Административные процедуры в сфере нормотворческой деятельности органов исполнительной власти

Осуществление правового регулирования — важная составляющая деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правовые акты управления являются основанием для возникновения, изменения и прекращения правоотношений во всех сферах общественной и государственной жизни; они имеют обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением. Особые административные процедуры, связанные с их принятием, регистрацией и публикацией, гарантируют соблюдение прав и свобод граждан, обеспечивают баланс интересов личности и государства.

Органы исполнительной власти, с одной стороны, принимают правовые акты управления, а с другой — участвуют в разработке и согласовании проектов федеральных законов, указов Президента РФ, других нормативных правовых актов.

Административные процедуры, связанные с принятием нормативных правовых актов, регулируют как внутриорганизационную деятельность государственных органов, так и отношения между органами публичной власти. При этом отдельные органы исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, Минюст России и др.) могут наделяться специальными полномочиями, существенно влияющими на процедуры согласования и принятия нормативных правовых актов.

Нормативными правовыми актами определены административные процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также специальные процедуры разработки технических регламентов, административных регламентов исполнения государственных функций, оказания государственных услуг.

2.8.1. Подготовка и принятие актов Правительства Российской Федерации

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента РФ, издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Порядок принятия актов Правительства РФ установлен постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Производство по принятию актов Правительства предусматривает следующие стадии: 1) подготовка проекта акта Правительства РФ; 2) согласование проекта акта Правительства РФ; 3) внесение проекта акта в Правительство РФ; 4) принятие акта Правительством РФ; 5) опубликование и вступление в силу акта Правительства РФ (рис. 2.16).

Рис. 2.16. Подготовка и принятие акта Правительства РФ

Подготовка проекта акта Правительства РФ. Разработка проектов актов Правительства РФ осуществляется Аппаратом Правительства РФ, членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство РФ. В большинстве случаев проекты актов Правительства РФ разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, действующими по поручению Правительства или по собственной инициативе.

В подготовке проекта могут принимать участие заинтересованные граждане, их объединения, саморегулируемые организации, ассоциации и союзы юридических лиц.

Согласование проекта акта Правительства РФ. Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с руководителями (их заместителями) федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство (не более чем с руководителями трех органов), к сфере деятельности которых в основном относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах.

При необходимости по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, вносящего проект, а также Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства проекты актов Правительства до их внесения в Правительство могут направляться в иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и организации, с руководителями (их заместителями) которых не требуется обязательное согласование проекта.

Кроме того, проекты актов направляются на заключение:

- в Минфин России в случаях, когда проекты оказывают влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

- в Минэкономразвития России в случаях, когда проекты актов, регулируют отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, оказывают влияние на макроэкономические показатели развития страны, а также регулируют отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации и др.;

- в Минкомсвязь России в случаях, когда проекты актов предусматривают мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- в Счетную палату Российской Федерации в случаях, когда проекты актов касаются расходных обязательств Российской Федерации;

- в Минюст России в случаях, когда проекты актов имеют нормативный характер.

Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Ответственность за проведение согласований возлагается на вносящего в Правительство проект акта Правительства члена Правительства или другого руководителя из числа лиц, указанных в регламенте. Направленные на согласование проекты актов (их копии) визируются руководителями (их заместителями) органов, указанных в регламенте. При наличии возражений проекты визируются с замечаниями, которые оформляются на бланке согласующего органа, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к согласуемому проекту (его копии). В случае если возражения созданы в виде электронного документа, они подписываются указанным руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи и направляются в федеральный орган исполнительной власти, вносящий проект акта. Проекты актов (их копии) визируются не более чем в 10-дневный срок с даты их поступления на согласование.

При наличии разногласий по проекту акта вносящее проект должностное лицо обязано в целях поиска взаимоприемлемого решения обеспечить обсуждение проекта с руководителями согласующих органов и организаций или по указанию руководителей — с их заместителями с целью поиска взаимоприемлемого решения.

