Глава 10. • Структура системы управления налоговой службой

АВТОМАТИЗИРОВАННЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБРАБОТКИ ДАННЫХ В НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЕ

• Структура системы управления налоговой службой

• Место автоматизированной информационной системы «На­лог» в системе управления налоговой службой

• Особенности создания и функционирования АИС «Налог», ее структура, характеристика отдельных составляющих

10.1. Особенности системы управления налоговой службой. АИС «Налог»

Процесс управления экономикой любой страны связан с воз­действием государства на различные сферы экономической жизни. Основными целями государственного воздействия являются дости­жение устойчивого экономического роста в стране, обеспечение ста­бильности цен на товары и услуги, занятость трудоспособного населе­ния, обеспечение высокого уровня жизни населения и т.д. Эти цели взаимосвязаны между собой и достичь их одновременно практически невозможно. Достижение сбалансированности в управлении эконо­микой и есть основа экономической политики государства. Одним из основных инструментов государственного регулирования является налоговая политика. Налоговая система РФ представлена совокуп­ностью налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке с плательщиков — юридических и физиче­ских лиц на территории страны. Все налоги, сборы, пошлины и другие платежи поступают в бюджетную систему России, т.е. форми­руют денежные доходы государства. Государству собираемые средст­ва нужны для выполнения принятых на себя социальной, оборон­ной, правоохранительной и других функций. При существовании СССР платежи государственных предприятий не носили налогового характера. Осуществление рыночных преобразований в России при­вело к созданию налоговых органов, которые являются государст­венным механизмом финансового воздействия на экономику через систему налогов и сборов.

Государственные органы, деятельность которых непосредственно связана с налоговой системой в России, созданы в 1991 г. Деятель­ность государственных налоговых органов регулируется Законом Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федера­ции» от 21 марта 1991 г. № 943-1 и другими нормативными актами. В соответствии с Законом налоговые органы Российской Федера­ции являются единой системой контроля за соблюдением налогово­го законодательства, правильностью исчисления, полнотой и свое­временностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Россий­ской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного зако­нодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.

Указом Президента Российской Федерации «О системе и струк­туре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. №314 Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу. Функции по при­нятию нормативных правовых актов в сфере налогообложения, а также ведение разъяснительной работы по законодательству Рос­сийской Федерации о налогах и сборах переданы Министерству финансов Российской Федерации. В соответствии с постановлени­ем Правительства Российской Федерации «О Министерстве финан­сов Российской Федерации» от 30 июня 2004 г. № 329 Министерство финансов Российской Федерации должно осуществлять координа­цию и контроль деятельности находящейся в его ведении Феде­ральной налоговой службы. Постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 утверждено По­ложение о Федеральной налоговой службе, которая является правопреемником Министерства Российской Федерации по нало­гам и сборам, а также Федеральной службы России по финансово­му оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связан­ным с представлением интересов Российской Федерации в проце­дурах банкротства.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ­ции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Рос­сийской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обя­зательных платежей, а также за производством и оборотом этилово­го спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федера­ции в пределах компетенции налоговых органов. Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным фе­деральным органом исполнительной власти, обеспечивающим пред­ставление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требова­ний об уплате обязательных платежей и требований Российской Фе­дерации по денежным обязательствам. Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Единая централизованная система налоговых органов имеет три уровня:

1) федеральный — центральный аппарат Федеральной налоговой службы Российской Федерации;

2) региональный — управления Службы в субъектах Российской Федерации;

3) муниципальный (местный) — инспекции Службы по районам, районам в городах,, городам без районного деления, инспекции Служ­бы межрайонного уровня.

Основной задачей государственных налоговых органов Россий­ской Федерации является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевремен­ностью внесения в соответствующие бюджеты государственных на­логов и других платежей, установленных законодательством.

Целью системы управления налогообложения является опти­мальное и эффективное развитие экономики посредством воздейст­вия субъекта управления на объекты управления. В рассматриваемой системе в качестве объектов управления выступают организации раз­личных форм собственности и население. Субъектом управления является государство в лице налоговых органов. Воздействие осуще­ствляется через систему установленных законодательством налогов.

Эффективное функционирование налоговой системы возможно только при использовании передовых информационных техноло­гий, базирующихся на современной компьютерной технике. С этой целью в органах налоговой службы создается автоматизированная информационная система, которая предназначена для автоматизации функций всех уровней налоговой службы по обеспечению сбора на­логов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, проведению комплексного оперативного анализа материа­лов по налогообложению, обеспечению органов управления и соот­ветствующих уровней налоговых служб достоверной информацией.

