Из публичных правоотношений

§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных

правоотношений, рассматриваемых судом общей юрисдикции

Гражданам и организациям приходится защищать в суде не только свои субъективные частные права, но и субъективные публичные права и свободы. Как писал В.А. Рязановский, "граждане современного государства обладают не только гражданскими, но и субъективными публичными правами. К последним относятся, согласно господствующей доктрине, так называемые гражданские свободы, права публичных служб, политические права... Установление и охрана субъективных публичных прав также необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав. В этом и состоит основная задача административной юстиции" <1>. Чаще всего указанные права и свободы нарушаются государственными органами и должностными лицами. Исторически указанные права защищались, как правило, не в судебном, а в административном порядке - вышестоящим органом или должностным лицом. Однако с конца XIX в. в Западной Европе, США доктринально и законодательно закрепляется возможность защищать субъективные публичные права в судебном порядке. В некоторых государствах это привело к созданию особых административных судов и такой отрасли законодательства, как административное судопроизводство, регулирующее правоотношения, связанные с судебной защитой субъективных публичных прав и свобод.

--------------------------------

<1> Рязановский В.А. Единство процесса. Пособие. Издание 1924 г., стереотип. М., 1996. С. 26 - 27.

Россия также не была в стороне от указанных направлений развития правовой мысли, в работах ученых того времени признавалась важность защиты субъективных публичных прав, но, исходя из уровня развития общества в России, судебной защите указанных прав уделялось мало внимания. Считалось, что целесообразнее защищать указанные права посредством обращения в вышестоящий орган власти. Тем не менее дореволюционное развитие учения об административной юстиции и защите публичных прав в суде воплотилось в не реализованное на практике Положение о судах по административным делам, принятое Временным правительством 30 мая 1917 г., закреплявшее за различными органами, наделенными властными полномочиями, и частными лицами право подавать жалобы и приносить протесты на действия и решения органов власти и должностных лиц.

В советский период развития законодательства также считалось, что защиту субъективных публичных прав целесообразнее осуществлять во внесудебном порядке, хотя суды в порядке гражданского судопроизводства рассматривали с 1937 г. дела о взыскании недоимок и штрафов, с 1938 г. - жалобы о неправильностях в списках избирателей, а до 1939 г. - дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям. Все эти и некоторые другие дела относились к так называемым особым производствам по ГПК РСФСР 1923 г.

Постепенно идея судебной защиты субъективных публичных прав, считавшаяся буржуазной, пробивала себе дорогу как в доктрине, так и в законотворческой деятельности. "Рассматривать административную юстицию в качестве только буржуазного института так же неосновательно, как считать буржуазными такие учреждения, как военный суд, прокуратура или адвокатура", - писал Д.М. Чечот <1>.

--------------------------------

<1> Курс советского гражданского процессуального права: В 2 т. / Мельников А.А., Богуславский М.М., Гукасян Р.Е. и др. М., 1981. Т. 2. С. 138; см. также: Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л., 1973.

В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (ст. ст. 1 и 4) наряду с делами особого производства уже упоминаются "дела, возникающие из административно-правовых <1> отношений", соответственно, в ГПК РСФСР 1964 г. появляется подраздел II раздела II "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", который определял порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей, по жалобам на действия административных органов в случаях, предусмотренных законом (фактически речь шла об обжаловании административных постановлений о наложении штрафов и о лишении водительских прав) и о взыскании недоимок по налогам и сборам. Список указанных дел расширялся. Конституция СССР 1977 г. (ст. 58) закрепила положение о том, что "действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд". Важными вехами на данном пути явились, в частности, дополнение ГПК РСФСР новой гл. 24.1 "Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан" (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г.), принятие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и Закона РФ от 28 апреля 1993 г. N 4882-1, которым указанная глава ГПК РФ была дана в новой редакции.

--------------------------------

<1> Первоначально было именно такое написание, затем это слово стали писать через дефис.

Конституция РФ в ст. 46 устанавливает: "1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Действующий ГПК РФ в ст. 245 гл. 23 "Общие положения" подраздела III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II ГПК РФ дает следующий перечень указанных дел:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (гл. 24);

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25);

- по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26);

- по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1);

- по заявлению об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2);

- по иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенным федеральным законом к ведению суда.

Желательно, чтобы закон подробнее раскрывал, что подразумевается под формулировками типа "иные дела", тем более что у данной категории дел нет соответствующей главы в ГПК РФ.

