Особенности правового регулирования административных процедур в зарубежных странах

Институт административных процедур сформировался в зарубежных странах Западной Европы и Северной Америки. В Российской Федерации он стал развиваться во многом с учетом зарубежного опыта. В связи с этим рассмотрим подробнее содержание и особенности правового регулирования административных процедур в зарубежных странах.

Сфера действия и предмет правового регулирования законов об административных процедурах в разных странах могут существенно различаться. В одних государствах (Швейцария, Германия) административные процедуры касаются только индивидуальных административных актов, в других (США, Франция) они регламентируют также порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов.

В США Закон об административной процедуре 1946 г., а также аналогичные законы штатов предусматривают:

· процедуру нормотворческой деятельности (rulemaking);

· процедуры индивидуального регулирования (adjudication) — рассмотрение индивидуального дела позитивного характера по принятию индивидуального акта, а также рассмотрение дел об обжаловании.

Некоторые вопросы администрирования могут быть исключены из общего законодательства об административных процедурах. Во многих странах, как в Германии, институт административных процедур не распространяется на внутриорганизационные процедуры, поскольку его задача — прежде всего закрепление участия граждан в процессе принятия управленческих решений. В тех случаях, когда это либо невозможно, либо нецелесообразно, законодательное регулирование порядка административной деятельности считается излишним.

Так, в Финляндии Акт об административных процедурах 2003 г. не применяется в отношении внутренних распоряжений администрации, выполнения какого-либо задания, воинских приказов, а также судопроизводства, досудебного расследования, полицейского следствия и принудительных мер.

Отдельные области управления, напрямую связанные с политикой государства, обычно выводятся из-под действия норм общей административной процедуры.

В Венгрии нормы законов об административных процедурах не распространяются на действия, связанные с национальной обороной, внешней торговлей, налогообложением.

Однако во всех странах административные процедуры касаются выработки решений, затрагивающих права и законные интересы граждан.

В эпоху глобализации сформировался не только сам институт административных процедур, но и различные подходы к определению объема, содержания и методов его правового регулирования.

Многие страны Западной Европы, имеющие устойчивые традиции бюрократического регулирования (в частности, Австрия, Германия, Испания), прибегают к методу детализированного регламентирования и проводят систематизацию и кодификацию административных процедур.

В зависимости от предмета и сферы действия административных процедур многие государства предусматривают их различные виды: по принятию нормативных правовых актов; по принятию индивидуальных правовых актов; по предоставлению публичных услуг и т.д. В некоторых государствах административные процедуры классифицируются по сферам деятельности административных органов: административные процедуры в сфере экономики, исполнительного производства и т.д.

Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» 2000 г. выделяет процедуры:

· принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий:

· организации работы государственного аппарата;

· рассмотрения обращений граждан по реализации их прав;

· процедуры защиты прав и законных интересов граждан;

· принятия решений в области экономики.

Англосаксонские страны, напротив, определяют лишь общие принципы административных процедур и предъявляют к государственному аппарату требование действовать справедливо (to act fairly), закрепляя тем самым принципы естественной справедливости и дополняя их специальными гарантиями.

В Новой Зеландии к гарантиям, обеспечивающим справедливый административный процесс, отнесены:

· обеспечение заинтересованному лицу возможности предоставить относящуюся к делу информацию;

· предоставление возможности лицу давать свои объяснения и комментарии до того как решение было принято;

· предотвращение или разрешение конфликта интересов;

· независимость в рассмотрении дела и принятии решения;

· обязанность действовать без проволочек[42].

На современном этапе бóльшую эффективность продемонстрировало не детализированное регламентирование, а закрепление общих принципов административных процедур. Излишне детализированная регламентация, особенно в тех случаях, когда она осуществляется на ведомственном, подзаконном уровне, нарушает целостность и единство правового регулирования, становится недоступной и непонятной гражданам, может привести к отторжению демократических принципов государственного управления.

Как ни парадоксально, но Франция, будучи одной из самых ярких представительниц стран кодифицированного права, от кодификации административных процедур отказалась «во имя принципа юридической безопасности, лучшей защиты прав граждан, упрощения работы служащих и облегчения контроля законности»[43].

