Региональная политика РФ: понятие, сущность и виды

Государственная региональная политика является составной частью общей политики государства, направленной на реше­ние стратегических задач страны.

Субъекты Федерации России значительно различаются по уровням социально-экономического развития вследствие гео­графического положения, влияния обеспеченности высокодо­ходными природными ресурсами, особенностей накопления экономического потенциала за предыдущие десятилетия, со­стояния производственной и социальной инфраструктуры. Часть регионов не имеет достаточных ресурсов для развития экономики и финансирования социальной сферы, вследствие чего нуждается в поддержке со стороны федерального бюдже­та. Степень дифференциации субъектов Федерации по величи­не валового регионального продукта и собственных доходов бюджетов на душу населения в текущем десятилетии увеличи­лась. Наибольшее значение этих показателей устойчиво фик­сируется в Тюменской области и некоторых других сырьевых регионах, наименьшее — в отдельных регионах Юга России и Сибири.

В этих условиях целями региональной политики федераль­ных органов являются:

— повышение однородности экономического пространст­ва, т. е. создание одинаковых правовых и организационных ус­ловий для предпринимательской деятельности во всех регио­нах;

— развитие единых общероссийских рынков, что, как по­казывает мировая практика, в том числе и Европейского сою­за, способствует увеличению масштабов производства и повы­шению его конкурентоспособности;

— усиление экономической интеграции регионов за счет стимулирования поставок товаров между территориями и раз­витие производственной кооперации в форме поставок ком­плектующих изделий из нескольких регионов для выпуска ко­нечной продукции;

— оказание помощи бедным регионам, не имеющим дос­таточного объема собственных средств из-за ограниченности налоговой базы. Анализ показывает, что бюджетная обеспечен­ность субъектов Федерации собственными доходами различа­ется в 30—40 раз;

— сглаживание экономических противоречий между ре­гионами;

— достижение оптимальной комплексности экономики ре­гионов. При этом не стоит задача обеспечения максимальной обеспеченности каждого из них продуктами собственного вы­пуска, обоснованным является создание только конкуренто­способных производств;

— создание специальных условий для развития северных территорий, на которые приходится около двух третей всей территории России.

Субъектами региональной политики являются высшие ор­ганы государственного управления (Президент РФ, Федераль­ное Собрание, Правительство РФ), а также федеральные ми­нистерства, агентства, службы. Среди федеральных мини­стерств наибольший объем полномочий в рассматриваемой сфере имеют министерства экономического развития, финан­сов, регионального развития, промышленности и торговли, транспорта, сельского хозяйства, энергетики, природных ре­сурсов и экологии. К регулированию регионального развития имеют непосредственное отношение федеральные агентства лесного хозяйства, управления особыми экономическими зо­нами, управления государственным имуществом, по недро­пользованию, водных ресурсов, дорожного хозяйства, рыбо­ловству. Среди федеральных служб наибольшее значение имеет деятельность служб надзора в сфере природопользования, транспорта, налоговая служба, антимонопольная, регистраци­онная, экологического и технологического надзора, федераль­ная служба по тарифам, ветеринарного и фитосанитарного надзора, финансово-бюджетного надзора.

Субъектами региональной политики являются органы вла­сти федерального уровня и в определенной степени органы власти субъектов Федерации. Под регионами понимаются, как правило, субъекты Федерации, так как это закреплено в нало­говом и бюджетном законодательстве России. В отдельных случаях в качестве регионов рассматриваются более крупные составные части страны, например, Западная Сибирь, Урал, Северо-Запад, Сибирь, Дальний Восток и т. д.

