Содержание финансовой политики

Финансовая политика является еще одним структурным элементом системы управления финансами. От нее зависит эффективность использования финансовых отношений в экономике. В учебной литературе финансовую политику как правило сводят лишь к финансовой политике государства. Финансовая же политика организаций вообще не рассматривается, что противоречит реальной действительности не только с позиций теории финансов, одним из звеньев системы которых выступают финансы организаций, но и с позиций сложившейся финансовой практики. Во-первых, финансовая политика организации в рыночной экономике составляет важный элемент корпоративного финансового менеджмента. Во-вторых, в настоящее время организации обязаны в соответствии с нормами финансового права разрабатывать и ежегодно утверждать в отдельных приказах свою учетную и налоговую политику, являющуюся частью общей финансовой политики хозяйствующего субъекта. Последняя может не оформляться специальным приказом, т.е. «де-юро», но обычно разрабатывается крупными компаниями «де-факто».

Финансовая политика призвана обеспечивать реализацию целей и задач политики развития экономики и социальной сферы, отдельных отраслей и хозяйствующих субъектов. Изменение этих целей и задач требует разработки адекватной им финансовой политики в области формирования и использования публичных и часнохозяйственных финансовых ресурсов и доходов. Несмотря на то, что финансовая политика является категорией управления, в её основе лежат объективные финансовые (денежные) отношения. Поэтому от того, насколько финансовая политика объективна (адекватна экономическим реалиям), зависит её эффективность, то есть будет ли она способствовать или сдерживать развитие экономики страны и хозяйствующих субъектов. С функциональной точки зрения финансовая политика включает в себя упорядоченную совокупность мер органов публичной власти и субъектов хозяйствования в области управления финансами, направленная на финансовое обеспечение (обеспечение источниками и финансирование) целей и задач субъектов экономики на конкретном этапе развития.

Таким образом, финансовая политика представляет собой систему мер органов публичной власти и хозяйствующих субъектов в области формирования и использования публичных и частнохозяйственных финансовых ресурсов и доходов, обеспечивающую реализацию целей и задач политики экономического и социального развития страны, территорий и субъектов хозяйствования.

Финансовая политика – это особая сфера управленческой деятельности, находящаяся на стыке науки и практики. Будучи подсистемой общей системы управления финансами, финансовая политика имеет свои структурные элементы. Элементами финансовой политики являются: объекты, субъекты и концепция развития финансов; приоритетные направления; конкретные меры, формы и методы реализации (инструментарий); классификационная структура.

Объектами финансовой политики являются публичные и частнохозяйственные финансовые ресурсы, доходы и расходы субъектов финансовых отношений. Субъектами финансовой политики выступают органы законодательной и исполнительной публичной власти (в отношении государственной и муниципальной финансовой политики), собственники (участники) и органы управления хозяйствующих субъектов (в отношении частнохозяйственной финансовой политики).

Концепция финансовой политики – это совокупность основополагающих целей, задач, приоритетов и способов управления финансами, составляющих методологию финансового обеспечения концепции экономической политики государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов. Разработка финансовой концепции – область прикладной науки. Поэтому важным критерием эффективности финансовой политики является её научная обоснованность. Последняя проверяется результатами практической реализацией приоритетов финансовой политики. Концепция финансовой политики, как правило, носит долгосрочный характер, но она в значительной степени зависит от стадии экономического цикла (цикла развития), на которой находится экономика страны (территории, отрасли) и хозяйствующего субъекта. Концепция финансовой политики конкретизируется путем определения финансовых форм и методов её реализации.

Основные приоритетные направления финансовой политики разрабатываются исходя из целей, задач и приоритетов экономической и социальной политики органов публичной власти и организаций. При этом учитываются такие факторы и условия, как принятые долгосрочные программы развития экономики и социальной сферы, их отраслей и видов деятельности, конъюнктура рынка, доходные и расходные полномочия органов публичной власти, положение организаций на рынке и др. Правильное определение приоритетных направлений финансовой политики позволяет обеспечить адекватность последней приоритетам социально-экономической политики государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов.

Конкретизация направлений финансовой политики совокупностью мер, форм и методов формирования и использования публичных и частнохозяйственных финансовых ресурсов и доходов наполняет финансовую политику конкретным содержанием. Прогнозное определение состава и структуры инструментария финансовой политики завершает этап её разработки, за которым начинается процесс непосредственной реализации концепции и направлений финансовой политики.

Финансовая политика имеет свою классификационную структуру. Классификация финансовой политики осуществляется по ряду общих признаков: по отраслям системы финансов (публичная и частнохозяйственная финансовая политика); по функциональному признаку (доходная, расходная и контрольная финансовая политика); по характеру целей (стратегия и тактика).

1. По отраслям (сферам) системы финансов следует выделять государственную (муниципальную) и частнохозяйственную (корпоративную) финансовую политику. Объектами государственной (муниципальной) финансовой политики выступают публичные финансовые ресурсы и доходы, а субъектами – органы публичной власти. Объектом корпоративной финансовой политики являются частнохозяйственные финансовые ресурсы и доходы, а субъектом – органы управления и собственники (участники) организаций.

Государственная (муниципальная) финансовая политика, в свою очередь, также имеет сложную классификационную структуру. С учётом различных специальных критериев (признаков) различают:

а) федеральную, региональную и местную финансовую политику (по территориальному признаку);

б) стимулирующую и сдерживающую финансовую политику (по признаку целевой направленности);

в) политику регулирования экономики и политику социальной сферы (по взаимосвязи с объектами финансового регулирования);

г) денежно-валютная, кредитная, страховая и фондовая политика (по отношению к сегментам финансового рынка);

д) бюджетную и внебюджетную политику, политику управления государственным долгом и финансовыми резервами (по отношению к звеньям системы публичных финансов);

е) таможенная протекционистская и преференциальная, вывозная и ввозная финансовая политика (по характеру регулирования финансовых и встречных им товарных потоков через таможенную границу страны).

Государственная (муниципальная) финансовая политика играет решающее значение для экономики страны, так как охватывает не только ее макроуровень, но и отдельные отрасли, микроэкономику и социальную сферу. В её составе выделяется федеральная (общегосударственная) финансовая политика. Она определяет концепцию и направление использования финансов в целях финансового обеспечения экономической и социальной стратегии и тактики развития страны, сфер экономики, отраслей и территорий, реструктуризации экономики, ускоренного развития отдельных её сегментов, рыночной и социальной инфраструктуры и т.д. Общегосударственная финансовая политика (её концепция, стратегия и тактика) разрабатывается Министерством финансов РФ с учетом концепции, стратегии и тактики экономической политики государства, а также бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию РФ. Федеральная финансовая политика является базой при формировании региональной и местной финансовой политики, хотя это не исключает специфику и относительной самостоятельности последних.

