. При соблюдении требований к электронной цифровой подписи, указанных в данном Законе, электронный документ признается равнозначным собственноручно подписанному документу на бумажном носителе.
Законодательство предъявляет требования не только к оформлению документов, но и к их хранению. Наиболее общие из них установлены нормами, регулирующими организацию делопроизводства и архивного дела в РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения, утвержденный Росархивом РФ 6 октября 2000 г. (в ред. от 27 октября 2003 г.).
Наряду с этим специальные правила и сроки могут устанавливаться для хранения документов в отдельных сферах предпринимательской деятельности.
Так, Федеральным законом "Об акционерных обществах" (п. 2 ст. 89), а также Постановлением ФКЦБ РФ от 16 июля 2003 г. N 03-33/пс "Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ" <1> регулируются указанные сроки применительно к документам данных юридических лиц.
--------------------------------
<1> РГ. 2003. N 168.
НК РФ обязывает хозяйствующих субъектов в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, а также документов, подтверждающих полученные доходы (для организаций - также и произведенные расходы) и уплаченные (удержанные) налоги (подп. 8 п. 1 ст. 23).
Рассмотренные выше правила документирования информации распространяются на всех субъектов информационных отношений.
В соответствии с Законом об информации субъектами информационных отношений могут быть (ст. 2):
- собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения - субъект, в полном объеме реализующий полномочия владения, пользования, распоряжения указанными объектами;
- владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения - субъект, осуществляющий владение и пользование указанными объектами и реализующий полномочия распоряжения в пределах, установленных Законом <1>;
--------------------------------
<1> Исходя из смысла норм Закона об информации (п. п. 4, 7 ст. 6) и ФЗ "О коммерческой тайне" (п. 4 ст. 3, п. 1 ст. 8) владельцами информационных ресурсов в том числе могут считаться субъекты ограниченных вещных прав (хозяйственного ведения, оперативного управления), лица, получившие их на любом другом законном основании (по договору, в порядке обязательного представления и др.).
- пользователь (потребитель) информации - субъект, обращающийся к информационной системе или посреднику за получением необходимой ему информации и пользующийся ею.
Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" выделяет также производителей информационных ресурсов. Производитель документов - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности или физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, осуществляющие подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку) обязательного экземпляра (ст. 1) <1>.
--------------------------------
<1> Обязательный экземпляр документов - экземпляры различных видов тиражированных документов (официальных, патентных документов, текстовых, нотных, электронных изданий и др.), подлежащие передаче производителями в соответствующие организации (например, библиотеки, книжные палаты и т.д.) (ст. ст. 1, 5 Федерального закона "Об обязательном экземпляре документов").
19.2. Право собственности на информационные ресурсы
Собственниками информационных ресурсов могут быть Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также полученных путем иных установленных законом способов.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества.
В соответствии со сферами ведения государственные информационные ресурсы могут быть федеральными, совместного ведения РФ и ее субъектов, субъектов РФ.
Так, согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" <1> данный государственный реестр является федеральным информационным ресурсом.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2585 (в ред. от 26 февраля 2004 г.).
Формирование государственных информационных ресурсов осуществляется:
- государственными и муниципальными органами и организациями, на которых возложены обязанности по сбору, обработке, накоплению соответствующей информации;
- юридическими и физическими лицами, которые должны в обязательном порядке представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование информационных ресурсов.
Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, утверждает Правительство РФ.
Порядок и условия обязательного представления документированной информации доводятся до сведения граждан и организаций.
Так, п. 3 ст. 8 Закона об информации предусматривает, что при регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями представляемых в обязательном порядке документов и адресами их представления. Перечень представляемой в обязательном порядке документированной информации прилагается к уставу каждого юридического лица (положению о нем).
Обязанности по представлению информации в компетентные государственные органы предусмотрены целым рядом федеральных законов.
Например, в соответствии со ст. 14 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <1> коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), индивидуальные предприниматели обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499 (в ред. от 7 марта 2005 г.).
Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" предусматривает, что производители документов обязаны безвозмездно передавать получателям документов обязательный бесплатный экземпляр, в состав которого входят издания, официальные документы, электронные издания, патентные документы (ст. 6).
В соответствии со ст. 13 ФЗ "О Счетной палате" все предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Обязанности по представлению документированной информации в форме бухгалтерской, статистической и налоговой отчетности установлены соответствующим законодательством <1>.
--------------------------------
<1> Статья 23 НК РФ; ст. 15 Федерального закона "О бухгалтерском учете"; ст. 28 Федерального закона "Об организации страхового дела в РФ" и др.