Для создания автоматизированной информационной системы в налоговых органах необходимо знать, какие функции свойственны каждому уровню управления и как осуществляется взаимодействие между этими уровнями.

Структура и состав системы управления налогообложением Рос­сии соответствуют ее административно-территориальному делению. Налоговая служба построена таким образом, чтобы обеспечить единство целей, при котором отдельные системы управления одного уровня функционируют по единой схеме, решают одинаковый набор задач по заранее разработанной методологии и технологии обработки данных.

Первые уровни системы государственных налоговых органов со­стоят из подразделений, осуществляющих методологическое руко­водство, организацию работ и контроль за налогообложением по ви­дам налогов.

Аппараты первых двух уровней налоговых органов Российской Федерации, реализуя права и исполняя обязанности, предусмотрен­ные налоговым законодательством в Российской Федерации, руко­водят работой государственных налоговых органов и выполняют сле­дующие основные функции:

• проводят непосредственно и организуют работу инспекций налоговой службы по осуществлению контроля за соблюде­нием законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

• осуществляют возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через бан­ки и иные финансово-кредитные учреждения;

• анализируют отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливают на их основе предложе­ния о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и других платежах в бюджет;

• участвуют в установленном порядке совместно с другими ми­нистерствами Российской Федерации в разработке политики и налогового законодательства;

• обобщают практику применения нормативных актов по нало­гам и другим платежам в бюджет, организуют проведение этой работы инспекциями налоговой службы и подготавли­вают предложения по ее совершенствованию;

• проводят в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой нало­гов и других платежей в бюджет;

• в случаях непосредственного осуществления контроля за пла­тельщиками налогов и других платежей в бюджет выполняют в отношении этих плательщиков те же функции, что и ин­спекции по городам без районного деления и районам в го­родах;

• координируют проведение с правоохранительными и контро­лирующими республиканскими органами мероприятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о нало­гах и других платежах в бюджет;

• получают, обобщают и анализируют отчеты территориальных инспекций о проделанной работе и разрабатывают предложе­ния по ее совершенствованию;

• проводят обследования и проверки организации работы ин­спекций на всех уровнях, принимают меры к устранению вы­явленных недостатков и нарушений, а также заслушивают в необходимых случаях отчеты руководителей проверенных ин­спекций о состоянии контрольной работы, оказывают мето­дическую и практическую помощь в ее организации, изучают постановку работы и распространяют положительный о1тыт среди работников налоговой службы;

• осуществляют меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автомати­зации и компьютеризации работ на всех уровнях налоговой службы. Федеральный и региональный уровни управления налоговой службой выполняют и другие функции.

Непосредственное взаимодействие с объектами управления, т.е. налогоплательщиками (как юридическими лицами — предприятия­ми и организациями, так и физическими лицами — населением) осуществляет третий — муниципальный — уровень. Территориальные инспекции налоговой службы по районам, городам без районного деления и районам в городах осуществляют следующие функции:

• контроль за соблюдением законодательства о налогах и дру­гих платежах в бюджет;

• учет плательщиков налогов и платежей в бюджет;

• обеспечение правильности исчисления налогов и платежей и контроль за своевременностью их поступления в бюджет;

• проверка достоверности и контроль за своевременностью представления плательщиками бухгалтерской отчетности и расчетов, связанных с исчислением и уплатой налогов и пла­тежей в бюджет;

• взаимодействие с органами исполнительной власти, правоох­ранительными, финансовыми и кредитными органами в час­ти контроля за правильностью реализации и исполнения за­конодательства;

• наложение финансовых санкций, предусмотренных законода­тельством за его нарушение, и обеспечение правильности их применения;

• составление, анализ и представление в районные и городские финансовые органы сведений о фактически поступивших суммах налогов и платежей в бюджет;

• составление, анализ и представление вышестоящим государ­ственным налоговым органам установленной отчетности;

• ведение в установленном порядке делопроизводства и другие функции.

Для осуществления необходимых функций в системе управле­ния налоговыми органами создана автоматизированная информа­ционная система «Налог».

Автоматизированная информационная система (АИС) «Налог» представляет собой форму организационного управления налоговыми органами на базе новых средств и методов обработки данных, исполь­зования новых информационных технологий. АИС «Налог» позволяет расширить круг решаемых задач, повысить аналитичность, обосно­ванность и своевременность принимаемых решений, снизить трудо­емкость и рационализировать управленческую деятельность налого­вых органов путем применения экономико-математических методов, вычислительной техники и средств связи, упорядочения информа­ционных потоков. Цели функционирования автоматизированной информационной системы «Налог» можно сформулировать следую­щим образом.

• Повышение эффективности функционирования системы на­логообложения за счет оперативности и повышения качества при­нимаемых решений.

