Формирование и реализация региональной политики

Конституция Российской Федерации определяет полномо­чия Российской Федерации, пределы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, но не содер­жит в явном виде перечня полномочий регионов. В статье 73 данного документа лишь отмечается, что «вне пределов веде­ния Российской Федерации и полномочий Российской Феде­рации по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Конкретизация полномочий регионов содержится в ряде дру­гих законодательных актов, в том числе в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Единые правила регулирования экономической деятельно­сти на всей территории страны определяет федеральное зако­нодательство. Органы власти регионов в соответствии с пре­доставленными им полномочиями имеют право принимать собственные нормативные акты, но они не должны противо­речить нормативным актам федерального уровня. Органы вла­сти регионов по сложившейся практике несут ответственность за общее состояние экономики и социальной сферы на соот­ветствующих территориях, но в первую очередь — за деятель­ность подведомственных им бюджетных организаций.

Федеральное законодательство предусматривает возложение на органы власти субъектов Федерации среди прочих полно­мочий в сфере социально-экономической политики:

— обеспечение деятельности органов государственного управления;

— организацию функционирования объектов инфраструк­туры региона (использование земель, содержание автодорог, организация транспорта и др.);

— поддержку сельского хозяйства и производства продук­тов питания;

— организацию общего и специального образования, функционирования объектов культуры;

— организацию социального обслуживания и социальной помощи населению (медицинская помощь, обслуживание ин­валидов и других лиц, нуждающихся в помощи);

— организацию правового обеспечения (адвокатской по­мощи, нотариата, мировых судей);

— предупреждение техногенных и природных катастроф, пожаров;

— установление региональных налогов, формирование и исполнение бюджетов субъектов Федерации;

— организацию деятельности средств массовой информа­ции, архивных фондов и др.

Экономическую основу деятельности органов государствен­ной власти субъектов Федерации составляет собственность ре­гиона в виде материальных объектов, денежных средств и дру­гого имущества. Главной целью деятельности власти субъектов Федерации должно являться улучшение качества жизни насе­ления регионов, которое включает уровень денежных и иных доходов жителей, масштабы бедности и безработицы, состоя­ние образования и здравоохранения, доступность достижений культуры, состояние окружающей природной среды, уровень транспортного обслуживания, доступность связи и средств массовой информации.

Основным средством реализации региональной политики является бюджет субъекта Федерации. Он представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предна­значенных для реализации полномочий, отнесенных к предме­там ведения субъекта Федерации. Бюджетным кодексом Рос­сийской Федерации для всех регионов страны устанавливают­ся единые нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. Проекты региональных бюджетов разрабатываются органами исполнительной власти (правитель­ствами, администрациями) субъектов Федерации и утвержда­ются органами представительной власти (думами, законода­тельными собраниями и др.) субъектов Федерации.

Для стимулирования развития экономической деятельности органы власти субъектов Федерации могут использовать сле­дующие механизмы:

— предоставление налоговых льгот;

— предоставление гарантий возврата кредитов, получаемых хозяйствующими субъектами в коммерческих банках;

— установление порядка пользования земельными участка­ми или приобретения в собственность земельных участков;

— долевое участие в финансировании за счет бюджетных средств реализации отдельных инвестиционных проектов с по­следующим оформлением собственности региона.

В сфере налоговой политики субъекты Федерации и орга­ны местного самоуправления имеют право устанавливать ре­гиональные и местные налоги. Региональные налоги преду­смотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, вво­дятся в действие органами власти субъектов Федерации и обязательны к уплате на территории соответствующего ре­гиона. Законодательство субъекта Федерации при этом опреде­ляет конкретные ставки налогов в пределах, указанных в На­логовом кодексе страны, а также порядок и сроки их уплаты, налоговые льготы и порядок их применения. Региональные налоги включают налог на имущество организаций, транс­портный налог и налог на игорный бизнес.

Налог на имущество организаций может составлять не болee 2,2% балансовой стоимости основных средств по их оста­точной стоимости. Налоговый кодекс устанавливает перечень организаций, освобождаемых от данного налога: производите- ли отдельных лекарств, организации инвалидов, государствен­ные научные центры, организации уголовно-исполнительной системы. Освобождены от уплаты данного налога и магист­ральные трубопроводы.

Транспортный налог устанавливается в рублях за одну ло­шадиную силу таких транспортных средств как легковые и грузовые автомобили, автобусы, мотоциклы и мотороллеры, катера, моторные лодки, яхты, снегоходы, самолеты и верто­леты, другие самоходные машины и механизмы. Ставки нало­га дифференцированы в зависимости от мощности двигателей легковых автомобилей: чем она больше, тем выше налог. Базо­вые налоговые ставки, определенные Налоговым кодексом, могут быть увеличены или уменьшены законами субъекта Фе­дерации, но не более чем в 5 раз. Плательщиками налога яв­ляются владельцы транспортных средств.