Субъекты, представляющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Документированная информация, представляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию.
Негосударственные информационные ресурсы могут принадлежать на праве собственности юридическим и физическим лицам.
Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми правами, предусмотренными законодательством, в том числе он имеет право:
- устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
- определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении (п. 7 ст. 6 Закона об информации).
Определенные ограничения в распоряжении информационными ресурсами установлены для физических и юридических лиц - собственников документированной информации в случаях, если она содержит сведения, составляющие государственную тайну.
Государство имеет право выкупа документированной информации у физических и юридических лиц в случае отнесения этой информации к государственной тайне. Собственник информационных ресурсов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, вправе распоряжаться этой собственностью только с разрешения соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем Закон РФ "О государственной тайне" предусматривает гарантии для собственников: материальный ущерб, наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием, возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между органом государственной власти, в распоряжение которого переходит эта информация, и ее собственником. В договоре также предусматриваются обязательства собственника информации по ее нераспространению (ст. 10).
При рассмотрении права собственности на информационные ресурсы необходимо учитывать сложную структуру его объекта - документированной информации. Право на информацию и право на ее физический носитель имеют разную юридическую природу и далеко не всегда совпадают.
Устанавливая право собственности на информационные ресурсы, Закон об информации, по существу, регулирует отношения собственности по поводу материальных носителей информации, поскольку право собственности как вещное право может распространяться только на материальные объекты.
В отношении информации как нематериального блага могут осуществляться правомочия, не охватываемые содержанием права собственности (распространение, публикация, тиражирование и др.). Юридические последствия передачи права собственности на документированную информацию также отличаются своеобразием (например, когда информация сохраняется у передающего ее субъекта). Право на информацию может находиться в обладании неограниченного круга лиц, получивших доступ к информационным ресурсам, независимо от их принадлежности определенному собственнику.
Несмотря на то что информация и результаты творческой деятельности рассматриваются в ГК РФ в качестве различных объектов гражданских прав (ст. 128), права на информацию как нематериальное благо во многом близки по содержанию и механизму реализации к исключительным правам на объекты интеллектуальной собственности. Это дает основание многим исследователям данной проблемы видеть переплетение прав вещных и исключительных на такие объекты, как информационные ресурсы <1>.
--------------------------------
<1> Семилетов С.И. Информация как особый нематериальный объект права // Государство и право. 2000. N 5. С. 70 - 72; Бачило И.Л. Информационное право. М., 2001. С. 246 и др.
19.3. Право на доступ к информации
Право на информацию относится к числу основных конституционных прав. В соответствии с п. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Важнейшая составляющая права на информацию - право на доступ к информационным ресурсам.
Все пользователи (граждане, юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления) обладают равными правами на доступ к информации. Они не обязаны обосновывать перед собственником (владельцем) этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации, за исключением информации, доступ к которой ограничен.
Владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению.
Собственник документов, массива документов, информационных систем или уполномоченные им лица устанавливают порядок предоставления пользователю информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых процедур и обеспечивают условия доступа пользователей к информации (п. 1 ст. 22 Закона об информации).
Перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы информационных ресурсов и информационных систем предоставляют пользователям бесплатно.
Под доступом к информации понимается ознакомление с информацией на любом законном основании.
В частности, согласно Федеральному закону "О коммерческой тайне" доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, - это ознакомление определенных лиц с информацией, составляющей коммерческую тайну, с согласия ее обладателя или на ином законном основании при условии сохранения конфиденциальности этой информации (ст. 3). Закон РФ "О государственной тайне" рассматривает доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, как санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну (ст. 2).
Законными способами получения информации являются ее создание при осуществлении собственной деятельности (например, информации о производственных, финансовых показателях деятельности юридического лица и др.), а также получение от других собственников (владельцев) информационных ресурсов.
В последнем случае обеспечение информацией происходит путем ее предоставления на основании закона, передачи по гражданско-правовому договору или на иных законных основаниях (в процессе осуществления трудовых (служебных) обязанностей, ознакомления в печатных изданиях и др.).
Законодательство закрепляет возможность получения субъектом предпринимательской деятельности любой информации из государственных информационных ресурсов, кроме той, в отношении которой законом установлен режим ограниченного доступа.
Доступ к государственным информационным ресурсам обеспечивается двояким образом:
- путем систематической публикации в официальных открытых платных изданиях (бюллетенях, сборниках) информации о решениях, принимаемых государственными и общественными органами и организациями;
- в виде предоставления заинтересованным лицам запрашиваемых сведений, не отнесенных к категории информации с ограниченным доступом <1>.