• Совершенствование оперативности работы и повышение про­изводительности труда налоговых инспекторов.

• Обеспечение налоговых инспекций всех уровней полной и своевременной информацией о налоговом законодательстве.

• Повышение достоверности данных по учету налогоплатель­щиков и эффективности контроля за соблюдением налогового за­конодательства.

• Улучшение качества и оперативности бухгалтерского учета.

• Получение данных о поступлении налогов и других платежей в бюджет.

• Анализ динамики поступления сумм налогов и возможность прогноза этой динамики.

• Информирование администрации различных уровней о по­ступлении налогов и соблюдении налогового законодательства.

• Сокращение объема бумажного документооборота.

Решение задач, стоящих перед налоговыми органами, связано

с использованием и анализом больших объемов информации, ко­торая представлена в основном на бумажных носителях — доку­ментах. В отчетные периоды документооборот в территориальных инспекциях крупных районов и городов может достигать десятков тысяч документов ежедневно. Многовариантная, сложная обработка этой документации невозможна без использования современных передовых технологий, базирующихся на использовании компью­терной техники.

Автоматизированные информационные системы реализуют со­ответствующие информационные технологии. Автоматизированная информационная технология (АИТ) в налоговой системе — это совокуп­ность методов, информационных процессов и программно-технических средств, объединенных в технологическую цепочку, обеспечивающую сбор, обработку, хранение, распространение и отображение информации с целью снижения трудоемкости процессов использования информацион­ного ресурса, а также повышения их надежности и оперативности. Информационными ресурсами являются формализованные идеи и знания, различные данные, методы и средства их накопления, хра­нения и обмена между источниками и потребителями информации.

Одной из приоритетных задач налоговых органов является ин­форматизация, которая предполагает использование информацион­ных технологий и создание информационных систем.

Структура АИС налоговой службы, как и структура самих нало­говых органов, является многоуровневой. Существующая в стране система налоговой службы состоит из большого числа элементов. Вся система и каждый ее элемент обладают обширными внутрен­ними и внешними связями. Для нормального функционирования системы осуществляется управление как отдельными элементами (инспекциями), так и системой в целом. В налоговой системе про­цесс управления является процессом информационным. Как любая экономическая система, АИС налоговой службы имеет стандартный состав и состоит из функциональной и обеспечивающей частей и СППР (Системы поддержки принятия решений).

СППР является информационной системой для обслуживания руководящего звена налоговых органов и рассчитана на аналити­ческую и прогнозную работу руководителей в режиме реального времени.

Функциональная часть отражает предметную область, содержа­тельную направленность АИС. В зависимости от функций, выпол­няемых налоговыми органами, в функциональной части выделяют­ся подсистемы, состав которых для каждого уровня АИС «Налог» свой. Функциональные подсистемы состоят из комплексов задач, характеризующихся определенным экономическим содержанием, достижением конкретной цели, которую должна обеспечить функ­ция управления. В комплексе задач используются различные пер­вичные документы и составляется ряд выходных документов на ос­нове взаимосвязанных алгоритмов расчетов. Алгоритмы расчетов базируются на методических материалах, нормативных документах и инструкциях. В состав каждого комплекса входят отдельные зада­чи. Задача характеризуется логически взаимосвязанными выходны­ми документами, получаемыми на основе единых исходных данных.

Обеспечивающая часть включает информационное, техническое, программное и другие виды обеспечения, характерные для любой автоматизированной информационной системы организационного типа.

Информационное обеспечение включает весь набор показателей, документов, классификаторов, кодов, методов их применения в сис­теме налоговых органов, а также информационные массивы данных на машинных носителях, используемые в процессе автоматизации решения функциональных задач.

Техническое обеспечение представляет собой совокупность тех­нических средств обработки информации, основу которых состав­ляют компьютеры различной мощности и быстродействия, а также средства, позволяющие передавать информацию между различными автоматизированными рабочими местами как внутри налоговых ор­ганов, так и при их взаимодействии с другими экономическими объектами и системами.

Программное обеспечение представляет собой комплекс разно­образных программных средств общего и прикладного характера, необходимый для выполнения различных задач, решаемых налого­выми органами.

