Методические рекомендации. Производство по делам, возникающим из публичных право­отношений, - один из видов производств гражданского процесса

Производство по делам, возникающим из публичных право­отношений, - один из видов производств гражданского процесса, отличающийся от других своим предметом и судебными процеду­рами рассмотрения дел. Цель данного вида производства - защита законных интересов граждан, организаций, иных публичных об­разований в сфере публичных правоотношений. Уяснить особен­ности судебной защиты в этой сфере необходимо для успешного решения предлагаемых задач.

Производство по делам, возникающим из публичных правоот­ношений, по ГПК РФ 2002 г. претерпело существенные изменения по сравнению с ГПК РСФСР 1964 г., регламентировавшим произ­водство по делам, возникающим из административных правоот­ношений. Современное производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляет собой механизм опо­средованной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Непосредственным объектом защиты в данном виде производства выступает законный интерес заявителя.

Обратим внимание, что порядок рассмотрения дел, возникаю­щих из собственно административных правоотношений (связанных с наложением административных взысканий или оспариванием законности привлечения к административной ответственности), регулируется в настоящее время КоАП РФ, но не ГПК РФ. Вме­сте с тем и в данном случае при судебном рассмотрении таких категорий дел не исключено применение общих положений гл. 23 ГПК РФ.

В производстве по делам, возникающим из публичных пра­воотношений, осуществляется опосредованная судебная защи­та конституционных прав и свобод гражданина. Опосредован­ная - поскольку непосредственным объектом защиты выступает законный интерес (в виде признания недействующим незаконного нормативного акта, признания незаконными решения, действий, бездействия государственного органа либо органа местного само­управления, должностного лица и пр. -см.: ст. 245, 251, 254, 259 ГПК РФ). Этот тезис находит яркое подтверждение при анализе отдельных категорий дел, отнесенных законом к данному виду производства, в т. ч. и дел, связанных с защитой избирательных прав и права на участие в референдуме (гл. 26 ГПК РФ). Судебная защита данных конституционных прав осуществляется посред­ством защиты законного интереса, который и выступает непо­средственным объектом защиты (в суде оспаривается законность решения, действия или бездействия органов, должностных лиц, объединений, избирательных комиссий и комиссии референду­ма, которыми, по мнению заявителя, нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме - ср.: ст. 259 и 261 ГПК РФ).

Гражданский процессуальный кодекс РФ относит к данному виду производства три категории дел: 1) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; 2) по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих; 3) по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Данный перечень не ис­черпывающий: федеральным законом к ведению суда могут быть отнесены и другие дела, возникающие из публичных правоотно­шений (абз. 4 ст. 245 ГПК РФ).

Отличительной чертой производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ГПК РФ называет недопущение спора о праве, подведомственного суду. Если при подаче заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомствен­ный суду, заявление оставляется без движения (при соблюдении заявителем правил подсудности); в этом случае заявитель имеет право обратиться в суд в порядке искового производства. В слу­чае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

Если наличие спора о праве, подведомственного суду, обнару­жится в ходе судебного рассмотрения, заявление следует оставлять без рассмотрения. В данном случае возможность судебной защиты не исключается, но реализовать ее надлежит по-другому - в по­рядке искового производства. Именно такую рекомендацию дает и Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введени­ем в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (ч. 4 п. 10).

Следует обратить внимание, что ГПК РФ устанавливает осо­бенности судебных процедур, обусловленные спецификой пред­мета процесса и объекта защиты. Законом предусматриваются дополнительные гарантии защиты (сокращенные сроки рассмот­рения дел, активная роль суда в определении предмета процесса и инициатива суда в доказывании, специальное правило распре­деления обязанностей по доказыванию). В частности, в числе общих положений гл. 23 ГПК РФ законодатель установил, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила, заочного производст­ва (ч. 2 ст. 246 ГПК РФ); суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ); суд вправе истре­бовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК); бремя доказывания противо­положного утверждаемому заявителем факта возлагается на соот­ветствующий орган, принявший нормативный правовой акт, или на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие), - ч. 1 ст. 249 ГПК РФ. Таким образом, сфера проявления принципов состяза­тельности и диспозитивности несколько ограничена по сравнению с исковым производством, что обусловлено природой данного вида производства.

При изучении производства по делам о признании недейст­вующими нормативных правовых актов и решении задач важно правильно соотносить компетенцию судов общей юрисдикции, уставных (конституционных) судов субъектов РФ и Конституци­онного Суда РФ, их функции. Необходимо обратить внимание, что оспорить законность нормативного акта в порядке граждан­ского судопроизводства можно только при условии, что данным актом нарушаются права и свободы заявителя, гарантирован­ные Конституцией РФ, законами и другими правовыми актам! (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).

Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действия (бездействие) органа государственной власти, орган местного самоуправления, должностного лица, государственной или муниципального служащего, если считают, что нарушены из права и свободы (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ). Обратим внимание, что в данном случае спора о праве субъективном также не должен быть - иначе следует обращаться за защитой в порядке исково­го производства. В заявлении необходимо указать, какие прав; и свободы лица нарушены оспариваемыми решениями, действия­ми (бездействием) (абз. 2 ч. 1 ст. 247 ГПК РФ). Однако объект судебной защиты явится законный интерес. Это важно учитывать при толковании ст. 255 ГПК РФ.

При изучении производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ) следует обратить внимание на новеллы, внесенные в ГПК РФ Фе­деральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ (в т. ч. на особенности обеспечения заявления - ч. 3 ст. 260' ГПК РФ).

При решении задач нужно правильно определять содержание судебного решения и его последствия по каждой категории дел.