Региональная и местная финансовая политика строятся с учетом особенностей экономики, финансов и социальной сферы, соответственно, субъектов Федерации и муниципальных образований, установленных законодательством доходных и расходных полномочий названных уровней публичной власти. Цели и задачи региональной финансовой политики адаптированы к специфике конкретного субъекта РФ, должны конкретизировать цели и задачи федеральной политики на территориальном уровне, что обеспечивает синхронность и территориальную преемственность государственной финансовой политики, а значит, и её эффективность в целом. Муниципальные образования в современной России пока еще не готовы по многим причинам к проведению самостоятельной финансовой политики (отсутствие квалифицированного управленческого персонала, высокая финансовая зависимость от федерального и региональных центров, чрезвычайно низкий уровень финансовой, в том числе бюджетной, самостоятельности большинства муниципальных образований). В ближайшие годы следует ожидать, что по мере реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с учетом его изменений и дополнений), роль муниципальной финансовой политики будет возрастать. Это необходимо для обеспечения эффективности финансовой политики на всех уровнях публичной власти (ни Федерация, ни её субъекты не могут знать и учесть всех нюансов, условий и потребностей каждого муниципального образования).

Стимулирующую государственную финансовую политику обычно связывают по времени с периодом экономического спада и депрессии, когда происходит снижение темпов роста производства, продаж товаров (услуг) и доходов в экономике, падение инвестиционной активности и увеличение безработицы. В этом случае государство разрабатывает и принимает стабилизационные меры, направленные на стимулирование деловой активности, путем проведения политики низких налогов, налогового и таможенного льготирования и увеличения государственных расходов в развитие отраслей экономики, определяющих экономический рост в стране, и других мер. Однако, в современной экономике названный тип финансовой политики не обязательно может быть жестко привязан к неблагоприятным стадиям экономического цикла. Государство может принять концепцию и проводить политику долговременного ускоренного экономического роста и соответствующую ей финансовую политику (например, Китай, Индия, Россия).

Сдерживающая государственная финансовая политика проводится на стадии экономического подъема, когда возникает опасность кризиса перепроизводства в силу чрезмерного повышения деловой активности, темпов роста производства, продаж и доходов в экономике. Сдерживание осуществляется путем снижения государственных расходов, повышения налогов, отмены налоговых и иных преференций в целом либо в отдельных секторах мире и других финансовых мер. Следует заметить, что в современном экономике данный тип финансовой политики встречается крайне редко, особенно в странах с развитой рыночной экономикой, для которых темпы экономического роста долгое время остаются стабильно невысокими (2-3% в год).

Учитывая, что государственное финансовое регулирование может быть направлено как на экономику, так и на социальную сферу, следует выделять финансовую политику регулирования экономики и финансовую социальную политику. Финансовая политика в области регулирования экономики является определяющей, поскольку источники финансирования социальной сферы формируются в экономике и зависят от её здоровья. Государственная финансовая политика регулирования экономики охватывает все аспекты финансового обеспечения концепции, целей и задач экономического развития страны, всех стадий процесса общественного воспроизводства (производства, обмена, распределения и потребления). Структурно она включает в себя государственную денежно-кредитную, валютную, таможенную, инвестиционную, долговую, амортизационную, налоговую и другие виды финансовой политики. По воспроизводственному критерию государственная финансовая политика в области регулирования экономики включает в себя: производственную финансовую политику (например, политика финансового обеспечения ускоренных темпов роста ВВП, реструктуризации сырьевой экономики), финансовую политику регулирования рынка (например, политика государственного регулирования цен, государственных закупок и заказов, таможенная политика), финансовую распределительную политику (например, амортизационная, налоговая и кредитная политика), финансовая политика в области потребления (например, политика регулирования денежных доходов населения, цен потребительских товаров). В настоящее время важнейшим направлением экономической (финансовой) политики государства в России является создание экономики инновационного типа.

Финансовая социальная политика направлена на финансовое (доходно-расходное) обеспечение реализации конституционных социальных прав и гарантий населения страны и социальной защиты граждан. Составными частями финансовой социальной политики выступают политика финансирования содержания и развития отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.д.), политика социального льготирования населения, развития социального ипотечного кредитования, политика социального страхования и обеспечения, пенсионная политика. Непосредственное отношение к финансовой социальной политике имеют денежная оценка потребительской корзины и прожиточного минимума, величина которых является базой для определения размера пенсий и некоторых пособий, а также законодательное установление минимального размера оплаты труда (МРОТ), который обязаны соблюдать предприниматели. В настоящее время в России решается задача приближения МРОТ к прожиточному минимуму, реализуются ряд национальных проектов социального характера. Одновременно, следует констатировать, что пенсионная реформа «провалилась» (снизился до критического уровня показатель отношения средней пенсии к средней зарплате в стране, не работает пенсионная накопительная система и т.д.); пока сложно определить будет ли создана полноценная, эффективная система обязательного медицинского страхования (которое с 2011 года вступило в фазу активного реформирования), допущены серьёзные финансовые просчеты в реализации национального проекта «Доступное жилье». Решение названных и других социальных проблем является важнейшей задачей финансовой социальной политики, ориентированной на результат – устойчивый рост объёма и качества предоставленных государством социальных общественных благ (выгод, услуг).

По отношению к различным сегментам финансового рынка (рынка денежных капиталов) государственную финансовую политику можно подразделить на денежно-валютную, кредитную, страховую и инвестиционную. Денежно-валютная политика – политика обеспечения экономики первичными финансовыми ресурсами – связана с установлением масштаба цен, видов денег и денежных знаков в качестве законных платежных средств, с осуществлением эмиссии денежных знаков в обращение, регулированием денежного обращения, с организацией денежного оборота в стране и валютным регулированием. От правильной организации обращения первичных финансовых ресурсов и эффективного функционирования денежной системы страны зависит эффективность всей экономики и системы её финансов. Приоритетами денежно-валютной политики в современной России являются снижение инфляции до уровня 2-4%, обеспечение полной конвертируемости рубля, совершенствование системы расчетов и т.д. В области государственной кредитной политики важнейшими задачами сейчас становятся повышение регулирующей роли ставки рефинансирования Банка России, снижение процентов за кредит до европейского уровня, содействие развитию доступного долгосрочного кредитования, создание конкурентоспособной банковской системы в связи с грядущим вступлением России в ВТО и т.д. Политика государства в страховой сфере в основном сводится к политике государственного страхового регулирования и надзора. Она направлена на создание условий для развития рынка страховых услуг и повышения их качества. Важными аспектами государственной политики в области страхового дела являются обязательное страхование имущества, рисков и ответственности, а также страхование депозитных вкладов населения. Фондовая политика – это государственная политика на рынке ценных бумаг. Её цель - стимулирование развития фондового рынка, являющегося важнейшим сегментом рынка капиталов (финансового рынка), источником инвестиционных финансовых ресурсов. В связи с бурно развивающимся рынком ценных бумаг в России политика государственного регулирования деятельности его профессиональных участников приобретает все большую значимость, особенно в условиях расширения операций купли-продажи ценных бумаг и использованием компьютерных технологий и сети Интернет. Наконец, само государство является сейчас крупным игроком на рынке ценных бумаг, что обязывает органы власти строить собственную эффективную политику участия на этом рынке, обеспечивающую надежное размещение своих ценных бумаг, эффективное вложение государственных средств в другие предприятия и т.д.