Государственный Совет Франции определил общие правовые принципы административных процедур:

· беспристрастность;

· отсутствие обратной силы у административных актов;

· возможность обжалования превышения власти;

· соблюдение права на судебную защиту;

· право на обжалование в вышестоящий орган.

По мнению профессора Капитан, общие принципы административных процедур, закрепленные во французском административном праве, могут быть сведены к следующим принципам:

· оспаривания;

· открытости;

· публичности;

· юридической безопасности[44].

Ряд постсоветских государств, подобно Беларуси, применительно к административным процедурам закрепляют принцип приоритета прав и свобод граждан. В некоторых зарубежных странах от такого подхода отказываются, так как считают, что задача административных процедур — не устанавливать приоритеты, а добиваться гармонизации публичных и частных интересов. В связи с этим Административно-процессуальный закон Латвии предусмотрел принципы соблюдения прав частного лица и процессуальной справедливости.

Наряду с общими правовыми принципами во многих странах выделяются специальные принципы административных процедур, в том числе принцип расследования,который возлагает бремя доказывания на администрацию: гражданин не обязан доказывать все интересующие административный орган обстоятельства; администрация сама должна затребовать необходимые материалы и выяснить необходимые факты у других органов власти.

Стоит обратить внимание на специфичные принципы административных процедур, закрепленные в Законе Эстонской Республики «Об административной процедуре» 2001 г. Среди прочих принципов установлен принцип дискреционного права, который предполагает, что органу власти предоставлены полномочия рассматривать целесообразность вынесения решения и делать выбор между несколькими вариантами. При этом дискреционные права реализуются в соответствии с пределами и целями их предоставления.

Кроме того, закреплен принцип установления формы и целевой направленности административной процедуры.

Тем самым эстонский закон не отрицает, а регулирует дискрецию (усмотрение) административных органов, учитывая специфику управленческой деятельности, которая должна своевременно принимать эффективные меры в самых разнообразных ситуациях, и формируя для нее необходимые в правовом государстве пределы и ограничения.

В законах об административных процедурах устанавливается, что единым правилам должны подчиняться все органы, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам и их организациям: государственные и муниципальные органы, государственные корпорации и другие децентрализованные учреждения, а порой даже частные организации, осуществляющие делегированные управленческие полномочия.

Некоторые страны распространили административные процедуры на органы и учреждения всех ветвей власти.

Так, швейцарский Федеральный закон об административных процедурах 1968 г. установил процедуры издания, изменения и отмены распоряжений:

· Бундесрата, его департаментов;

· федеральной канцелярии;

· федеральных ведомств;

· автономных федеральных учреждений и предприятий, федеральных комиссий;

· федеральных судов первой инстанции[45].

Инициировать административное дело может как административный орган, так и частное лицо. Подавляющее большинство административных актов принимается по инициативе администрации. В таких случаях административный орган обязан уведомить о готовящемся решении всех лиц, на которых будет распространяться это решение, а также всех лиц, чьи права и интересы могут быть таким решением затронуты. В уведомлении сообщаются цели готовящегося решения, его основания и стандарты, которые будут применяться при его подготовке и исполнении.

Частные лица вправе обращаться к администрации с заявлениями, требованиями и ходатайствами. Административный орган обязан рассмотреть любое обращение, но в зависимости от его характера на орган власти возлагаются разные обязанности. Если обращение гражданина имеет информативный характер, то административный орган уполномочен определить, следует ли начать официальную подготовку индивидуального административного акта или достаточно разъяснить гражданину, как ему следует поступить, учитывая публичные интересы. Если обращение гражданина имеет характер ходатайства о принятии административного акта, то орган власти обязан начать официальную процедуру и принять административный акт, удовлетворяющий или отвергающий ходатайство.

Получив обращение, административный орган должен решить вопрос о подведомственности дела. В зарубежных странах Западной Европы и Северной Америки определение подведомственности не является обязанностью частного лица, подающего обращение. Считается, что гражданин не должен быть знатоком в вопросах организации публичного управления. Он может поставить вопрос перед администрацией о реализации своего права, в то время как администрация обязана определить, какие конкретно органы уполномочены решать данный вопрос. Если административный орган, получивший обращение, не вправе рассматривать данное дело, то он должен без промедления направить материалы компетентному органу и уведомить об этом заявителя.