Например, в АПК РФ определена отдельная категория дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которая называется "о взыскании с организаций и граждан... обязательных платежей, санкций" (гл. 26 АПК РФ).

Можно ли говорить о том, что аналогичные дела из публичных правоотношений в гражданском процессе должны рассматриваться по правилам подраздела III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II ГПК РФ? Вопрос спорный.

Часть 3 ст. 48 НК РФ устанавливает: "Рассмотрение дел о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица производится в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица может быть предъявлено налоговым органом (таможенным органом) в порядке искового производства не позднее шести месяцев со дня вынесения судом определения об отмене судебного приказа". Отсюда следует, что налоги и сборы должны взыскиваться в порядке либо приказного производства, либо искового производства.

Примечательно, что таких дел суды общей юрисдикции рассматривают достаточно много. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2010 г. налоговыми органами было подано 5441550 исков о взыскании налогов и сборов с физических лиц, а в 2011 г. - 3943041 иск (в данных статистики это именно иски, и данная категория дел входит в раздел "исковое производство"), при этом заявлений по делам из публичных правоотношений в 2010 г. подано 199565, в 2011 г. - 240758 <1>.

--------------------------------

<1> URL: https://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=951; всего гражданских дел в 2010 г. поступило в суды общей юрисдикции 14122478, в 2011 г. - 12686552.

Но верен ли такой подход? Правоотношения между спорящими сторонами в данном случае являются не частноправовыми, а публично-правовыми. Возможно, глава, подобная гл. 26 АПК РФ, может появиться и в ГПК РФ, поскольку данные дела обладают своеобразием, которое нельзя учесть ни в рамках рассмотрения дела в порядке искового производства, ни в рамках общих особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 23 ГПК РФ).

Следует заметить, что при определении вида производства в гражданском процессе полагаться на такие нормативные правовые акты, как Налоговый кодекс РФ, стоит не всегда. Например, ч. 2 ст. 138 НК РФ устанавливает, что "судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц", а "судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством". Между тем ГПК РФ и АПК РФ устанавливают, что оспаривание актов, действий и решений производится не в исковом порядке, а в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (из административных и иных публичных правоотношений).

В данном случае следует учитывать положения нормы ч. 4 ст. 1 ГПК РФ (ч. 2 ст. 3 АПК РФ) о том, что другие федеральные законы, устанавливающие порядок судопроизводства, должны соответствовать нормам ГПК РФ (АПК РФ).

Невыделение в отдельную главу ГПК РФ дел о взыскании обязательных платежей и санкций вызывает вопросы еще по нескольким причинам. Если до 2010 г. это можно было объяснить тем, что основной целью производства по делам из публичных правоотношений является защита прав именно граждан (организаций) от действий, бездействия и решений органов, наделенных властными полномочиями, т.е. заявителем по данным делам являлся преимущественно гражданин, то включение в виде отдельных глав в 2010 и 2011 гг. в перечень дел заявлений о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1 ГПК РФ) и заявлений об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2 ГПК РФ) делает несостоятельными такие рассуждения. Имущественный характер взыскания также не превращает налоговые и смежные правоотношения в правоотношения частные <1>.

--------------------------------

<1> Например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (с последующими изменениями и дополнениями) (п. 4) специально подчеркивается, что правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми. Согласно правовым позициям, высказанным Европейским судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требований материального характера. Таким образом, нормы подраздела III раздела II ГПК РФ применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой.

В ГПК РСФСР 1964 г. существовала глава, регулирующая вопросы обжалования в суде постановлений по делам об административных нарушениях (гл. 24). В действующем Кодексе такой главы нет. Пункт 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Примечательно, что в АПК РФ 2002 г. в разделе III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" появляется гл. 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях".

Вышеперечисленные дела из публичных правоотношений следует отличать:

во-первых, от административных дел (связанных с привлечением к административной ответственности), рассматриваемых судами общей юрисдикции;

во-вторых, от гражданских дел искового производства, которые связаны с оспариванием актов органов власти, которыми нарушаются частные субъективные права и интересы гражданина (иски об освобождении имущества от ареста, иски о признании решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования недействительным, иски о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта и подобные);

в-третьих, от гражданских дел о защите субъективных процессуальных прав, которые формально относятся к публичным. Речь идет о производстве по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;

в-четвертых, от дел по жалобам граждан, судейские полномочия которых досрочно прекращены за совершение ими дисциплинарных проступков, и по обращениям Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, которые, хотя и рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 23 и 25 ГПК РФ (с определенными особенностями), но подведомственны не судам общей юрисдикции, а Дисциплинарному судебному присутствию;

в-пятых, от дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подведомственных арбитражным судам (раздел III АПК РФ);

в-шестых, от дел, хотя и возникающих из публичных правоотношений (например, об оспаривании нормативных правовых актов), но подведомственных Конституционному Суду РФ.