--------------------------------
<1> Закупень Т.В., Соболь С.Ю. Информация и ее правовое регулирование // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 36.
Статья 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> устанавливает, что официальные акты могут быть опубликованы в официальных и иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
Аналогичная норма содержится в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1> в отношении актов Президента и Правительства РФ. Нормативные правовые акты министерств (ведомств) подлежат официальному опубликованию в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также в специальных ведомственных бюллетенях (например, Бюллетень Минюста РФ, издания Банка РФ и др.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663 (в ред. от 13 августа 1998 г.).
Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658.
Обязанности государственных органов по предоставлению информации закреплены в Законе об информации: владелец информационных ресурсов должен обеспечить соблюдение режима обработки и правил предоставления информации пользователю, установленных законодательством или собственником этих информационных ресурсов. Органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций (ст. ст. 12, 15).
Специальные гарантии установлены для предоставления информации о деятельности самих государственных и муниципальных органов, которые создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.
Граждане и организации также имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами (ст. 14 Закона об информации).
Нормы о предоставлении информации содержатся и во многих нормативных актах, регулирующих предпринимательскую деятельность.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1> предусматривает, что содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы являются открытыми и общедоступными, за исключением сведений, доступ к которым ограничен, и определяет формы предоставления содержащихся в государственных реестрах сведений и документов (ст. 6) <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431 (в ред. от 2 ноября 2004 г.).
<2> См. также: письмо МНС РФ от 29 октября 2004 г. N 09-0-10/4312 "О предоставлении содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц сведений и документов" // Документы и комментарии. 2004. N 23.
Принцип открытости сведений о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним закрепляет Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя) (ст. 7).
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <1> предусматривает обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти предоставлять необходимую информацию в области внешнеторговой деятельности российским или иностранным лицам (ст. 47).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Информационное обеспечение приватизации государственного и муниципального имущества предполагает, что прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год, а также решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях (ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251 (в ред. от 27 февраля 2003 г.).
Налоговое законодательство регулирует организацию информационной работы с налогоплательщиками, устанавливая их право на получение по месту своего учета от налоговых органов бесплатной информации (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах и порядке их исчисления и уплаты, налоговом законодательстве, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов, а также предусматривая корреспондирующие этому праву обязанности налоговых органов по предоставлению указанной информации (ст. ст. 21 и 32 НК РФ). Такое информирование может быть как индивидуальным, так и публичным (через средства массовой информации) <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Приказ МНС РФ от 10 августа 2004 г. N САЭ-3-27/468@ (в ред. от 23 мая 2005 г.) "Об утверждении регламента организации работы с налогоплательщиками" // Экономика и жизнь. 2004. N 34.
Обязанности по предоставлению информации для всеобщего ознакомления могут быть возложены и на самих субъектов предпринимательской деятельности, которые должны обеспечить доступ к информации о своей деятельности в установленных законом случаях путем ее раскрытия.
Данное понятие определяется в законодательстве. В частности, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" под раскрытием информации понимает обеспечение ее доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации по процедуре, гарантирующей ее нахождение и получение (ст. 30).
Раскрытие информации осуществляется, как правило, посредством публикации соответствующих сведений в публичных печатных изданиях. Такие обязанности установлены, например, Законом РФ "О банках и банковской деятельности" (ст. 8), Федеральным законом "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (ст. 6), Положением "О раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг", утвержденным Приказом ФСФР от 16 марта 2005 г. N 05-5/пз-н <1>, ФЗ "Об акционерных обществах" (ст. 92), Федеральным законом "О бухгалтерском учете" (ст. 16), Федеральным законом "Об организации страхового дела" (ст. 29) и др.
--------------------------------
<1> БНА. 2005. N 18.
Так, ст. 92 Федерального закона "Об акционерных обществах" предусматривает, что общество обязано раскрывать годовой отчет, годовую бухгалтерскую отчетность, проспект эмиссии акций и другие сведения, определяемые в соответствии с законодательством; ст. 8 Закона о банках и банковской деятельности - что кредитная организация обязана публиковать бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, информацию об уровне достаточности капитала, о величине резервов на покрытие сомнительных ссуд и иных активов и т.д.
Наряду с обязательным предоставлением и раскрытием информации важное значение имеют гражданско-правовые способы информационного обеспечения предпринимательской деятельности.