Существуют две базовые стратегии действий государства по отношению к регионам — политика выравнивания регионов и политика стимулирования полюсов роста. Первая из них предусматривает поддержку относительно слабых в экономиче­ском отношении регионов за счет богатых регионов с пере­распределением средств через федеральный бюджет. Целью го­сударственного регулирования при этом является создание но­вых рабочих мест, увеличение собственной налоговой базы регионов и обеспечение социальной стабильности. При этом возникает сильная зависимость многих субъектов Федерации от поступления средств из общегосударственного бюджета. Масштабы такого перераспределения должны быть достаточ­ными для развития бедных регионов, но не должны блокиро­вать развитие богатых регионов. Выравнивающая политика может давать ощутимые результаты в течение достаточно дли­тельного времени.

Политика стимулирования полюсов роста предусматривает поддержку наиболее перспективных видов деятельности на ог­раниченном числе территорий, что должно способствовать об­щему экономическому развитию страны. Такая политика была продекларирована в середине текущего десятилетия Министер­ством регионального развития, но в полном объеме не была реализована.

Как уже отмечалось, все субъекты Федерации делятся на регионы-доноры и регионы-реципиенты. У доноров объемы перечисления средств в федеральный бюджет значительно пре­восходят объемы поступления средств из федерального бюдже­та, и они формируют свою финансовую базу, в основном, за счет собственных доходов, предусмотренных законодательст­вом страны. Реципиенты не имеют достаточных собственных финансовых ресурсов, в составе доходной части их бюджетов высокий удельный все (до 70—80%) занимают средства, полу­чаемые из федерального бюджета. В такой ситуации серьезной проблемой является создание системы усиления мотивации бедных регионов к укреплению их собственной финансовой базы и снижению иждивенческих настроений.

Одной из причин существования большого количества ре­гионов-реципиентов является то, что полномочия субъектов Федерации, предусмотренные федеральным законодательством, не полностью обеспечиваются собственными налоговыми ис­точниками доходов. Нуждается в дальнейшем совершенствова­нии механизм распределения доходов между уровнями бюд­жетной системы страны в соответствии с закрепленными пол­номочиями.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следующие формы финансовой поддержки бюджетов регионов за счет федерального бюджета:

— дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспе­ченности для регионов, не имеющих достаточных собственных доходов;

— субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;

— бюджетные кредиты;

— бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюд­жетов.

Федеральным законом об утверждении бюджета на 2009 год предусмотрено около 40 видов финансовой помощи регионам России.

Дотации — средства, предоставляемые из бюджета выше­стоящего уровня в случае недостаточности закрепленных и ре­гулирующих доходов для формирования минимального бюдже­та нижестоящего территориального уровня. Выделение дота­ций осуществляется в порядке бюджетного регулирования на безвозмездной и безвозвратной основе, а их использование не имеет целевого назначения.

Субсидии выделяются на определенные цели на условиях софинансирования, т. е. долевого финансирования при усло­вии использования на эти цели также и средств регионально­го бюджета. Например, на 2008—2009 годы предусматривается выделение субсидий из федерального бюджета на реформиро­вание региональных и местных финансов.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету нижнего уровня на безвозмездной и безвозвратной осно­ве на осуществление определенных целевых расходов. Напри­мер, они могут предоставляться на исполнение некоторых го­сударственных (в том числе федеральных) полномочий, социальную помощь гражданам в соответствии с законодатель­ством страны, поддержку организаций социальной сферы, осу­ществление контрольных функций и т. д.

Одной из форм субвенций является выделение средств от­дельным крупнейшим городам на развитие метрополитенов, имеющих важное социальное значение и обеспечивающих транспортную подвижность широких слоев населения. Напри­мер, на 2009 год намечено предоставить субсидии 10 городам на эти цели, в том числе Москве — 1,9 млрд руб., Екатерин­бургу — 171 млн руб., Новосибирску — 450 млн руб., Челя­бинску — 395 млн руб. Кроме того, предоставляются средства на развитие скоростного трамвая в Волгограде.

Могут предоставляться бюджетные ссуды на покрытие вре­менного дефицита регионального бюджета с целью обеспече­ния своевременного финансирования предусмотренных затрат. В отличие от дотаций, субсидий и субвенций ссуды имеют возвратный характер и могут быть возмездными, т. е. с упла­той определенного процента за пользование денежными сред­ствами.