Главное отличие производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, от других видов производств - это производство по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, в нем защищаются субъективные публичные права.

Критерии деления дел по видам производства в гражданском (и арбитражном) процессе - вопрос достаточно дискуссионный, однако очевидно то, что одной из основ такого деления является характер правоотношений, которые являются предметом рассмотрения суда в данном деле, т.е. являются ли такие правоотношения частными (отношения равенства субъектов) или публичными (власти-подчинения). В этих делах - специальные субъекты правоотношений. С одной стороны, это гражданин (организация), с другой - государственный или иной орган, должностное лицо или другой властный субъект.

Следующим критерием можно назвать наличие или отсутствие спора о праве между участниками указанных правоотношений. Существует мнение о том, что в делах из публичных правоотношений нет и не может быть спора: "...правовой спор - это разногласия между субъектами правоотношений, основанных на принципе юридического равенства. Поэтому бесспорный характер носит производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуального права: Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию М.С. Шакарян. М., 2004. С. 135.

Подобная позиция нашла отражение и в некоторых нормах ГПК РФ. Например, согласно ч. 3 ст. 247 в случае, если при подаче заявления по делу из публичных правоотношений в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, суд оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 настоящего Кодекса. Абзац 4 действовавшего до 2009 г. пункта 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" уточнял: "Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части 4 статьи 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства".

Вряд ли можно согласиться с такой позицией. "В чем состоит сущность, природа производства по административным делам? В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина", - писал А.Т. Боннер еще в 1966 г. <1>. В более поздних работах он отмечает, что "А.Ф. Клейнман, К.С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. АПК, Пленум ВАС РФ и сложившаяся судебно-арбитражная практика исходят из концепции спорного характера производства по делам, возникающим из публичных правоотношений" <2>.

--------------------------------

<1> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1966. Цит. по: Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учебное пособие. М., 2011. С. 123.

<2> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 2 - 4 апреля, 2003 г. М., 2004. Цит. по: Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе. С. 149 - 150.

Подобная точка зрения является более обоснованной. Даже из названия категорий дел следует, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором: это дела "об оспаривании" нормативных и иных актов, "о защите" субъективных публичных прав (ст. ст. 245, 251, 252, 253, 254, 255 и др. ГПК РФ). Каждый гражданин и организация вправе спорить с органом власти и должностным лицом, защищая свои субъективные публичные права и свободы. Защита прав не только не противоречит наличию спора, но и предполагает его. Не ставит под сомнение существование в указанных делах спора о праве и предположение о том, что в данном случае суд реализует функцию контроля за деятельностью органов власти. Любое гражданское дело может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованного лица в защиту своих прав либо по заявлению иного лица в защиту прав, свобод и интересов заинтересованного лица (ст. 4 ГПК РФ), именно правоотношение с участием этого лица является предметом судебного рассмотрения, вне зависимости от того, следует ли выделять в судебной деятельности контрольную составляющую или не следует.

§ 2. Общие особенности рассмотрения дел,

возникающих из публичных правоотношений

Основное правило о порядке рассмотрения дел из публичных правоотношений гласит: указанные дела рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 - 26.2 ГПК РФ и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ).

Рассмотрим эти основные особенности, т.е. правила, отличающие порядок рассмотрения дел из публичных правоотношений от правил, регулирующих общий порядок рассмотрения гражданских дел. Они обусловлены прежде всего особенностями спорных материальных правоотношений (в данном случае отношений власти-подчинения). Вертикальное расположение участников данных отношений в материальном праве законодатель компенсировал не только их равным положением в процессе, но и рядом преимуществ, привилегий, которыми в данных делах наделяется гражданин (организация) по сравнению с органами власти. По этой же причине законодатель допустил в данных делах отдельные отступления от принципов состязательности и диспозитивности, усилив процессуальную активность суда по сравнению с обычным (исковым) порядком рассмотрения дел.

Суд приступает к рассмотрению дела на основании заявления (а не искового заявления) заинтересованного лица (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ).