В современных условиях информация все более приобретает товарный характер и выступает в качестве объекта рыночных отношений. Закон об информации признает этот факт, устанавливая, что информационные ресурсы могут быть товаром (п. 6 ст. 6) и, таким образом, способны участвовать в гражданском обороте.
Например, право пользования коммерческой информацией может быть внесено в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ или хозяйственных товариществ <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 17 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ".
Основными правовыми формами, опосредующими имущественный оборот, в том числе в информационной сфере, являются гражданско-правовые договоры.
Не останавливаясь подробно на их характеристике (поскольку это предмет изучения гражданского права), следует выделить несколько групп договоров, направленных на информационное обеспечение предпринимательской деятельности.
Необходимо иметь в виду, что содержание всех гражданско-правовых договоров так или иначе связано с обменом информацией между его сторонами. Вместе с тем ГК РФ и другие источники договорного права специально регулируют информационные права и обязанности субъектов применительно к отдельным видам договоров.
Так, ГК РФ предусматривает информационные обязанности подрядчика (ст. 766), клиента в договоре транспортной экспедиции (ст. 804), информационные права участника договора простого товарищества (ст. 1045); Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" <1> - информационные обязанности застройщика (ст. ст. 19 - 21) и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 40.
Гражданское законодательство регулирует и такие договоры, самостоятельным предметом которых выступает информация или права на нее. Например, коммерческая информация может передаваться по договору коммерческой концессии (ст. 1027), по договорам об уступке исключительных прав (п. 5 ст. 10 Патентного закона РФ, ст. 30 Закона РФ "Об авторском праве и смежных правах").
Целый ряд договоров опосредует выполнение работ в информационной сфере <1>. Например, договор на выполнение проектных и изыскательских работ (ст. 760), договор на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. ст. 769, 771).
--------------------------------
<1> Информационная сфера (среда) - сфера деятельности субъектов, связанная с созданием, преобразованием и потреблением информации (ст. 2 ФЗ "Об участии в международном информационном обмене").
В последние годы широкое распространение в предпринимательской деятельности получили договоры, связанные с предоставлением различных информационных услуг. Информационные услуги - действия субъектов (собственников и владельцев) по обеспечению пользователей информационными продуктами, то есть документированной информацией, подготовленной в соответствии с потребностями пользователей и предназначенной или применяемой для удовлетворения потребностей пользователей <1>.
--------------------------------
<1> Статья 2 Федерального закона "Об участии в международном информационном обмене".
Среди них много договоров, связанных со сбором, обработкой, обобщением, распространением информации, которые специально не урегулированы гражданским законодательством. Это соглашения об оказании маркетинговых, рекламных, информационно-консультационных, консалтинговых и других услуг.
В зависимости от характера и содержания этих договоров к ним применяются общие положения ГК РФ о договорах подряда (гл. 37), возмездного оказания услуг (гл. 39), а также авторских договорах (ст. ст. 30 - 34 Закона РФ "Об авторском праве и смежных правах").
Договор на оказание информационных услуг предполагает либо предоставление заказчику информационных ресурсов, имеющихся у исполнителя, либо сбор и обобщение соответствующей информации и последующую передачу накопленной информации по интересующим заказчика вопросам (о потенциальных конкурентах, их финансовом положении и деловой репутации, конъюнктуре рынка, потребителях продукции и т.д.).
Близким по содержанию к данному договору является договор маркетинга, по которому исполнитель обязуется по заданию заказчика провести изучение рынка товаров (работ, услуг), проанализировать спрос и предложение на товары, возможности их продвижения на рынке и т.д. Таким образом, предметом договора является деятельность по сбору, обработке, анализу информации и представление ее результатов (в виде отчета с выводами и рекомендациями) клиенту.
Как и в договоре на оказание информационных услуг, стороны предусматривают вид и объем предоставляемой информации, ее материальный носитель, сроки предоставления.
В договорах консалтинга обычно предусматриваются обязанности по передаче информации в виде рекомендаций, консультаций, разъяснений по правовым, организационно-управленческим вопросам, налогообложению, ведению бухгалтерского учета и др.
Соглашения в рассматриваемой сфере часто объединяют элементы различных договоров по оказанию информационных услуг и поэтому носят смешанный характер (информационно-консультационные, информационно-маркетинговые и др.).
К договорам на оказание информационных услуг можно отнести также договоры, связанные с производством, размещением, распространением рекламной информации.