Автоматизированная информационная система налоговой служ­бы относится к классу больших систем. К ней, как и к любой подоб­ной системе, предъявляется ряд требований: достижение целей соз­дания системы; совместимость всех элементов данной системы как в ее рамках, так и с другими системами; системность; декомпозиция и др. Эти требования предполагают возможность модернизации эле­ментов системы, адаптацию их к меняющимся условиям, надеж­ность в эксплуатации и достоверность информации, однократность ввода исходной информации и многофункциональное, многоплано­вое использование выходной информации, актуальность информа­ции, хранящейся в базе данных. АИС при минимальных затратах ручного труда должна обеспечить сбор, обработку и анализ информа­ции о состоянии объекта управления, выработку управляющих воздей­ствий, обмен информацией как внутри системы, так и между другими системами одинакового и разных уровней. АИС должна быть осна­щена таким комплексом технических средств, который обеспечивал бы реализацию управляющих алгоритмов, связь между системами, простоту ввода исходной информации, разнообразие вывода резуль­татов обработки, простоту и технологичность технического обслу­живания, совместимость всех технических модулей как в программ­ном, так и в информационном аспектах. Существенным требованием является разработка и функционирование системы на базе имею­щихся операционных систем различных типов, пакетов прикладных программ, ориентированных на обработку данных и решение функ­циональных задач, систем управления базами данных, обеспечи­вающих накопление, ведение и выдачу на обработку информации, необходимой для решения задачи пользователем или удовлетворения его информационного запроса, пакетов программ, обеспечивающих обмен информацией между системами, и т.д. В информационном ас­пекте система должна предоставлять достаточную и полную инфор­мацию для реализации ее основных функций, иметь рациональные системы кодирования, использовать общие классификаторы ин­формации, иметь хорошо организованные информационные файлы и базы данных, управляемые СУБД, формировать выходную ин­формацию в форме, удобной для восприятия пользователями, и т.д.

Для эффективного использования средств информационных тех­нологий необходимо получение информации практически из всех баз данных, имеющихся в информационной среде налоговых органов. В настоящее время остро стоит вопрос о создании единого информа­ционного пространства с внешней средой и реализации постоянных информационных связей между налоговыми органами и внешней средой. В качестве внешней среды выступают органы государствен­ной власти и управления республик в составе Российской Федера­ции, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт- Петербурга, городов и районов в городах, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федераль­ная служба государственной статистики, Федеральное казначейство, банковские и кредитные учреждения, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского стра­хования, органы, осуществляющие регистрацию недвижимого иму­щества и другие организации. Информационное взаимодействие с этими организациями — одна из основных задач налоговых орга­нов. Взаимодействие этих государственных структур возможно обес­печить за счет слияния, взаимного обмена и использования баз дан­ных, таких как:

• государственный реестр налогоплательщиков;

• банковские счета налогоплательщиков;

• сведения об участниках внешнеэкономической деятельности, объемах и стоимости различных ценностей, пересекающих гра­ницу Российской Федерации;

• движение на счетах государственного бюджета в части нало­говых поступлений от юридических и физических лиц и т.п.

Создание автоматизированной системы в налоговых органах связано с решением целого ряда проблем. Это прежде всего ин­формационное объединение их сетями телекоммуникаций и обес­печение возможности доступа к информационным ресурсам каждо­го из них, разработка, создание и ведение баз данных, оснащение вычислительными комплексами с развитой периферией, разработка программных средств, обеспечивающих решение функциональных задач системы. Для разработки автоматизированной системы и ко­ординации работ в области ее создания и функционирования в орга­нах налоговой службы созданы специальные структуры. В централь­ном аппарате организовано Управление информационных технологий, а на региональном и местном уровнях — отделы информатизации и администраторы баз данных.

В процессе эксплуатации системы необходимо осуществлять со­провождение проекта, связанное с тем, что проект по существу явля­ется прототипом проектируемой системы, разрабатывается специали­стами по информатизации и в дальнейшем может быть модернизи­рован в зависимости от изменяющихся условий функционирования системы налоговой службы.

Для этого на федеральном и региональном уровнях созданы науч­но-исследовательские вычислительные центры (ГНИВЦ и РНИВЦ), координирующие также работу отделов информатизации на регио­нальном и муниципальном уровнях. Одной из основных задач цен­тров и является поддержание жизненного цикла АИС «Налог».

Программное обеспечение этих задач разрабатывается по заказу и является собственностью Федеральной налоговой службы РФ. Оно как изделие имеет гарантии в отношении сопровождения и развития, а также отвечает системным требованиям АИС «Налог».

Реализация системных требований осуществляется в соответст­вии с проектными решениями, изложенными в системном проекте на АИС «Налог». Основным из этих требований является создание распределенного банка данных, в рамках которого должна быть обеспечена безопасность информации и возможность санкциониро­ванного доступа к данным на любом объекте АИС «Налог» в соот­ветствии с заданной схемой доступа. Основными разработчиками комплексов типовых задач являются ГНИВЦ, а также РНИВЦ в городах Нижний Новгород и Чебоксары.