После того как административный орган примет дело к своему рассмотрению, он определяет его участников.

Общий круг участников рассмотрения административного дела определяют законы об административных процедурах.

В Германии участниками рассмотрения административного дела признаются:

· заявитель и ответчик по заявлению;

· лица, которым административный орган намерен направить или направил административный акт;

· лица, с которыми административный орган намерен заключить или уже заключил публично-правовой договор;

· лица, чьи законные интересы могут быть затронуты административным актом.

В Эстонии Закон об административной процедуре участниками рассмотрения административного дела считает:

· заявителя;

· адресата;

· третье лицо;

· орган власти, разрешающий дело.

В Европе вопросы определения круга участников рассмотрения административного дела урегулированы также наднациональными органами. Рекомендация № R (87) 16 Комитета министров Совета Европы «Об административных процедурах, затрагивающих большинство заинтересованных лиц» 1987 г. закрепила, что право участвовать в подготовке административных актов должно быть предоставлено трем категориям граждан:

· лица, на которых распространяется административное решение, вправе участвовать в его подготовке и рассмотрении непосредственно;

· лица, права, свободы или индивидуальные интересы которых могут быть затронуты, — через одного или нескольких своих представителей;

· лица, заинтересованные в принятии административного решения, могут быть представлены соответствующими объединениями или организациями.

Орган власти, разрешающий дело, определяет, какие должностные лица и служащие будут принимать участие в его рассмотрении и принятии решения. Должностные лица, которые могут быть заинтересованы в определенном исходе дела, подлежат отводу.

В Швейцарии в соответствии со ст. 10 Закона об административных процедурах пристрастными признаются служащие:

· имеющие личную заинтересованность в решении дела;

· находящиеся с одной из сторон в родственных отношениях;

· выступающие представителями сторон или представлявшие сторону в аналогичном деле.

При этом указанные основания отвода не являются исчерпывающими: если служащие могут быть пристрастными в силу иных причин, они также должны быть отстранены от рассмотрения дела.

В Германии очень широко трактуется понятие родственников, когда речь идет об основаниях отвода служащих. Родственниками в таких случаях признаются:

· жених либо невеста;

· супруг либо супруга;

· родственники по прямой линии;

· лица, находящиеся в свойстве;

· братья и сестры;

· племянники;

· супруги братьев и сестер;

· братья и сестры супруга либо супруги;

· братья и сестры родителей;

· приемные родители и дети.

Ходатайствовать об отводе служащего может любой из участников процесса подготовки административного решения, если он предполагает наличие заинтересованности и не уверен в беспристрастности рассмотрения дела. Заявить о своей заинтересованности обязан и сам служащий, иначе он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за неисполнение служебных обязанностей.

Законы об административных процедурах, предоставляя соответствующие права, определяют степень участия гражданина в процессе принятия административных решений. Типичными являются следующие права граждан-участников административной процедуры:

· на получение разъяснений и рекомендаций;

· на представительство;

· на заслушивание;

· на ознакомление с материалами дела;

· на сохранение личной и служебной тайны.

Законодательство об административных процедурах обычно определяет, какая информация должна быть раскрыта в процессе подготовки административного решения.

В Швейцарии такими материалами дела признаются:

· заявления сторон;

· сообщения административных органов;

· документы, используемые в качестве доказательств;

· тексты распоряжений административных органов.

В США любое лицо имеет право затребовать определенные документы. Административное агентство по любому требованию, предъявленному в соответствии с опубликованными правилами, должно незамедлительно предоставить:

· окончательные мнения должностных лиц;

· толкования и критерии применения правил;

· правила и инструкции для административного персонала, касающиеся граждан.

Отказ в предоставлении материалов дела допускается только в случаях, указанных в законе. Обычно такие исключения связаны с материалами, касающимися вопросов обороны, государственной и личной безопасности.

Права участников и порядок рассмотрения дела зависят также от того, какие виды административных процедур будут применяться при его разрешении.

Законодательство допускает различные формы административных процедур:

· формальные — полные, предусматривающие все установленные процедуры, гарантирующие защиту прав сторон, приближающие административную процедуру к судебному процессу с вызовом и опросом свидетелей;

· неформальные — упрощенные, применяемые в более простых случаях.