Для поддержки субъектов Федерации в составе федераль­ного бюджета выделяются специальные фонды.

Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации пред­назначен для выравнивания уровней бюджетной обеспеченно­сти регионов. Данный фонд является наиболее крупным ис­точником финансовых ресурсов для субъектов Федерации. Средства фонда распределяются на основе специальной мето­дики, учитывающей налоговый потенциал каждого региона. Наиболее высокие дотации в расчете на одного жителя полу­чают республики Северного Кавказа, Камчатка, Тыва, Алтай. Регионы-доноры средства из этого фонда не получают.

Федеральный фонд компенсаций используется для предос­тавления субвенций на выполнение регионами полномочий, которые являются федеральными, но переданы для реализации субъектам Федерации: регулирование использования водных ресурсов и объектов животного мира, поддержка противопо­жарной службы, милиции общественной безопасности и др. Средства данного фонда получают все регионы независимо от состояния обеспеченности собственными финансовыми ресур­сами.

Федеральный фонд софинансирования социальных расхо­дов включает средства для решения особо важных социальных проблем регионов: выделение субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ, поддержка реабилитирован­ных лиц, тружеников тыла в период Великой Отечественной войны, ветеранов труда и т. д.

Федеральный фонд регионального развития предназначен для выравнивания обеспеченности регионов инженерной и со­циальной инфраструктурой. Средства фонда выделяются в ви­де субсидий на софинансирование развития указанных объек­тов по методике, которая не является в достаточной степени формализованной и свободной от субъективизма.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов используется для поощрения регионов, которые осу­ществляют работу по повышению эффективности использова­ния бюджетных средств.

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунально­го хозяйства включает средства для регионов, выполняющих преобразования в одном из самых проблемных видов эконо­мической деятельности.

Кроме перечисленных специальных фондов по разделу бюджета «Межбюджетные трансферты» распределяются иные дотации и субвенции регионам на финансирование социально важных расходов. В целом система финансовой поддержки субъектов Федерации находится в стадии развития и постоян­но трансформируется.

Особый порядок финансовой поддержки установлен для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), которые получают средства федерального бюджета минуя бюджеты соответствующих субъектов Федерации. Ос­новная часть данных образований связана с выполнением ра­бот по повышению обороноспособности страны. Состав фи­нансируемых ЗАТО и объемы их поддержки устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.

Право на получение помощи из федерального бюджета имеют субъекты Федерации, в которых среднедушевые налого­вые доходы не достигают определенного для данной террито­рии минимального уровня. При этом учитываются объем ва­лового регионального продукта на душу населения, стоимость жизни на территории, величина задолженности по заработной плате, уровень безработицы и другие факторы. То есть, по су­ществу, принимаются во внимание минимальные социальные стандарты и гарантии, которые государство должно обеспечить каждому жителю страны. Для определения размеров трансфер­тов Министерство финансов РФ использует специальные ме­тодики, которые периодически пересматриваются.

Особой формой поддержки регионов с 2007 года стало вы­деление средств из инвестиционного фонда в составе феде­рального бюджета, которые предоставляются на реализацию крупных проектов государственного значения. Обязательным условием при этом является наличие других источников фи­нансирования, в том числе внебюджетных. На 2009 год специ­альной комиссией Правительства Российской Федерации для финансирования отобрано 19 проектов в различных субъектах Федерации в объеме 27 млрд рублей. При этом ставится зада­ча, чтобы главную роль играли не государственные, а частные источники средств. По состоянию на середину 2009 года, в частности, приняты решения о поддержке за счет инвести­ционного фонда реконструкции автомобильной дороги Моск­ва — Санкт-Петербург, строительства кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга, железной дороги в Республике Тыва, про­ектирования транспортной инфраструктуры по проекту «Урал Промышленный — Урал Полярный». Последний проект пре­дусматривает освоение минерально-сырьевой базы восточного склона Урала на территории Тюменской области, что даст воз­можность повысить обеспеченность российской черной и цветной металлургии собственными источниками сырья, а также способствовать общему повышению устойчивости транспортной инфраструктуры в Урало-Западносибирском ре­гионе.