По звеньям системы публичных финансов государственная (муниципальная) финансовая политика может быть условно разделена на бюджетную, внебюджетную, долговую и резервную финансовую политику.

Бюджетная финансовая политика в широком её понимании включает в себя расходную государственную (муниципальную) политику, налоговую и таможенную политику, политику государственных (муниципальных) заимствований и использования финансовых резервов, поскольку через бюджетную систему осуществляются все государственные (муниципальные) расходы и аккумулируется основная масса государственных (муниципальных) доходов в текущем финансовому году. Бюджетная политика играет определяющее значение при формировании пропорций публичных финансовых ресурсов, структуры государственных (муниципальных) доходов и расходов, народнохозяйственных пропорций и структуры совокупного спроса и потребления. Бюджетная политика непосредственно связана с политикой в области межбюджетных отношений, целью которой является реализация принципов бюджетного федерализма (нахождения оптимального сочетания централизации финансовых ресурсов с финансовой самостоятельностью территорий страны).

Наибольшей самостоятельностью в составе бюджетной политики имеет налоговая политика, цель которой – полноценное обеспечение доходными источниками запланированных государственных расходов на базе роста производства, продаж и доходов субъектов экономики. В последние годы всё большее значение в России получает бюджетная инвестиционная политика, направленная на реструктуризацию экономики с сырьевой на инновационную основу. Цели и задачи бюджетной политики формируются Министерством финансов РФ с учетом ежегодных бюджетных посланий Президента РФ, целей и задач государственной экономической и социальной политики.

В составе бюджетной политики особо можно отметить политику (стратегию), ориентированную на профицит и на дефицит бюджета, политику (концепцию) построения бюджета от доходов и от расходов. Стратегия бюджетного профицита, при всей её внешней привлекательности, не всегда соответствует критерию эффективности, особенно в тех случаях, когда профицит (превышение доходов над расходами) достигается не на основе политики экономического роста, а за счет сокращения расходов (чаще всего социальной направленности). Поэтому многие страны с развитой рыночной экономикой проводят политику управляемого планового дефицита бюджета (1,5-2% к расходам), которая нацелена на его покрытия за счет изыскания резервов роста доходов и доходных источников на основе стимулирования роста экономики, повышения собираемости налогов и увеличения неналоговых доходов. К сожалению, Россия в последние годы тяготела к политике «искусственного» профицита. С ней непосредственно связана политика построения (утверждения и исполнения) бюджета от доходов, основанная на главенстве доходов над расходами (сначала планируются доходы и под них подгоняются расходы). Ей противостоит политика построения бюджета от расходов, при которой вначале определяется необходимый и достаточный объём и структура расходов, под которые подводится (изыскивается) необходимый и достаточный объем доходов и доходных источников. Обычно эта концепция связана с политикой управляемого дефицита бюджета. Её использует большинство развитых стран. Бюджетная политика современной России также тяготеет пока к политике построения бюджета от доходов.

Внебюджетная политика тесно связана с бюджетной политикой, составляет часть финансовой социальной политики, но имеет и самостоятельное значение. Это связано с относительной организационной и финансовой самостоятельностью государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе страны и их целевым предназначением в качестве основного источника финансирования государственных расходов на социальную защиту населения. Пенсионный фонд РФ является объектом и инструментом реализации политики обязательного пенсионного страхования, Фонд социального страхования РФ – политики в области страховых социальных выплат (пособий) в связи с потерей трудоспособности и другими страховыми случаями, Фонды (федеральный и региональные) обязательного медицинского страхования – политики финансового обеспечения гарантий граждан на бесплатное медицинское обслуживание, льготное лекарственное обеспечение и т.д. В сфере социальной защиты накопилось много проблем, прежде всего, в пенсионном и медицинском страховании, решение которых требует пересмотра концепции государственной внебюджетной политики и финансовой социальной политики в целом.

Политика в области государственных (муниципальных) заимствований (долговая политика) – относительно самостоятельная часть бюджетной политики и государственной политики в области ценных бумаг (фондовой политики). Её содержание составляет политика управления государственным (муниципальным) долгом. В мировой практике известны следующие типы такой политики: политика увеличения долга (расширения государственных заимствований путем выпуска облигаций, привлечения международных государственных и частных кредитов); политика снижения объема государственного (муниципального) долга путем погашения займов и кредитов. При этом важно не допускать или свести до минимума практику заимствований для покрытия дефицита бюджета. Государственные (муниципальные) заимствования должны иметь инвестиционную направленность, что обеспечит результативность долговой политики. При привлечении органами власти заёмных средств для покрытия текущих расходов в долговой политике должны быть предусмотрены пути снижения объема долга, например, досрочное погашение обязательств, списание долга, точный расчет источников погашения долговых обязательств с учетом минимальных рисков и т.д.

Политика в области управления государственными финансовыми резервами включает в себя стратегию и тактику формирования и использования валютных резервов, Резервного фонда и национального благосостояния, резервных фондов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ и др. Резервная политика государства тесно связана с его бюджетной политикой (самостоятельно управляемые резервы уменьшают доходную базу текущих бюджетов, при планировании и исполнении последних по принципу от доходов, а использование резервов отражается в расходной части бюджетов), с денежно-валютной политикой (создание финансовых ресурсов нередко используется как механизм борьбы с инфляцией, средства резервных фондов могут храниться в валюте других стран), с социальной и внебюджетной политикой (например, часть Фонда будущих накоплений в Норвегии включается в состав пенсионного фонда; подобный механизм планируется применить в отношении российского Фонда национального благосостояния). Важно, чтобы финансовые резервы работали на экономику своей страны, а не размещались в облигации государственный займов других стран и на депозитных счетах зарубежных банков, как это имеет место с российскими валютными резервами и частью средств бывшего Стабилизационного фонда РФ. Политика управления финансовыми резервами и резервными фондами стабилизационного типа должна учитывать общепринятые в мировой практике их оптимальные количественные параметры – не более 5% к ВВП. Излишние запасы финансовых резервов отягощают экономику в виде избыточного налогового бремени, поэтому они должны использоваться либо для производства дополнительных социальных общественных благ, либо в иных направлениях развития экономики (например, на строительство дорог и другой инфраструктуры, для государственной поддержки и содействия модернизации производственного аппарата приоритетных отраслей и т.п.).

