Тема 13.2. Государственное управление внешними связями Российской Федерации с иностранными государствами

13.2.1. Государственное управление иностранными делами Российской Федерации

Иностранные дела Российской Федерации — это область внешнепо­литической деятельности государства, связанная с осуществлением раз­нообразных внешних связей страны с иностранными государствами и международными организациями, и представляющая собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, осуществля­емых с целью обеспечения защиты общегосударственных интересов и создания необходимых благоприятных условий для решения внут­ренних задач. По своему содержанию внешние межгосударственные связи могут быть политическими, экономическими, военно-техническими, научными и социально-культурными. Но все они выступа­ют как различные формы проявления внешней политики, которая, в свою очередь, тесно связана с политикой внутренней и является ее продолжением во вне нашего государства. Все формы проявления вне­шней политики направлены на решение внешнеполитических задач, сформулированных в утвержденной Президентом РФ 16 июня 1995 г. Концепции внешней политики Российской Федерации, представляю­щей собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В этой Концепции, в час­тности, говорится, что успешная внешняя политика Российской Феде­рации должна быть основана на соблюдении разумного баланса меж­ду ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов Рос­сии, а масштаб участия в международных делах адекватен фактическо­му вкладу в укрепление позиций страны.

Президент РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой стра­ны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. В соответствии со ст. 80, 83, 86 Консти­туции РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство ею, представляет Российс­кую Федерацию в международных отношениях, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей на­шей страны в иностранных государствах и международных органи­зациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств, ведет переговоры и подписывает международные договоры от имени Российской Федерации. Президентом РФ принимаются решения о применении соответствующих мер в случае возникновения чрезвы­чайных ситуаций для деятельности находящихся за рубежом россий­ских загранучреждений.

Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Пра­вительстве Российской Федерации», осуществляет меры по обес­печению реализации внешней политики России, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и прави­тельственным соглашениям, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и обеспечивает государствен­ный контроль в области внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества с зарубежными государствами.

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД Рос­сии) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и междуна­родными организациями. Оно подведомственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Основными задачами МИД России являются: разработ­ка обшей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реа­лизация внешнеполитического курса Российской Федерации; коор­динация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями; содействие согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, что­бы участие этих органов, их должностных лиц в международной де­ятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов Российской Федерации на международной арене; зашита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федера­ции за рубежом; обеспечение дипломатических и консультативных отношений Российской Федерации с иностранными государства­ми и международными организациями; содействие развитию свя­зей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом. В систему МИД России входят дипломатические представительства (посольства) и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (меж­государственных, межправительственных) организациях, именуемых загранучреждениями, территориальные органы —представитель­ства МИД России на территории Российской Федерации, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации, со­зданные для обеспечения деятельности этого Министерства.

Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждает­ся по решению Правительства РФ в связи с установлением на ос­новании Указа Президента РФ дипломатических отношений с со­ответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координа­цию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов.

Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным По­слом Российской Федерации, представляющим ее в иностранном государстве и являющимся высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребыва­ния. Основные права и обязанности Посла регламентируются специ­альным Положением о нем.

Консульское учреждение Российской Федерации является государ­ственным органом внешних сношений Российской Федерации, осу­ществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Создается оно по решению Правительства РФ на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим иностранным государством.

Консульские учреждения в зависимости от класса подразделя­ются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские от­делы. Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Рос­сийской Федерации, ее граждан и российских юридических лиц; со­действие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними; оказание помощи и содейс­твия российским гражданам и юридическим лицам, осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с российским за­конодательством; осуществление нотариальных действий, государс­твенной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, лега­лизации документов, функций в отношении наследства с соблюде­нием законодательства государства пребывания; ведение в установ­ленном порядке учета находящихся в пределах консульского округа российских граждан, принятие мер по розыску пропавших без вести в пределах консульского округа граждан России, оказание содейс­твия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме; оказание помощи и содействия находящимся в пределах консульского округа морским, речным, воздушным судам и их экипажам и ряд других функций.

За консульские действия, совершаемые на территории государства пребывания, консульским учреждением взимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации консульские сборы.

Консульское учреждение в зависимости от класса возглавляется соответственно генеральным консулом, консулом, вице-консулом,

консульским агентом. Глава Консульского учреждения назначается на должность в установленном порядке МИДом России и допускается к исполнению своих обязанностей уполномоченным органом государс­тва пребывания. Консульским должностным лицом может быть только гражданин Российской Федерации. Но МИД России с согласия госу­дарства пребывания может поручить выполнение отдельных консуль­ских функций почетным консулам Российской Федерации, которыми могут быть как российские граждане, так и граждане иностранного государства из числа лиц, занимающих видное общественное положе­ние в государстве пребывания и обладающих необходимыми личными качествами, а также имеющих возможность должным образом выпол­нять возложенные на них консульские функции. Почетный консул не состоит на государственной службе Российской Федерации. Он под­чиняется МИДу России и выполняет свои функции под руководством дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в государстве пребывания.