Общие объемы средств, выделяемых из федерального бюд­жета на финансовую поддержку регионов, за последние годы значительно возросли, однако различия в уровнях социаль­но-экономического развития субъектов Федерации не сократи­лись. Это обусловливает необходимость совершенствования данной системы. Финансовая помощь высокодотационным ре­гионам может быть дополнена введением централизованного контроля за ее использованием, в том числе установлением внешнего управления бюджетами регионов. В принципе, стра­не необходима реализация фактического бюджетного федера­лизма, при котором не меньшинство, а большинство субъек­тов Федерации должно иметь собственные средства для осу­ществления закрепленных за ними полномочий.

Одной из форм региональной политики является установ­ление налоговых льгот для отдельных регионов с целью разви­тия определенных видов экономической деятельности. Напри­мер, в настоящее время принята нулевая ставка налога на до­бычу полезных ископаемых в отношении нефти, добываемой в регионах Восточной Сибири — Красноярском крае, Иркут­ской области, Республике Якутия. Это предусмотрено для под­держки данного вида деятельности на территориях нового ос­воения, когда существуют повышенные первоначальные капи­тальные затраты при небольших объемах реализации продукции. Льгота является временной и перестанет действо­вать по достижении накопленного объема добычи нефти 25 млн т и истечении периода 10 лет.

Одним из важных средств достижения главных целей госу­дарства является реализация федеральных программ социаль­но-экономического развития страны в целом и ее отдельных территорий. Программа — это документ, определяющий цели проведения мероприятий, средства для достижения целей, от­ветственных исполнителей, ожидаемые результаты.

Федеральные программы делятся на три вида: 1) комплекс­ные, охватывающие различные виды экономической деятель­ности в стране; 2) специальные отраслевые, предусматриваю­щие реализацию мероприятий в отдельных видах деятельно­сти; 3) специальные региональные, охватывающие отдельные территории страны.

В России до последнего времени основным видом ком­плексных программ являлись среднесрочные программы соци­ально-экономического развития страны на три года. Последняя такая программа была рассчитана на 2006—2008 годы и преду­сматривала следующие направления деятельности: развитие че­ловеческого капитала, т. е. модернизацию образования, реформу здравоохранения, сокращение бедности, обеспечение населе­ния жильем; повышение эффективности государственного управления, включая налоговую реформу, приватизацию и управление государственной собственностью; развитие госу­дарственной статистики; развитие рыночных институтов, в том числе защиту прав собственности; развитие банковской систе­мы и рынков финансовых ресурсов, земли и недвижимости; антимонопольную политику; сокращение нерыночного сектора экономики; повышение эффективности внешнеэкономических связей; снижение инфляции; реализацию структурных измене­ний в экономике, в том числе реформирование транспорта, науки, топливно-энергетического комплекса, связи. Далеко не все цели данной среднесрочной программы были достигнуты, при этом наименее удовлетворительно решались проблемы снижения инфляции, повышения доли рыночного сектора, ре­формирования социальной сферы.

Ежегодно в России реализуется несколько десятков специ­альных отраслевых программ, например, в 2009 году преду­смотрено осуществление мероприятий 47 таких программ. Большинство программ является социальными или оборонны­ми, направленными на решение отдельных задач государствен­ного значения.

Наиболее крупными по объемам финансирования по со­стоянию на середину 2009 года являлись следующие програм­мы с величиной выделяемых средств в 2009 году:

— модернизация транспортной системы России (2002— 2010 годы) — 267,2 млрд руб.;

— глобальная навигационная система — 31,5 млрд руб.;

— развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007—2010 годы и на перспективу до 2015 года — 73,3 млрд руб.;

— жилище на 2002—2010 годы — 87,9 млрд руб.;

— федеральная космическая программа России на 2006— 2015 годы — 58,2 млрд руб.;

— уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации — 23,0 млрд руб.