Некоторые особенности предусмотрены для подготовки проектов нормативных актов, необходимых для реализации федеральных законов. Так, со дня принятия на заседании Правительства РФ решения о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу начинается подготовка указанных проектов нормативных правовых актов. После принятия во втором чтении проекта федерального закона Заместителем Председателя Правительства РФ дается поручение федеральным органам исполнительной власти и (или) организациям внести в Правительство РФ проекты соответствующих нормативных правовых актов.

Внесение проекта акта в Правительство РФ. Проекты актов вносятся в Правительство вместе с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.

В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта, сведения об отсутствии в проекте коррупциогенных факторов, если проект вносится в Правительство Министром юстиции РФ или лицом, исполняющим его обязанности, а также излагается позиция вносящего проект члена Правительства или другого руководителя, в отношении предложений. Письмо подписывается членом Правительства или другим руководителем из числа указанных лиц. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

Если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, то эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

При наличии разногласий по проекту акта Правительства, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, вносящий проект член Правительства или другой руководитель должен обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов или по указанию руководителей их заместителями с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

Проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), после их согласования и при условии их размещения в сети Интернет в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы в установленном порядке до внесения в Правительство направляются с приложением заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (при их наличии), протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Минюст России дает соответствующее заключение.

Принятие акта Правительством РФ. Акт Правительства рассматривается на заседаниях Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из его заместителей, Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично.

На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» принятие Правительством РФ нормативного правового акта осуществляется путем его подписания Председателем Правительства РФ. Заместитель Председателя Правительства РФ — Руководитель Аппарата Правительства проставляет дату в подписанных Председателем Правительства актах, подтверждает их подлинность своей визой, а также организует их выпуск.

Опубликование и вступление в силу акта Правительства РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в Российской газете, Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение 10 дней после их подписания. Официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» ФСО России, а также органами государственной охраны.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства вступают в силу со дня их подписания. В актах Правительства РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

2.8.2. Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в основном определен постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Производство по подготовке и принятию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусматривает следующие стадии: 1) подготовка проекта акта федерального органа исполнительной власти; 2) согласование проекта акта федерального органа исполнительной власти; 3) принятие федеральным органом исполнительной власти управленческого акта и вступление его в силу (рис. 2.17).

Подготовка проекта акта федерального органа исполнительной власти возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяется как круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, так и срок его подготовки, а при необходимости также организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза. Должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Подготовленный проект нормативного правового акта должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

При подготовке нормативного правового акта проводится также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Антикоррупционным законодательством установлены процедуры, обеспечивающие сотрудничество государственных органов с институтами гражданского общества в процессе принятия правовых актов органов исполнительной власти. В соответствии с Федеральными законами от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 № 171-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрено участие граждан и их объединений в проведении независимой антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Порядок и методика проведения независимой антикоррупционной экспертизы уточнены постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Согласование проекта акта федерального органа исполнительной власти. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ (в частности, с Минфином России, Минэкономразвития России), а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Разногласия между федеральными органами исполнительной власти по проектам их актов разрешаются в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа, ― наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа и подписываются руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если в заключении Минкомсвязи России на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, федеральный орган исполнительной власти проводит с Минкомсвязи России согласительное совещание. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия. Протоколы, созданные в форме электронных документов, указанные руководители (их заместители) подписывают с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Принятие федеральным органом исполнительной власти управленческого акта и вступление его в силу. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти и направляются на государственную регистрацию в Минюст России.

Согласно Федеральному закону от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не подлежат государственной регистрации.

После завершения регистрационных процедур нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в Российской газете в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Рис. 2.17. Стадии подготовки и принятия нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти

2.8.3. Подготовка и принятие административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг

Особенности разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, а также административных регламентов предоставления государственных услуг определены соответствующими правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373.

Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги, на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 установлены подробные требования к целям, структуре, содержанию административных регламентов. Так, в административный регламент исполнения государственной функции должны включаться следующие разделы:

· общие положения;

· требования к порядку исполнения государственной функции;

· состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

· порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

· досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.

Проект административного регламента подлежит согласованию с Минэкономразвития России, которое должно представить свое заключение в срок не более 30 дней. [DDS2]