Таможенная политика государства, являясь частью финансовой политики регулирования экономики и бюджетной политики, имеет самостоятельное значение в силу существенности экспортно-импортных финансовых потоков, а также взаимосвязи таможенной политики с внешней торговой и международной политикой государства. Финансовыми инструментами таможенной политики являются таможенные пошлины и платежи, налоги, взимаемые при перемещении товаров через таможенную границу страны, таможенные преференции и санкции и др. Выделяют протекционистскую и преференциальную таможенную политику. Первая связана с защитой отечественного рынка и товаропроизводителей путём использования высоких таможенных пошлин и налогов, валютных ограничений и т.д. Преференциальная таможенная политика (по другому, политика таможенного благоприятствования) предполагает использование низких таможенных ставок и льгот или вообще беспошлинную торговлю в отношении отдельных групп товаров и стран. В отношении вывоза и ввоза товаров и ценностей применяется соответственно экспортная (вывозная) и импортная (ввозная) таможенная политика. Первая из них, как правило, имеет стимулирующую направленность (путем использования нулевых ставок по НДС и акцизам в отношении экспортируемых товаров и других стимулирующих мер), поскольку государство заинтересованно в привлечении валютных ресурсов в страну, в производстве качественных товаров (таковыми являются экспортируемые товары). Однако такая политика не мешает установлению высоких экспортных пошлин на вывозимое из страны природное сырье (нефть, газ, руды, круглый лес и т.д.). В России, например, экспортные таможенные пошлины являются основным источников формирования валютных резервов и государственных финансовых резервных фондов. Ввозная таможенная политика связана с регулированием ввоза товаров и валюты на территорию страны. Чаще всего, она носит протекционистский или близкий к нему характер, так как направлена на защиту отечественного рынка (за исключением товаров, не производимых в стране, и инвестиционных товаров).

Частнохозяйственая финансовая политика представляет собой совокупность стратегических и тактических мер в области формирования и использования финансовых ресурсов и доходов хозяйствующих субъектов (преимущественно организаций). В отношении домашних хозяйств вряд ли можно говорить о финансовой политике в силу небольших объёмов и незначительного количества осуществляемых ими финансовых операций, а также достаточной предсказуемости их финансовой деятельности.

Особенностью частнохозяйственной финансовой политики является её более тесная связь с экономической политикой организации. Концепцию, стратегию и тактику финансовой политики хозяйствующего субъекта трудно отделить от общеэкономической концепции, стратегии и тактики организации. Финансовая политика разрабатывается собственниками (участниками), советом директоров, администрацией (топ-менеджерами) организации. Отдельные блоки финансовой политики разрабатываются специализированными службами (управлениями, отделами) хозяйствующего субъекта. Выбор финансовой политики зависит от целей и задач организации на данном этапе её развития.

Частнохозяйственная (корпоративная) финансовая политика структурно может быть подразделена на следующие виды:

а) финансовая политика компании в целом и финансовая политика в отношении обособленных подразделений компании;

б) агрессивная, умеренная и сдерживающая финансовая политика;

в) политика поглощения, слияния и разделения;

г) политика финансового оздоровления путём восстановления платежеспособности и санации;

д) политика ориентации на рентабельность или на ликвидность;

е) финансовая политика по видам финансовой деятельности: ценовая, дивидендная, учетная, налоговая, инвестиционная, долговая и т.д.;

ж) финансовая политика коммерческих организаций, некоммерческих организаций, кредитных организаций, страховых компаний и профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Общефирменная финансовая политика предполагает формирование концепции, стратегии и тактики финансового поведения компании в целом, включая её структурные подразделения. Такая политика обязательна для холдингов и других вертикально интегрированных структур. В ней на первый план выдвигаются финансовые интересы компании в целом и её головного предприятия. Финансовая политика в отношении обособленных структурных подразделений компании является в большей или меньшей степени подчиненной общефирменной (общехолдинговой) финансовой политике. В составе структурной финансовой политики можно выделить политику относительной финансовой автономности обособленных подразделений, при которой они самостоятельно формируют свою финансовую стратегию и тактику, а также зависимую финансовую политику, при которой финансовые цели и задачи обособленного подразделения полностью подчинены стратегии и тактике головного предприятия, компании (холдинга) в целом (к примеру, допускается убыточная деятельность какого-либо подразделения для обеспечения прибыльного функционирования других подразделений и компании).

В зависимости от поведения хозяйствующего субъекта на рынке можно выделить агрессивную, умеренную и сдерживающую финансовую политику. Агрессивная финансовая политика организации связана с финансовым обеспечением агрессивного поведения предприятия, компании на рынке финансовых капиталов, активную кредитную политику, политику низких дивидендов и т.д. Умеренная финансовая политика не отличается от финансового поведения большинства организаций определенного сегмента рынка. Наконец, сдерживающая финансовая политика направлена на свертывание деятельности на рынке определенных товаров и услуг в связи с высокой конкуренцией, бесперспективностью данного направления деятельности и переориентацией на другую деятельность. Такая политика сопровождается снижением активности на финансовом рынке, расширением операций по продаже активов и т.д.

С предыдущими видами политики связана финансовая политика поглощения, слияние и разделение. Политика поглощения одной компанией другой (других) компаний и слияния двух или нескольких организаций является, с одной стороны, одним из направлений агрессивной финансовой политики, а с другой стороны, имеет самостоятельное значение. Поглощение и слияние – это финансовые операции, имеющие далеко идущие стратегические последствия (не обязательно положительные) во всех сферах экономической и финансовой деятельности участников (меняются место новых образований на рынке, объемы и качество их финансовых потоков, хозяйственно-финансовых связей и пропорций). Поэтому основное требование к политике поглощений и слияний – и её всесторонняя взвешенность. Политика разделений используется организациями как правило в критических ситуациях: прежняя организационная экономическая и финансовая структура компаний оказалась не эффективной или не управляемой, предприятие оказалось на грани банкротства или объявлено банкротом и т.п. Поэтому политику разделений можно назвать одним из способов финансовой санации предприятий или вертикально интегрированных структур.

Важное место в системе управления финансами организации занимает политика финансового оздоровления^[98]1. Под финансовым оздоровлением предприятия здесь следует понимать не только реабилитационную процедуру в процессе банкротства, но и в первую очередь – допроцедурную, досудебную деятельность по укреплению и постоянному поддержанию устойчивости финансов предприятия. В её составе можно выделить политику восстановления платежеспособности и политику санации. Политика восстановления платежеспособности – это совокупность мер, направленных на обеспечение финансовой устойчивости хозяйствующего субъекта путем допроцедурного восстановления утраченной им платежеспособности и поддержания ее на должном уровне с целью предотвращения банкротства. Политика восстановления платежеспособности предприятия включает в себя следующие направления: диагностика платежеспособности; меры по восстановлению текущей платежеспособности (улучшение финансового состояния); обновление основного капитала; оптимизация структуры капитала. Такую политику должны проводить все организации, что обеспечит их финансово устойчивое функционирование в течение длительного периода времени. В случае, если предприятию не удалось восстановить и сохранить платежеспособность и оно оказывается на грани банкротства или в судебном порядке объявлено банкротом, проводится политика финансовой санации. Санация может осуществляться в разных формах и разными способами, в том числе предусмотренными в законодательстве о банкротстве[99] (продажа непрофильных и излишних активов, продажа части профильных активов, перепрофилирование предприятия, приостановка нерентабельных видов деятельности и производств, сокращения персонала, слияния с другими предприятиями, разделение компании др.). Важнейшей задачей такой финансовой политики является выбор наиболее эффективных для данного предприятия и на данном уровне его финансовой состоятельности форм и методов санации, позволяющих сохранить санируемое предприятие с достаточным запасом финансовой прочности.