Из реализуемых программ собственно экономического ха­рактера можно также выделить следующие: «Национальная технологическая база на 2007—2011 годы», «Развитие граждан­ской авиационной техники России на 2002—2010 годы и на период до 2015 года», «Сохранение и восстановление плодоро­дия почв земель сельскохозяйственного назначения и агро- ландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы и на период до 2012 года», «Развитие инфра­структуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008—2010 годы», «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2006—2015 годы», «Развитие граждан­ской морской техники на 2009—2016 годы», «Повышение эф­фективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009—2013 годах».

Указанные программы реализуются на территории большо­го числа субъектов Федерации, и направление финансовых ре­сурсов по ним должно способствовать развитию соответствую­щих территорий несмотря на то, что программы не имеют яр­ко выраженного регионального характера.

Наряду с этим в России регулярно реализуется ряд феде­ральных программ, направленных на социально-экономиче­ское развитие отдельных регионов или городов. Например, в 2009 г. предусмотрено осуществление следующих таких про­грамм с объемами финансирования:

— «Развитие Калининградской области на период до 2014 года» — 2791 млн руб.;

— «Экономическое и социальное развитие Дальнего Восто­ка и Забайкалья на период до 2013 года» — 105 325 млн руб.;

— «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» — 40 402 млн руб.;

— «Социально-экономическое развитие Курильских ост­ровов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы» — 1627 млн руб.;

— «Юг России (2008—2012 годы) — 6847 млн руб.;

— «Социально-экономическое развитие Чеченской Респуб­лики на 2008—2011 годы» — 19 358 млн руб.;

— «Развитие г. Сочи как горно-климатического курорта (2006-2014 годы)» - 27 286 млн руб.

Специальные федеральные программы должны охватывать ограниченное число регионов, находящихся в наиболее слож­ном социально-экономическом положении. Это дает возмож­ность концентрировать финансовые ресурсы для решения в короткие сроки важнейших задач государственного значе­ния.

На протяжении ряда лет в стране осуществлялась феде­ральная программа «Сокращение различий в социально-эконо­мическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)», однако с 2008 г. финанси­рование данной программы было прекращено.

По источникам финансирования все федеральные програм­мы делятся на две группы. К первой относятся программы, полностью реализуемые за счет средств федерального бюджета. Они предусматривают проведение мероприятий общероссий­ского характера и не имеющих отношения к какому-либо от­дельному субъекту Федерации, например программы создания глобальной навигационной системы, освоение космического пространства, укрепление государственной границы, уничто­жение запасов оружия, развитие уголовно-исполнительной системы и др. Вторая группа федеральных программ финанси­руется совместно из федерального и региональных бюджетов, а также внебюджетных источников. К ним относятся програм­мы обеспечения населения жильем, строительства автомобиль­ных дорог, развития социальной сферы.

На реализацию федеральных программ в 2009 г. уточнен­ным планом направляется более 9% всех расходов федераль­ного бюджета, что является одним из наиболее крупных на­правлений затрат. Кроме того, отдельные мероприятия регио­нального развития могут финансироваться по непрограммным источникам, а также из инвестиционного фонда.

С 2005 года особой формой реализуемых в России про­грамм являются национальные проекты развития образования,, здравоохранения, обеспечения населения страны жильем, раз­вития сельского хозяйства. Для осуществления национальных проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях составлены планы мероприятий с указанием объемов и источников финансирования, определены ожидаемые ре­зультаты с указанием сроков их достижения. При реализации проектов развития образования и здравоохранения, в основ­ном, используются средства федерального и региональных бюджетов, по проекту развития сельского хозяйства основной частью являются средства хозяйствующих субъектов при под­держке из федерального и региональных бюджетов. Проект обеспечения населения жильем базируется на привлечении средств населения с дополнительным финансированием из

бюджетов различных уровней для создания инженерной ин­фраструктуры.