Примечательно, что до 2002 г. в суд по указанным делам следовало подавать жалобу, что соответствовало положениям ст. 46 Конституции РФ (см. выше). Была создана следующая логичная конструкция: по делам искового производства в суд подавалось исковое заявление, по делам из административных и иных публичных правоотношений - жалоба, по делам особого производства - заявление. Причины, по которым законодатель закрепил необходимость подачи в суд именно заявлений, могли быть различными, в частности, это могло быть сделано для того, чтобы провести различие между судами первой и вышестоящих инстанций, куда подавались (и подаются) апелляционные, кассационные и надзорные жалобы. В соответствии с несколькими законами Российской Федерации, регулирующими избирательные процедуры для защиты избирательных прав в суд, следует предъявлять жалобу либо жалобу (заявление) (см., например, п. 16 ст. 17, п. 2 ст. 27, п. 10 ст. 70, п. 9 ст. 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В данном и подобных случаях судье вряд ли надо оставлять такую жалобу без движения, только из-за того, что она не названа заявлением даже с учетом приоритета ГПК РФ перед другими законами при регулировании процессуальных правоотношений. Другое дело - ситуация, урегулированная п. п. 9 и 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Как в них установлено, "судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений (выделено мной. - А.В.), из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления)". Иными словами, если по делу из публичных правоотношений предъявлено исковое заявление, судья, "установив, что заявление не отвечает указанным требованиям... в соответствии с частью 1 статьи 136 ГПК РФ выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения требований, содержащихся в определении, судья совершает действия, указанные в части второй названной статьи".

В заявлении заинтересованного лица должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ).

Указанная формулировка не вполне подходит для производства по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26.1) и по заявлению об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2). Поэтому ч. 1 ст. 247 ГПК РФ была дополнена абз. 3: "В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении". Особенности заявления, подаваемого в соответствии с гл. 26.2 ГПК РФ, были закреплены в 2011 г. не в ст. 247 ГПК РФ, а в указанной главе (ст. 261.6 ГПК РФ) (см. § 7 настоящей главы учебника).

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК РФ). Таким образом, по данным делам по общему правилу не может быть никакого обязательного досудебного порядка урегулирования спора. Однако, как устанавливает п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2, "необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, пунктом 5 статьи 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе".

Следует обратить внимание и на то, что досудебный порядок может быть обязательным и при расширенном понимании категорий дел, относящихся к делам из публичных правоотношений. Например, в соответствии со ст. ст. 69 и 48 НК РФ налоговый или таможенный орган вправе обратиться в суд с заявлением о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов с физических лиц только в случае предварительного направления требования в установленной форме к этому лицу об уплате налога, сбора, пеней, штрафов.

Как уже отмечалось, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве (с нашей точки зрения, имеется в виду спор о частном субъективном праве), подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ). В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2, если судья установит, что дело подлежит рассмотрению в ином виде гражданского "судопроизводства" <1>, он оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, ч. 1 ст. 136 ГПК РФ).

--------------------------------

<1> С нашей точки зрения, в п. п. 9, 17 и др. данного Постановления указано на "вид судопроизводства" ошибочно: виды судопроизводства установлены ч. 2 ст. 118 Конституции РФ: конституционное, гражданское, административное, уголовное. Здесь же речь идет о видах производства в суде первой инстанции: исковое, по делам из публичных правоотношений, особое, приказное и др.

Интересен и вопрос о том, как поступить суду, если заявитель объединяет в одном заявлении требования публично-правового и частноправового характера, вытекающие из первого требования. Возможно ли их совместное рассмотрение в рамках одного дела? В данном случае следует обратить внимание на положение п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части": "Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ)".