В соответствии со стратегической дилеммой финансового менеджмента «рентабельность или ликвидность», которую самостоятельно должно решать каждое коммерческое предприятие, частнохозяйственную финансовую политику также можно подразделить на политику, ориентированную на рентабельность, и политику, ориентированную на ликвидность. Первый тип финансовой политики основан на стратегии обеспечения и поддержания на высоком уровне рентабельности как одного из важных качественных показателей эффективности предприятия. Акцент делается на стабильную высокую норму прибыльности продаж и цену акций, активную инновационную и агрессивную ценовую политику, освобождение от низкорентабельных активов и деятельности, перераспределение ресурсов в пользу высокорентабельных производств и видов деятельности и т.д. Второй тип финансовой политики ориентирован не на рентабельность, а на выручку (на ликвидность), на рост массы прибыли и объёма продаж за счет использования системы гибкого ценообразования и политики низких цен, расширения объемов производства и проведения активной политики на рынке финансовых ресурсов, на повышение ликвидности ценных бумаг предприятия и т.д.

Большим разнообразием отличается финансовая политика хозяйствующих субъектов по видам их финансовой деятельности. В этой связи различают ценовую, дивидендную, инвестиционную, учётную, налоговую, долговую финансовую политику (возможны и другие её варианты).

Ценовая политика является центральной при определении стратегии предприятия, так как от цены зависят его выручка, прибыль и в значительной степени запас финансовой прочности. Ценовая политика может быть: агрессивной (политика предельных цен, обеспечивающих максимум прибыли на единицу товара), пассивной (политика следования в ценном «форватере», сложившемся на рынке), демпинговой (политика более низких цен, по сравнению с рыночным), гибкой (политика сочетания высоких цен на новые товары с широкой системой ценовых скидок на прочие товары) и т.д. Выбор той или иной ценовой политики зависит от экономической и финансовой стратегии и тактики организации, её места на рынке, стадии жизненного цикла и других условий. Свои особенности имеет политика в области оптового и розничного ценообразования, внутренних и экспортных цен, ценообразования сезонных и несезонных отраслей и т.д. Особое место занимает политика трансфертного ценообразования. Трансфертные цены – это заниженные, по сравнению с рыночными, цены, используемые для расчетов между участниками вертикально интегрированных структур (холдингов). С одной стороны, трансфертное ценообразование не запрещено напрямую действующим российским законодательством; с другой стороны, неправильное использование трансфертных цен может войти в противоречие с Налоговым кодексом РФ (трактоваться как занижение налоговой базы по налогу на прибыль и НДС). Поэтому политика трансфертного ценообразования должна применяться организациями очень осторожно.

Дивидендная политика представляет собой принятый организацией подход, вариант распределения чистой (после уплаты налогов и других обязательных платежей) прибыли на дивиденды и нераспределенную прибыль (последняя направляется на инвестиции, премирования работников и иные нужды организации). При разработке дивидендной политики должны учитываться следующие факторы: законодательные нормы выплаты дивидендов, финансовое состояние предприятия (прежде всего, его платежеспособность), инвестиционные потребности организации, интересы акционеров (собственников), информационное обеспечение инвесторов о развитии предприятия. В мировой практике получили распространение три типа (подхода к формированию) дивидендной политики: консервативный, умеренный, агрессивный1. При умеренной дивидендной политике выплата дивидендов осуществляется одним из следующих методов: по остаточному принципу, фиксированными платежами. Компания не ставит цели повышение её стоимости путем увеличения дивидендных выплат; на первый план выдвигаются цели инвестирования и финансирования других потребностей за счет собственных источников. При умеренном подходе выплата дивидендов осуществляется по методу: гарантированный минимальный дивиденд плюс экстрадивиденд, зависящий от результатов деятельности компании за год. Наконец, при агрессивной дивидендной политике предприятие должно ставить целью повышение своей инвестиционной привлекательности на основе применения методов постоянного возрастания (процентного и абсолютного) дивидендов. Это позволяет повысить рыночную цену акций предприятия и привлечь тем самым новых собственников (акционеров), но такая политика таит в себе опасность потери контроля над компанией и даже частичной потери платежеспособности.

Инвестиционная политика предприятия направлена на разработку инвестиционной стратегии, определение конкретных инвестиционных проектов, источников их финансирования и критериев эффективности инвестиций (последними могут быть срок окупаемости, внутренняя норма доходности, степень риска т.д.). Целью такой политики является выбор направлений инвестиций и инвестиционных проектов, приносящих большую доходность при наименьшем периоде окупаемости. Решение этой проблемы связано со стоимостью источников финансирования инвестиций, а следовательно, со структурой капитала, с оптимизацией его пропорций. Здесь инвестиционная политика тесно переплетается с политикой управления капиталом или долговой политикой предприятия. При выборе источников финансирования инвестиций учитывается платность привлечения средств, обеспечивающая достаточный уровень рентабельности и ликвидности предприятия.

Долговая политика компании связана с определением оптимального для неё соотношения между заёмными и собственными средствами (капиталом). Заёмными средствами является банковский кредит, коммерческий кредит, вексельный кредит, займы от других организаций, кредиторская задолженность, лизинг, франчайзинг, инвестиционный налоговый кредит, облигационные займы. Как и в случае с источниками финансирования инвестиций (частный случай общей долговой политики), во внимание принимаются платность ресурсов с учетом критериев рентабельности и ликвидности. Долговая политика зависит от сферы деятельности предприятия, стадии его жизненного цикла, вида дивидендной политики, организационно-правовой формы, стратегических целей предприятия и других факторов. Для одних компаний эффективным будет выпуск долговых обязательств, для других – получение банковского кредита; для третьих организаций привлечение долговых средств может привести к банкротству. Долговая политика может быть активной, умеренной и пассивной.

При выборе и формировании долговой политики следует учитывать так называемый эффект финансового рычага, показывающий, каким образом привлечение заёмных источников отразится на результатах деятельности предприятия. Выбор структуры капитала предприятием (пропорций соотношения заёмных и собственных средств) сопряжён с риском снижения доходности за счет обслуживания долговых обязательств (выплаты процентов). Эффект финансового рычага показывает, насколько может измениться рентабельность капитала за счет привлечения кредитов и других заёмных источников. Если заёмные средства позволяют увеличить (или хотя бы не снизить) рентабельность капитала, т.е. при положительном эффекте финансового рычага, то привлечение кредитов и займов будет выгодным, и наоборот. Таким образом, концепция эффекта финансового рычага является определяющей не только в долговой политике, но и в политике управления стоимостью капитала предприятия в целом.