Правом па осуществление международных связей обладают и субъ­екты РФ. При этом под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляе­мые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. Субъекты РФ обладают, в частности, правом на осущест­вление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территори­альными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, создан­ных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъек­ты Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с орга­нами государственной власти иностранных государств. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами; они подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и государственной регистрации в порядке, установленном Правительст­вом РФ, а тексты этих соглашений подлежат опубликованию в поряд­ке, устанавливаемом законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

2. Административно-правовое регулирование внешних связей в об­ластях внешнеэкономического, научно-технического и социально-культурного сотрудничества Российской Федерации с иностран­ными государствами

В обшей системе внешних связей России с зарубежными государс­твами следует четко разграничивать внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71 Конституции РФ) и внешнеэко­номические связи субъектов Российской Федерации (п. «о» ст. 72 Кон­ституции РФ). Эти категории различаются между собой по своему ха­рактеру и содержанию, объектам и субъектному составу.

Основы государственного регулирования внешнеэкономичес­кой деятельности, порядок ее осуществления российскими и инос­транными лицами, права, обязанности и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государс­твенной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельнос­ти определяет Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором сформулированы цели и принципы государственного ре­гулирования внешнеторговой деятельности и внешнеторговой поли­тики Российской Федерации (ст. 1, 4, 5); распределена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности (ст. 6—12); определены экономические и админист­ративные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности—таможенно-тарифное регулирование внешнеторго­вой деятельности, количественные ограничения экспорта и импор­та, экспортный контроль, государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, защитные меры в отношении импорта товаров, запреты и ограничения экспорта и (или) импорта исходя из национальных интересов, технические, фармакологичес­кие, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров и контроль за их качеством, участие Российской Федерации в международных экономических санкциях, особые режимы осуществления отдельных видов внешнеэкономической деятельности и др. (ст. 13—21, 22—24, 34-35).

Имеются существенные особенности в государственной организа­ции и правовом регулировании военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, основу ко­торого составляет Закон РФ от 18 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» (в редакции от 4 декабря 2007 г.). Определяющее зна­чение в реализации этого закона принадлежит действующим в системе Министерства обороны РФ Федеральной службе по военно-техническо­му сотрудничеству, Федеральной службе по оборонному заказу и Феде­ральной службе по техническому и экспортному контролю РФ.

Важное место в реализации внешнеполитической стратегии Рос­сии принадлежит ее культурному сотрудничеству с зарубежными странами, которое включает в себя связи в области культуры и искус­ства, науки и образования, средств массовой информации, молодеж­ных обменов, издательского, музейного, библиотечного и архивного дела, спорта и туризма, а также по линии общественных объедине­ний и организаций, творческих союзов отдельных групп граждан.

Президент РФ определяет основные направления внешней куль­турной политики и осуществляет руководство внешней культурной политикой в соответствии со своими конституционными полномо­чиями. Федеральное Собрание Российской Федерации формулирует законодательную базу внешней культурной политики. Правительство РФ разрабатывает общую стратегию внешней культурной политики, рассматривает наиболее важные вопросы культурного сотрудниче­ства с зарубежными странами. К числу важных функций Министер­ства иностранных дел РФ относятся выработка приоритетов и непо­средственная реализация внешней культурной политики Российской Федерации, координация деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов Федерации, разработка и согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами проектов межправительственных договоренностей о культурном сотрудничестве, участие в реализации заключенных со­глашений. МИД России взаимодействует также с неправительствен­ными организациями России, деятельность которых направлена на развитие внешних культурных связей, а правовую основу междуна­родного культурного сотрудничества России составляют ее между­народные договоры с зарубежными странами, порядок заключения, выполнения и прекращения которых определяется Федеральным за­коном «О международных договорах Российской Федерации».

3. Координирующая роль МИД России в проведении единой внешне­политической линии Российской Федерации во взаимоотношениях с иностранными государствами

При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел РФ Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Россий­ской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» предписано способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами зако­нодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации. При этом уста­новлено, что в системе федеральных органов исполнительной влас­ти МИД России является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями, осуществляет общий контроль за выполнением международных обя­зательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и меж­дународные связи субъектов Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации предписано информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел РФ об осуществляемой международной деятельности и международных связях, официальных поездках, консультациях и переговорах, подпи­санных документах и других договоренностях. Предложения, затра­гивающие внешнеполитические интересы России, в том числе пред­ложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведом­ственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИДом России до их представления Президенту РФ или Правительству РФ.

Чрезвычайные и полномочные послы Российской Федерации обязаны обеспечивать проведение единой политической линии Рос­сийской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осу­ществлять координацию деятельности и контроль за работой находя­щихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительства федеральных ор­ганов исполнительной власти, российских государственных учреж­дений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специа­листов, а также представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований. Руково­дители всех этих представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовывать свою деятельность с послом и информировать его о своей деятельности.

С официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики выступают Президент РФ, Председатель Прави­тельства РФ, Министр иностранных дел РФ и другие лица —по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагиваю­щими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответс­твии с утвержденными в установленном порядке позициями, согла­сованными с Министерством иностранных дел РФ.

Предложения о приглашении в Российскую Федерацию ино­странных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных органи­заций) представляются соответственно Президенту РФ и в Прави­тельство РФ по согласованию с МИДом России. Приглашение фе­деральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел РФ.

На МИД России возложена подготовка проектов ответов на поступившие на имя Президента РФ и Председателя Правительства РФ официальные послания от глав государств и правительств инос­транных государств и высших должностных лиц международных ор­ганизаций.

Контрольные вопросы