В связи с активным развитием информатики и информационных технологий появляются новые виды договоров в информационной сфере. В настоящее время получили широкое распространение договоры на оказание услуг по предоставлению доступа к базам данных, телекоммуникационным сетям (например, договор на доступ в Интернет, по которому провайдером осуществляется передача в Интернет информации пользователя).
Возможность доступа к информации, формы реализации права на информацию зависят в первую очередь от правового режима тех видов информационных ресурсов, из которых ее получает пользователь.
19.4. Виды информационных ресурсов и их правовой режим.
Коммерческая тайна
Информационные ресурсы можно классифицировать по различным основаниям:
1) по характеру информации и сфере ее использования - научно-технические, статистические, экономические, правовые, экологические и т.д.
Например, в Законе о коммерческой тайне упоминаются следующие виды информации, образующейся в деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: производственная, научно-техническая, финансово-экономическая, технологическая (ст. 3);
2) по видам носителя информации - на бумажном носителе, на кассетах, дисках, в электронном виде и др.;
3) по организационной форме представления информации - письменные (документы, архивы, библиотеки и др.); автоматизированные (информационно-поисковые, информационно-справочные системы, базы данных и др.);
4) по форме собственности - государственные, муниципальные, частные. Например, Закон об информации выделяет государственные и негосударственные информационные ресурсы, которые, в свою очередь, подразделяются на информационные ресурсы физических и юридических лиц (п. п. 1, 2, 3 ст. 6).
В литературе иногда выделяется такая категория документированной информации, как официальная, под которой понимаются официально опубликованные акты государственных органов. Статус официальной информации дает право субъектам на нее ссылаться, поскольку предполагается ее абсолютная публичная достоверность <1>. Понятие официальных документов раскрывается в Федеральном законе "Об обязательном экземпляре документов": это документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер (ст. 5).
--------------------------------
<1> Семилетов С.И. Информация как особый нематериальный объект права // Государство и право. 2000. N 5. С. 73.
Федеральный закон от 5 июня 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене" (ст. 2) и Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. (ст. 2) "О средствах массовой информации" <1> выделяют массовую информацию - предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиосообщения, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 7. Ст. 300 (в ред. от 2 ноября 2004 г.).
С точки зрения информационного обеспечения предпринимательской деятельности наибольшее значение имеет деление информационных ресурсов по категории доступа на общедоступные (открытые) и с ограниченным доступом.
19.4.1. Общедоступные (открытые) информационные ресурсы
Государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа (ст. 10 Закона об информации).
Закон об информации определяет виды информации, которые вообще запрещено относить к информации с ограниченным доступом:
- законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
- документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
- документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
- документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан (п. 3 ст. 10).
Перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает Правительство РФ. Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
19.4.2. Информационные ресурсы с ограниченным доступом
Выделение такого вида информационных ресурсов обусловлено необходимостью защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также обеспечения обороны страны, безопасности государства. Информационные ресурсы с ограниченным доступом подразделяется на ресурсы, содержащие информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию (п. п. 1, 2 ст. 10 Закона об информации).
Порядок отнесения информации к ограниченному доступу определяется законом и собственниками (владельцами) такой информации.
1. Информация, отнесенная к государственной тайне.
Правовой режим этой информации определяется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (в ред. от 22 августа 2004 г.).
Государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2).
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, и порядок их определения устанавливаются в Законе о государственной тайне (ст. 5), Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 (в ред. от 29 мая 2002 г.) "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне", Постановлении Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 "Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности" и других нормативных актах.
Вместе с тем не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения:
- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
- состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (ст. 7 Закона о государственной тайне).
Доступ к сведениям, отнесенным к государственной тайне, осуществляется в особом порядке на основании допуска к государственной тайне (ст. ст. 2, 21 Закона о государственной тайне). Допуск к государственной тайне - процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений.
2. Конфиденциальная информация.
Конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 2 Закона об информации, ст. 2 Федерального закона "Об участии в международном информационном обмене").
В Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 (в ред. от 23 сентября 2005 г.) "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" выделяются следующие виды информации конфиденциального характера:
а) персональные данные.
Персональные данные - это сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях (п. 1 Указа Президента РФ N 188).
Такие сведения, связанные с личностью гражданина, собираются и хранятся в отделах кадров различных организаций, органах социальной защиты, исполнительной власти, организациях связи, сферы услуг и т.д.
Правовой режим персональных данных определяется Конституцией РФ (ст. ст. 23, 24), Законом об информации (ст. 11), а также другими нормативными актами <1>. Законом об информации установлено, что перечни персональных данных должны быть закреплены на уровне федерального закона, который до настоящего времени не принят.