Большое значение для предприятий имеет правильно построенная ими учётная и налоговая политика. Оба вида политики близки по своему содержанию, но первая предназначена для внутреннего, а вторая – для внешнего (для налоговых органов) пользования; первая регламентируется соответствующими Положениями бухгалтерского учета, вторая – нормами Налогового кодекса РФ (в том числе, в части налогового учета). Поэтому организации обязаны ежегодно составлять и утверждать два отдельных приказа – об учётной и налоговой политике (по учётной политике – еще и пояснительную записку). Однако в широком смысле учётная политика включает в себя и политику для целей налогообложения, поскольку последняя также основана на учёте (налоговый учёт – это составная часть бухгалтерского учёта).

Согласно Положению по бухгалтерскому учёту «Учетная политика организации» (ПБУ – 1/98), учётная политика – это совокупность способов ведения бухгалтерского учета: первичного наблюдения, стоимостного измерения, текущей группировки и итогового обобщения фактов хозяйственной жизни. При разработке учётной политики должны учитываться такие требования, как полнота, своевременность, приоритет содержания над формой, непротиворечивость и рациональность. Дополнительными требованиями к налоговой политике является документальное подтверждение операций и экономическая обоснованность расходов. Учетная политика предприятия подразделяется на три её составляющие элемента: учётная политика для целей управленческого учёта, учётная политика для целей финансового учета и учетная политика для целей налогового учёта. Учетная налоговая политика использует права, предоставляемые налоговым законодательством в части выбора налогового режима и возможных вариантов расчета налоговой базы, в том числе в рамках специальных налоговых режимов, а также применения налоговых льгот. По сравнению с учетной политикой для целей финансового учета, перечень свобод, предоставляемых Налоговым кодексом РФ, значительно меньше, так как налоговый учет предполагает первоочередное удовлетворение интересов налоговых органов.

Методически учетная политика, в том числе налоговая, представляет собой выбор организацией одного из нескольких допустимых нормами права вариантов отражения в учёте фактов хозяйственно-финансовой жизни, в том числе для расчета налоговой базы. Сейчас в России у хозяйствующих субъектов имеется возможность выбора следующих альтернатив: способа начисления амортизации основных средств и нематериальных активов; срока полезного использования основных средств и нематериальных активов; способа оценки, учета и списания материально-производственных запасов; способа учета и списания транспортно-заготовительных расходов; способа оценки незавершенного производства в массовом и серийном производстве; способа подсчета себестоимости (по отношению к её объему и по отношению к технологическому процессу); базы распределения накладных расходов; способа оценки готовой продукции; варианта учета отгруженной продукции; варианта признания дохода по работам долгосрочного характера; способа списания финансовых вложений и разницы между первоначальной и номинальной стоимостью долговых ценных бумаг; решения о создании или не создании резервов по сомнительным долгам и предстоящих расходов; механизма формирования и списания затрат в расходы будущих периодов; способа отражения задолженности по заёмным средствам; способа оценки существенности объектов и хозяйственных операций. В учетной политике для целей налогового учета отражаются только те из названных операций, которые имеют непосредственное отношение к расчету налоговой базы.

Налоговую политику предприятия можно рассматривать не только в узком, учётном аспекте, но и более широко, как элемент корпоративного (частнохозяйственного) налогового менеджмента. С этих позиций она предполагает оценку налоговой нагрузки, принятие решения о необходимости и выбор способов минимизации налогов или оптимизации налоговых расходов предприятием. Считается, что при налоговой нагрузке на доходы хозяйствующего субъекта в размере до 15% вообще нецелесообразно принимать каких-либо специальных мер по управлению налоговым бременем, при нагрузке до 30% целесообразно применять отдельные элементы налогового планирования, а при нагрузке более 30% имеет смысл заняться минимизацией или оптимизацией налоговых платежей (налоговых расходов организации). В последнем случае задачей налоговой политики хозяйствующего субъекта является оценка эффективности и выбор способов минимизации или оптимизации налогов, при допустимой степени налогового риска (риска применения мер налоговой ответственности за возможные налоговые правонарушения).

По звеньям системы частнохозяйственных финансов следует выделять финансовую политику коммерческих и некоммерческих организаций, страховых и кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Большинство разновидностей финансовой политики хозяйствующих субъектов, рассмотренных выше, касается их коммерческой и иной предпринимательской деятельности, целью которой является получение прибыли. В этом и заключается специфика финансовой политики коммерческих организаций. Поскольку некоммерческие организации подразделяются на бюджетные и прочие (небюджетные), постольку следует разделять и финансовую политику. Важнейшей существенной чертой финансовой политики вообще является её самостоятельность, т.е. возможность субъекта финансовой политике принимать самостоятельные решения в области формирования и использования финансовых ресурсов и доходов, разработки концепции, стратегии и тактики управления своими финансами. Учитывая названный критерий, вряд ли можно говорить о финансовой политике бюджетных организаций в отношении их основной деятельности, финансируемой из бюджетных и внебюджетных источников (эта деятельность выступает объектом государственной бюджетной политики). Самостоятельную финансовую политику бюджетные организации могут проводить лишь в отношении формирования и использования доходов от оказания платных услуг (медицинских, образовательных и т.д.) и другой деятельности, приносящей доход. В этой деятельности заключается сходство бюджетных учреждений с прочими (небюджетными) некоммерческими организациями, оказывающими платные услуги физическим и юридическим лицам. Кроме того, часть небюджетных некоммерческих организаций, например общественные организации, не оказывают платных услуг, а выполняет определённые общественные, социальные функции. Их доходы формируются за счет обязательных и добровольных взносов физических и юридических лиц. В любом случае возможности проведения полноценной финансовой политики некоммерческими организациями существенно ограничены по сравнению с коммерческими организациями. Целью финансовой политики некоммерческих организаций является самоокупаемость расходов на финансирование уставной деятельности по оказанию услуг и выполнению других функциональных обязанностей в соответствии со сметами доходов и расходов или с бюджетными сметами.

Финансовая политика страховых, кредитных организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг, с одной стороны, соответствует финансовой политике коммерческих организаций, а с другой стороны, имеет свою специфику в силу особенностей страховой, кредитной и фондовой деятельности. Объектом этих видов деятельности являются сами финансовые ресурсы или финансовые услуги, а объектом финансовой политики – аккумуляция финансовых ресурсов и эффективное их вложение (размещение) на финансовом рынке (страховом, кредитном и фондовом) с целью получения прибыли. Другой особенностью деятельности и финансовой политики названных финансовых организаций является высокая степень финансовых рисков (страховых, кредитных, инвестиционных и т.д.). Без всестороннего учёта этих рисков финансовая политика не может претендовать на эффективность. Поэтому в её составе следует выделять политику нейтрализации финансовых рисков в качестве относительно самостоятельного элемента политики кредитных, страховых организаций и участников рынка ценных бумаг. Составной частью политики нейтрализации финансовых рисков выступает политика в области формирования и использования финансовых резервов, которые обязаны создавать в соответствии с действующим законодательством и другими нормами финансового права финансовые организации.