Стороны в деле называются не истец и ответчик, а заявитель (с одной стороны) и заинтересованное лицо (с другой стороны). Это следует как из положений ст. 34 ГПК РФ, так и из содержания Постановлений Пленума Верховного Суда РФ <1>. Как правило, заявителем является гражданин или организация, а заинтересованным лицом - государственный орган, должностное лицо и т.д. С нашей точки зрения, несмотря на иное название, практически все остальные признаки сторон в деле сохраняются. В отличие от всех остальных лиц, участвующих в деле, стороны, в том числе и в делах из публичных правоотношений, должны быть предполагаемыми участниками спорных материальных правоотношений, т.е. правоотношений, регулируемых нормами материального права, но, в отличие от искового производства, не частных, а публично-правовых отношений. Что касается третьих лиц, то нормы ст. 34 и гл. 23 - 26 ГПК РФ о возможности их участия в делах прямо не упоминают. Однако фактически такие лица могут участвовать в производстве. Например, заявление касается восстановления в должности, когда на эту должность уже назначен кто-либо. Это лицо будет участвовать в деле также в качестве заинтересованного лица. Как указывает на подобный случай п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "при оспаривании зарегистрированным кандидатом решения избирательной комиссии о регистрации другого кандидата по тому же избирательному округу к заинтересованным лицам относится также и кандидат, решение о регистрации которого оспаривается". Неудобство такой правовой конструкции заключается в том, что из наименования лица, участвующего в деле, не вполне понятно, является ли это лицо предполагаемым участником спорного материального правоотношения (как ответчик в исковом производстве), либо решение по делу может повлиять на его права и обязанности по отношению к одной из сторон (третье лицо без самостоятельных требований): в любом случае лицо именуется заинтересованным лицом.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В производстве по указанным делам исключаются институты и понятия искового производства, которые напрямую связаны с частноправовым характером отношений между истцом и ответчиком: встречный иск, цена иска, передача спора в третейский суд и некоторые другие.

Рассмотрим для примера один из подобных институтов - мировое соглашение. Анализ действующего законодательства не дает прямого ответа на вопрос, можно ли по делам из публичных правоотношений заключать мировое соглашение. Мировое соглашение - это, по сути, компромисс между сторонами по определению своих субъективных материальных прав. Обе стороны должны поступиться частью своих прав (по сравнению с требованиями, указанными в иске), иначе данное соглашение превратится в признание иска или в отказ от иска. Но если своими субъективными частными правами стороны вправе распоряжаться по своему усмотрению, то субъективными публичными правами они распоряжаться (по общему правилу) не вправе, а значит, ими частично нельзя поступиться, т.е. невозможен компромисс, и как следствие - мировое соглашение.

В подтверждение данных выводов приведем положения п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части": "Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо" и п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих": "По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом" <1>.

--------------------------------

<1> Аналогичные вопросы возникали и возникают и в арбитражном процессе. В п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 г. N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" было закреплено: "...заключение мирового соглашения не допускается по делам, возникающим из административно-правовых отношений". В новом АПК РФ 2002 г. вопрос решен иначе: "...экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 настоящего Кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом" (ст. 190). Эта норма статьи вызывает некоторые возражения: если закон в виде исключения иногда и допускает распоряжение субъективными публичными правами (например, по делам, связанным с налоговыми правоотношениями), то это именно исключение. По некоторым же категориям дел это просто невозможно (например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов). С нашей точки зрения, и в ГПК РФ, и в АПК РФ следовало бы закрепить норму о том, что мировые соглашения (примирительные процедуры) по рассматриваемым делам не допускаются, за исключением случаев, установленных законом.

В этих делах не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК РФ). Эта особенность неразрывно связана со следующей: суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Иногда это положение ошибочно понимается в том смысле, что суд не связан предметом требования. Однако в законе (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ) речь идет об основаниях и доводах, т.е. применительно к исковому производству, об основании иска, а не о его предмете.

В производстве по делам из публичных правоотношений обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

Кроме того, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ).

В соответствии со ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. С нашей точки зрения, такая формулировка нормы не вполне оправдана. Данная особенность применима не ко всем делам, возникающим из публичных правоотношений, а только к делам об оспаривании нормативных правовых актов. Иное понимание указанной нормы ограничивает доступ к правосудию, что противоречит Конституции РФ.

При подаче заявления уплачивается государственная пошлина, которая рассчитывается по иным ставкам, нежели по делам искового производства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 333.19 НК РФ, при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц ставка установлена для физических лиц - 200 руб., для организаций - 3000 руб., а при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, ставка 200 руб.

По большинству дел, возникающих из публичных правоотношений, установлены специальные, чаще - сокращенные, сроки рассмотрения их в суде.

По данным делам сроки исковой давности (общий срок - три года) не применяются, законом установлены иные сроки подачи заявлений (десять дней, три месяца и др.). Более того, порядок применения указанных сроков отличается своеобразием. Как устанавливает п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", "принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица" <1> (выделено мной. - А.В.).

--------------------------------

<1> Такой подход соответствуют разъяснениям, данным в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (с последующими изменениями и дополнениями): "Статьей 256 ГПК РФ предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск указанного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления, но при отсутствии уважительных причин является основанием для принятия судом решения об отказе в удовлетворении требований заявителя в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования фактических обстоятельств дела, в том числе при отсутствии заявления об этом государственного органа или должностного лица, действия которого оспариваются заявителем (выделено мной. - А.В.)".