В Таджикистане Кодекс об административных процедурах 2007 г. выделяет простые, формальные и публичные административные процедуры.

Простые процедуры не требуют исследования обстоятельств с участием заинтересованных сторон и проведения устных слушаний.

Формальные процедуры предполагают участие заинтересованных сторон и устные слушания.

Публичные процедуры применяются для подготовки актов, затрагивающих интересы неограниченного круга лиц, и предполагают публичное обсуждение подготовленных проектов решений.

Примечательно, что процесс подготовки индивидуальных решений нередко считается более сложным и предусматривает более длительную процедуру по сравнению с процессом подготовки нормативного правового акта.

В процессе подготовки проекта административного акта многие страны, прежде всего в континентальной Европе, предусматривают проведение консультаций и согласительных процедур.

Во Франции проекты распоряжений во многих случаях должны обсуждаться с консультативными органами — советами и комитетами, созданными при административных структурах.

Подготовленный проект административного акта направляется участникам процесса. Если административный акт имеет множество адресатов или их число не может быть точно определено, то административный орган вправе опубликовать текст готовящегося акта в ведомственном печатном органе или представить его на ознакомление в доступном общественном месте. В таком случае устанавливается разумный срок для представления заинтересованными лицами возражений и дополнений.

Принятый административный акт должен быть оглашен и доведен до сведения всех лиц, чьи интересы он затрагивает.

Таким образом, институт административных процедур стал в зарубежных странах важнейшим инструментом правового государства, позволяющим обеспечить участие граждан в процессе принятия управленческих решений, выявить, выразить и гарантировать учет интересов граждан в осуществлении государственной политики.

Изучение опыта правового регулирования зарубежных стран, его осмысление, выявление сущностных и функциональных характеристик института административных процедур, а также техники его закрепления поможет становлению и успешному функционированию этого института в Российской Федерации.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. В чем причины и каковы условия формирования института административных процедур в ХХ в.?

2. Каково правовое регулирование административных процедур по рассмотрению заявлений и предложений граждан в органах публичной власти?

3. Опишите общий порядок приема и рассмотрения письменных обращений граждан и направления ответа.

4. Каково правовое регулирование лицензионного производства?

5. Опишите деятельность лицензирующих органов по предоставлению лицензии в общем порядке.

6. В чем отличия лицензирования в специальном порядке от лицензирования общем в порядке?

7. В чем отличия разрешительных процедур от лицензионных процедур?

8. Каков порядок государственной регистрации граждан по месту жительства?

9. Каков порядок государственной регистрации граждан по месту пребывания?

10. Опишите порядок государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

11. Каков порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним?

12. Перечислите административные процедуры в сфере государственной регистрации нормативных правовых актов.

13. В чем состоят особенности государственного учета нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов?

14. Опишите общий и специальный порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

15. Опишите порядок предоставления государственных услуг.

16. Каков порядок подготовки к проведению и проведения плановых и внеплановых проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей?

17. Перечислите особенности организации и проведения документарных и выездных проверок.

18. Каков специальный порядок осуществления государственного контроля и надзора?

19. Опишите порядок принятия актов Правительства РФ и актов органов исполнительной власти РФ.

20. Каковы характерные черты правового регулирования административных процедур в зарубежных странах?

Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В результате изучения данной главы студент должен:

Знать

· правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях;

· роль КоАП РФ в установлении порядка производства по делам об административных правонарушениях и обеспечении производства по таким делам;

· статус участников производства по делам об административных правонарушениях;

· права, обязанности и ответственность субъектов административной юрисдикции;

· основные задачи и процессуальные нормы на каждой стадии административного производства;

· роль судей судов общей юрисдикции и судей арбитражных судов в обеспечении законности на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях;

Уметь

· определять подсудность и подведомственность дел об административных правонарушениях;

· определять составы административных правонарушений и особенности производства по таким делам;

· четко различать права и обязанности субъектов административной юрисдикции на каждой из стадий производства по делам об административных правонарушениях;

· применять административно-процессуальные нормы о сроках давности привлечения к административной ответственности, об исчислении процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях на всех стадиях производства;