Частнохозяйственная финансовая политика формируется с учетом фазы (стадии) жизненного цикла организации (создание или выход на новый рынок, рост, зрелость, уход с рынка).

На фазе создания организации или выхода предприятия на новый рынок следует обратить особое внимание на разработку политики формирования капитала, в том числе долговую политику, и инвестиционной политики. На стадии роста организации возникает потребность в разработке эффективной инвестиционной политики, политики управления оборотным капиталом, затратами и прибылью. На фазе зрелости предприятия должны делать акцент на инвестиционную политику, на управление оборотными средствами, затратами, доходом (выручкой) и прибылью, а также на учетную, налоговую и дивидендную политику. В случае снижения выручки от реализации организация должна сконцентрироваться на разработке новой маркетинговой, инновационной и ценовой политики, а также на других аспектах финансовой политики, ориентированной на ликвидность. Фаза ухода с рынка может проявиться в форме кризиса рентабельности, кризиса ликвидности и неплатежеспособности. Финансовая политика предприятия, испытывающего кризис рентабельности, должна быть направлена на пересмотр политики управления затратами и оборотным капиталом, а также политики в области инвестиций (желательно инновационного характера). Организация, попавшая в кризис ликвидности, должна, ко всему прочему, разработать политику реструктуризации капитала и бизнеса, в том числе рассмотреть возможность продажи непрофильных активов, слияния, поглощения или разделение бизнеса. Наконец, при наступлении кризиса платежеспособности, предприятие обязано принять политику реструктуризации бизнеса в той её форме, которая сохранит бизнес и восстановит платежеспособность. Здесь возможны два варианта: реструктуризации без использования и реструктуризация с использованием процедур банкротства. При этом первый вариант – наиболее предпочтительный, если для его реализации сохранился запас финансовой прочности[100].

2. По функциональному признаку финансовая политика государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов делится на доходную, расходную и контрольную. Они связаны между собой так же, как и функции финансов, и имеют относительно самостоятельное значение.

Доходная политика представляет собой совокупность мер в области формирования доходов публично-правовых образований и частнохозяйственных доходов организациями. Этот тип финансовой политики предполагает методологическое обоснование и создание условий эффективного выполнения финансами функции формирования доходов в экономике. Концепция доходной политики предусматривает оценку и определение направлений развития доходного потенциала субъекта с учётом изменений внешней и внутренней среды. Несмотря на определенную общность подходов, существует определенные различия целей и задач государственной (муниципальной) и частнохозяйственной доходной политики.

Цели государственной (муниципальной) политики в области доходов обусловлены функциями системы публичных доходов: фискальной и регулирующей. В этой связи следует выделять доходную фискальную и регулирующую политику. Основная цель финансовой политики выражается в полноценном обеспечении доходными источниками процесса производства общественных благ. Это означает, с одной стороны, что все запланированные государственные (муниципальные) расходы должны быть в полной мере обеспечены доходными источниками, а с другой стороны, все собранные государством доходы (за исключением необходимых для нейтрализации рисков финансовых резервов) должны быть направлены на расходы органов публичной власти, так как именно в процессе расходования бюджетных средств осуществляется предоставление общественных благ. Доходная политика является частью бюджетной политики, и в этом качестве, принимая форму налоговой политики, она направлена также на решение задач государственного регулирования экономики и социальной сферы. Инструментами государственной регулирующей политики выступают налоги, таможенные пошлины, трансферты, субсидии, субвенции, дотации, бюджетные кредиты. Единство фискальной и регулирующей целей, при приоритетности первой, является еще одной характерной особенностью государственной (муниципальной) доходной политики. В составе государственной (муниципальной) доходной политики следует выделять также её относительно самостоятельные виды по критерию видовых групп доходов: налоговую, таможенную, неналоговую, долговую, резервную политику.

Наиболее крупным видом государственных доходов выступают налоги. За счет них формируется 80-90% доходов бюджетной системы большинства развитых стран, а также создаются государственные финансовые резервы (отложенные доходы). Государственная налоговая политика, в первую очередь, строится на принятой концепции и стратегии управления налоговым бременем – формой совокупной цены предоставляемых обществу совокупных общественных благ (услуг), производимых и распределяемых государством как макроэкономическим хозяйствующим субъектом. В этой связи следует различать политику низких налогов, политику высоких налогов и политику оптимизации налогового бремени.

Политика низких налогов строится на концепции снижения и минимизации налогового бремени, которое несет экономика. Характерными направлениями такой политики является сокращение перечня налоговых платежей, снижение их ставок, широкое распространение налоговых льгот. Чаще всего, такая политика сопровождается сокращением объема и реструктуризацией государственных (муниципальных) расходов, в том числе социальных. Ее цель – обеспечение условий для ускоренного экономического роста, однако она таит в себе опасность резкого уменьшения объема налоговых поступлений в бюджетную систему, не компенсируемого неналоговыми доходами, риск невыполнения государством части своих обязательств, что чревато дестабилизирующими социальными последствиями. Поэтому при принятии решения о проведении политики низких налогов государство, как хозяйствующий субъект, должно иметь достаточный запас финансовой прочности, т.е. иметь реальные долговременные возможности компенсировать выпадающие налоговые доходы за счет увеличения собираемости налогов и аккумуляции дополнительных неналоговых доходов. Налоговая политика современной России близка именно к этому типу политики.

Политика высоких налогов является противоположностью политики низких налогов (высокий уровень налогового бремени, высокая прогрессивность подоходных налогов и т.д.). Обычно ее проводят либо развитые страны с ярко выраженной социальной экономикой (например, скандинавские страны) с характерным для них высоким (порой, чрезмерным) уровнем социальных обязательств со стороны государства, либо развивающиеся страны с переходной к рыночной экономикой (например, в 90-ых годах страны бывшего так называемого «социалистического лагеря» и многие сегодняшние развивающиеся страны) с характерным для них чрезмерными (в силу своей коррумпированности и неэффективности) государственными расходами при относительно невысоких социальных обязательствах государства. Такая политика целесообразна в случаях, когда экономика страны достигла определенного уровня развития (по ВВП на душу населения и другим качественным показателям) и сформировался полноценный средний класс, составляющий основную массу населения, то есть когда в стране накоплен достаточный запас экономической, финансовой и социальной прочности. Это связано с тем, что высокий уровень налогового бремени, неэквивалентный объему и качеству предоставляемых государством общественных благ, не стимулирует деловую, инвестиционную и трудовую активность, что может привести к падению темпов экономического роста и к депрессивному состоянию экономики в целом.