Одним из инструментов региональной политики федераль­ных органов является регулирование ценообразования в моно­польных видах деятельности. Например, федеральная служба по тарифам устанавливает цены на газ, подаваемый потреби­телям по системе трубопроводов, с учетом расстояния его транспортировки от мест добычи до пунктов реализации. Наи­более низкие цены на газ существуют в Ямало-Ненецком ав­тономном округе — главном добывающем центре страны, наи­более высокие — в западных и южных регионах России. Фе­деральная служба по тарифам устанавливает пределы колебаний тарифов на электроэнергию в регионах страны с учетом затрат на производство данной продукции. Особые тарифы могут устанавливаться на перевозку товаров в отдель­ные регионы для некоторых видов грузов (каменного угля, легковых автомобилей, удобрений, зерна), тарифы на услуги аэронавигации и обслуживание самолетов в аэропортах, пере­дачу теле- и радиосигнала, услуги морских портов.

Функцией федеральных органов является регулирование рынка труда, в частности, определение масштабов официаль­ного привлечения иностранной рабочей силы. Правительство Российской Федерации ежегодно устанавливает потребность в привлечении иностранных работников в целом по стране и для отдельных территорий. Оно устанавливает квоты для субъектов Федерации на использование граждан других госу­дарств для осуществления трудовой деятельности. Например, для регионов Уральского федерального округа на 2009 год данная квота была установлена равной 73,6 тыс. человек, в том числе для Тюменской области (без автономных окру­гов) — 9,4 тыс. человек, Ханты-Мансийского автономного округа — 6,4 тыс. человек, Ямало-ненецкого автономного ок­руга — 5,5 тыс. человек. Наибольшая квота — 184,5 тыс. чело­век была выделена Москве. Для отдельных регионов с напря­женным положением на рынке труда величина этого показате­ля является незначительной и составляет только несколько десятков человек с учетом их профессиональной подготовки.

Правительство Российской Федерации в связи с осложне­нием ситуации на рынке труда в 2009 году в отдельных субъ­ектах Федерации имеет право разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия, направленные на снижение безработицы. С этой целью в составе федерального бюджета резервируются определенные денежные средства, что дает воз­можность оперативно вмешиваться в ситуации и предотвра­щать различные негативные последствия обострения социаль­ной обстановки.

В целом для оценки уровня развития регионов использу­ются следующие обобщающие показатели: валовой региональ­ный продукт на душу населения; доходы консолидированного бюджета на душу населения; уровень безработицы; уровень бедности, т. е. доля населения, имеющего доходы ниже про­житочного минимума.

Одной из задач региональной политики федеральных орга­нов является поддержка социально-экономического развития проблемных территорий. К ним относятся субъекты Федера­ции, которые самостоятельно не в состоянии решать задачи поддержания приемлемого уровня жизни населения и разви­тия экономики. При этом существуют предпосылки для деста­билизации социальной ситуации в регионе и возникновения конфликтов, способных нанести значительный ущерб как дан­ной территории, так и стране в целом. Причины проблемности могут быть связаны с исторически сложившейся структу­рой экономики, снижением спроса на выпускаемую продук­цию, широкомасштабными общественно-политическими конфликтами, вызывающими разрушение экономического по­тенциала и значительные размеры вынужденной эмиграции населения, особо сложные природные условия, крупные сти­хийные бедствия. В России среди проблемных оказались в том числе и моноотраслевые территории с высокой долей военно-промышленного комплекса, текстильной, машино­строительной, горнодобывающей отраслей. Причинами воз­никновения сложностей могут быть также резкое снижение государственного заказа на выпускаемую продукцию, падение конкурентоспособности товаров из-за неконтролируемого им­порта, выработка месторождений полезных ископаемых, удо­рожание доставки грузов в отдаленные районы. Наибольшее число проблемных регионов сконцентрировано в Южном, Дальневосточном и Сибирском федеральных округах.