Такое большое количество особенностей рассмотрения дел данного вида производства, а также особая общественная значимость дел указанной категории в последние годы снова породили предложения и споры о создании в России системы административных судов (в рамках судов общей юрисдикции или как самостоятельной системы) и об отнесении к их подведомственности (или подсудности) гражданских дел, возникающих из публичных правоотношений. Следовательно, появились и проекты "Административно-процессуального кодекса", "Кодекса административного судопроизводства" и подобных кодексов, призванных регулировать правила судопроизводства в указанных судах.

§ 3. Производство по делам об оспаривании

нормативных правовых актов

В предыдущем параграфе были рассмотрены общие особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. В данном и последующих параграфах будут проанализированы особенности каждой из категорий дел указанного производства.

Какие акты относить к нормативным правовым - вопрос, до конца не разрешенный даже в науке теории права. Применительно к целям производства по делам из публичных правоотношений Верховный Суд РФ попытался разъяснить его. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (с последующими изменениями и дополнениями; далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 48) в п. 9 устанавливает: "Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений".

К важным особенностям дел об оспаривании нормативных правовых актов можно отнести определенные трудности с определением подведомственности такого дела.

Во-первых, не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 48 (п. 1) <1> разъясняет, что судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам). Однако судам общей юрисдикции неподведомственны дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в ред. от 9 февраля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции.

В-третьих, суды не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов.

Оспаривание всех иных нормативных правовых актов отнесено к ведению судов общей юрисдикции.

Что касается подсудности данных дел, то она определяется по общим правилам подсудности, которые установлены ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

По данной категории дел в суд может обратиться достаточно широкий круг лиц и органов. Во-первых, это гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами <1>. Во-вторых, прокурор в пределах своей компетенции, считающий, что акт противоречит закону полностью или в части. В-третьих, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция <2>.

--------------------------------

<1> Если в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

<2> В силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

Кроме того, Постановление Пленума Верховного Суда РФ (п. 3) напоминает, что в соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, п. 2 ст. 45 Закона РФ "О защите прав потребителей").

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи, а Верховным Судом РФ - в течение трех месяцев.

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Разбирательство дела проводится с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора (ч. 2 ст. 252 ГПК РФ.)

Важными особенностями рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов является правило о том (ч. 3 ст. 252 ГПК), что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (как уже отмечалось, мировые соглашения по данным делам заключать нельзя).

При рассмотрении дела суду следует не только установить, соответствует ли данный акт вышестоящим нормативным правовым актам, но и проверить полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования и регистрации; соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по общим правилам и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

§ 4. Порядок рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании

решений и действий государственных и иных органов,

должностных лиц и государственных служащих, нарушающих

права и свободы граждан

В соответствии с положениями гл. 25 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 2) Верховный Суд следующим образом разъясняет значение указанных категорий (п. п. 1 и 2).

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

По правилам, установленным нормами гл. 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия и бездействие:

федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;

органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Необходимо отметить, что заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, ч. 3 ст. 254 ГПК РФ - оспаривание военнослужащим решения, действия и бездействия органа военного управления или командира (начальника) воинской части).

Нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке гл. 25 этого Кодекса решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 ФЗ "Об альтернативной гражданской службе").

По правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. ст. 2, 21, 26, 32 ФЗ "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Итак, к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В ГПК РСФСР 1964 г. было определено, что если законом установлен иной порядок судебного обжалования действия или решения, то порядок обжалования, установленный главой 24.1 ГПК РСФСР (соответствует гл. 25 ГПК РФ), не применяется.

В ГПК РФ 2002 г. аналогичная норма почему-то отсутствует. Пришлось соответствующее разъяснение давать Верховному Суду РФ. В пункте 9 (действовал до 2009 г.) Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" было установлено, что "недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ".

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" отменил процитированный пункт Постановления 2003 г. и попытался дать развернутый список исключений из действия гл. 25 ГПК РФ. Это решения, действия и бездействие, оспаривание которых возможно в порядке арбитражного судопроизводства (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 2009 г.); оспаривание которых предусмотрено в порядке УПК РФ и КоАП (пункт 7); оспаривание которых предусмотрено в порядке гл. 26, 36, 37 ГПК РФ (п. 8).

Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Это положение ч. 1 ст. 254 ГПК РФ подчеркивает не толь