Политика оптимизации налогового бремени представляет собой тип налоговой политики, который опирается на стратегию научно – обоснованного приведения в эквивалентное соответствие уровня и структуры налогового бремени в экономике с объемом и структурой публичных расходов и представляемых государством общественных благ, а также поддержания налогового бремени в таком оптимальном состоянии. Оптимальные параметры налогового бремени, так же как и пределы налоговых изъятий (нижний и верхний), в рамках которых определяется налоговый оптимум, индивидуальны для каждой страны на разных этапах ее развития. Оптимизация налогового бремени не противоречит и применима как в рамках политики низких налогов, так и политики высоких налогов. Все зависит от типа (модели) экономики страны. Налоговое бремя может быть и оптимально высоким, и оптимально низким; главное, чтобы оно было адекватно объему и качеству представленных общественных благ.

Политика оптимизации налогового бремени осуществляется в двух основных направлениях: оптимизация его общего уровня и оптимизация его структуры. В рамках этих направлений осуществляется расчет верхнего и нижнего пределов налоговых изъятий добавленной стоимости, а в их границах определяется оптимальный уровень налогового бремени в экономике. Сравнение последнего с фактически сложившимся уровнем налогового бремени (в целом, по отраслям, по юридическим и физическим лицам) позволяет определить направления политики приведения фактического налогового бремени к оптимальному: оптимизация ставок основных налогов в сторону повышения или понижения; введение новых или отмена действующих налоговых платежей; изменение расчета налоговых баз; расширение или сужение объектов налогообложения; отмена или введение налоговых льгот и специальных режимов налогообложения; определение степени прогрессии налогообложения; изменение структуры соотношения прямых и косвенных налогов, налогов с физических и юридических лиц и других структурных пропорций системы налогов. Оптимизация налогового бремени должна осуществляться поэтапно, в течение ряда лет (в зависимости от степени несоответствия фактического бремени оптимальному), учитывая что единовременное изменение уровня налогового бремени, более чем на 2 % к ВВП в год, может привести к нежелательным структурным диспропорциям в экономике (последняя должна постепенно приспосабливаться к новым условиям). Последующей задачей налоговой политики является поддержание оптимальных параметров налогового бремени, которые следует уточнять через каждые 5 лет. Расчеты показывают, что в настоящее время оптимальным для российской экономики является налоговое бремя в размере 18-19 % к ВВП, при фактическом уровне 36-37 % к ВВП (с учетом таможенных пошлин, которые по своей сути остаются косвенными налогами, несмотря на выведение их из перечня налогов в первой части Налогового кодекса РФ). Минимальный предел налоговых изъятий, ниже которого нельзя опускаться, – 16 % к ВВП, а максимальный их предел, за которым скрывается избыточное налоговое бремя, – 21 % к ВВП.

В составе политики управления налоговым бременем в качестве относительно самостоятельного ее направления следует выделить политику распределения налогового бремени. В этой связи можно отметить 3 основных ее разновидности: политику, ориентированную на прямое налогообложение, преимущественно физических лиц (например, США, Канада, Австралия и т.д.); политику, ориентированную на косвенное налогообложение бизнеса (на налоги на производство и импорт), которое предполагает переложение этих налогов через цены на конечных потребителей (например, Россия, Германия, Франция, Австрия и др.); смешанная политика, при которой налоговое бремя примерно поровну распределяется между прямым и косвенным налогообложением (например, Италия, Аргентина и др.). Первый тип налоговой политики более выгоден для бизнеса и населения в силу присущих ему относительно невысокого налогового бремени и открытости налогообложения. Второй тип политики более выгоден государству, так как основан на скрытых формах налогообложения, на минимизации инфляционных потерь налоговых поступлений и других налоговых рисков в силу большей стабильности, контролируемости и масштабности налоговых баз косвенного налогообложения. Выбор налоговой политики зависит от типа экономики, социально-экономической стратегии, объема и структуры доходов, национальных традиций и других факторов. Однако вряд ли можно считать нормальным тот факт, что доля косвенных налогов на производство и импорт в общей сумме собираемых в России налоговых платежей составляет в последние годы 65-70 %, что значительно выше аналогичного показателя стран, придерживающихся политики, ориентированной на косвенное налогообложение. Отсюда очевиден вывод о необходимости перехода России на налоговую политику смешанного типа.

Политика управления налоговым бременем направлена на обеспечение полноценного выполнения налогами не только функции совокупного эквивалента ценности совокупных общественных благ, но и фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов. Однако на практике в качестве относительно самостоятельных видов налоговой политики выделяют еще и фискальную, регулирующую, контрольную налоговую политику.

Фискальный тип налоговой политики характеризуется приоритетностью цели максимально возможного увеличения налоговых доходов, нередко без учета стратегических целей и интересов экономики и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики может быть политика чрезмерно высоких налогов, завышенных по сравнению с объемом и качеством предоставляемых общественных благ, с присущими ей признаками излишней фискальности: избыточным налоговым бременем, высокими налоговыми ставками, минимумом налоговых льгот, жесткими налоговыми санкциями, массовыми уклонениями от налогов, значительными расхождениями от показателей, рассчитанных на основе регистров бухгалтерского и налогового учета, не в пользу налогоплательщиков и т.д. Государство, делающее ставку на фискальный тип налоговой политики, нередко терпит «фиаско» в долгосрочном плане: снижается деловая активность, растет «теневой» сектор экономики, падает собираемость налогов. Примером может служить налоговая политика России 90-х годов.

В регулирующей налоговой политике акцент делается на усиление регулирующей роли налогов, зачастую в ущерб должной реализации их фискального потенциала. Такой политике присуще чрезмерное увлечение налоговыми льготами, льготными территориями и налоговыми режимами, установление ставок на уровне, не обеспечивающем покрытие необходимых бюджетных и внебюджетных расходов, и т.д. Ее разновидностью может быть политика чрезмерно низких налогов, также не позволяющая в полной мере обеспечивать выполнение государством своих функций по предоставлению необходимого объема общественных благ.

Контрольная налоговая политика направлена на обеспечение соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, эффективное функционирование системы налогового контроля и взаимодействие между собой органов, осуществляющих налоговый контроль. Конечной целью контрольной политики является создание предупредительно-наказательных условий выполнения налогами фискальной и регулирующей функций. В составе контрольной налоговой политики можно выделить жесткую, умеренную и либеральную политику. Жесткость контрольной налоговой политики определяется размерами штрафных налоговых санкций, количеством и частотой налоговых проверок, порядком применения налоговых штрафных санкций (методом сложения или методом зачета меньшей санкции большей), количеством контролируемых органов и т.д. При этом доказано, что эффективность налогового контроля напрямую не зависит от жесткости контрольных мер. При выборе и проведении контрольной налоговой политики следует также учитывать, во-первых, что эффективность контроля определяется не столько величиной начисленных штрафных санкций, сколько