Налог на игорный бизнес взимался в субъектах Федерации до 1 июля 2009 года, однако после этой даты вся игорная дея­тельность должна быть сосредоточена только в специально оп­ределенных игорных зонах на территории страны.

В состав доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации зачисляются также местные налоги, состоящие из земельного налога и налога на имущество физических лиц. Земельный налог устанавливается в процентах от кадастровой стоимости земельных участков и составляет от 0,3 до 1,5%. Минимальная ставка налога применяется по отношению к землям сельскохозяйственного назначения, занятым жилым фондом и объектами инфраструктуры жилищно-коммунально­го хозяйства. Конкретные ставки устанавливаются норматив­ными актами представительных органов муниципальных обра­зований.

Объектами обложения налогом на имущество физических лиц являются индивидуальные жилые дома, квартиры, дачи и иные строения, помещения и сооружения. Ставки налога устанавливаются в процентах от инвентарной стоимости иму­щества, размеры ставок составляют от 0,1 до 2% и определя­ются нормативными правовыми актами представительных ор­ганов муниципальных образований.

Для стимулирования развития отдельных видов экономиче­ской деятельности, имеющих наиболее важное для региона значение, субъекты Федерации имеют право устанавливать на­логовые льготы, предусматривающие:

— снижение налога на прибыль с 18 до 14% за счет средств, предназначенных для зачисления в региональные бюджеты;

— полное или частичное освобождение от уплаты налога на имущество организаций;

— полное или частичное освобождение от уплаты транс­портного налога.

Например, в Тюменской области (без территории автоном­ных округов) на 2009 год были представлены следующие нало­говые льготы:

— снижение до 14% ставки налога на прибыль организа­циям по производству пива и слабоалкогольной продукции, стального проката, образовательным учреждениям, имеющим аккредитацию и лицензии на ведение образовательной дея­тельности;

— освобождение от уплаты налога на имущество органи­заций по производству стального проката, оборудования и комплектующих изделий для нефтедобычи, ликероводочной продукции, пропилена и полипропилена, автоклавного газобе­тона, силикатного и керамического кирпича, сухих строитель­ных смесей, стеклянной тары, организации по переработке нефти, а также логистические центры.

При этом установлено, что средства, высвобождающиеся у налогоплательщика в результате использования налоговых льгот, не могут превышать объем расходов в виде инвестиций, осуществленных налогоплательщиком в течение налогового периода. Другим требованием являлось сохранение налогопла­тельщиком среднесписочной численности работников (без внешних совместителей и работников, выполняющих работы по договорам) на уровне не ниже значения этого показателя за 2008 год.

Субъекты Федерации устанавливают ставки налога, взимае­мого при использовании упрощенной системы налогообложе­ния доходов, уменьшенных на величину расходов. Например, в Тюменской области с 1 января 2009 года величина данной ставки установлена равной 5%, в то время как в Налоговом кодексе базовая величина этого показателя определена равной 15%. Конкретные ставки величины налога устанавливаются в каждом субъекте Федерации с учетом состояния бюджета региона.

Одним из инструментов воздействия органов власти на со­циально-экономическое развитие территории является реали­зация региональных программ. Состав программ зависит от особенностей соответствующего субъекта Федерации, социаль­но-экономических- и политических факторов, стиля работы высшего должностного лица субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации), взаимодействия с круп­ными хозяйствующими субъектами. Региональные программы могут быть отраслевыми, комплексными, межотраслевыми, на­правленными на решение проблем определенной части регио­на, решение отдельных проблем.

В Республике Хакасия ежегодно реализуется около 30 ре­гиональных программ различного назначения, на которые рас­ходуется основная часть областного бюджета. Значительная доля программ носит социальный характер и направлена на развитие здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, сохранение объектов культурного наследия, усиление борьбы с преступностью. Из программ экономической направ­ленности, реализуемых в 2009 году, выделяются следующие:

— основные направления развития имущественных отно­шений;

— развитие промышленности;

— развитие жилищно-коммунального хозяйства;

— развитие агропромышленного комплекса;

— развитие малого и среднего предпринимательства;

— градостроительная и жилищная политика в регионе;

— содействие занятости населения.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации все субъекты Федерации должны иметь специаль­ные схемы территориального планирования (СТП), главное назначение которых заключается в определении направлений использования всех территорий региона на ближайшие 10—15 лет. Схема определяет размещение объектов экономики, жи­лой застройки, транспортных коммуникаций, лесного фонда, сельскохозяйственных угодий, водных объектов, охраняемых территорий. СТП включает в себя как текстовые, так и карто­графические материалы, на которых указываются границы всех муниципальных образований, расположение земель раз­личных категорий, выделяются территории для предстоящего строительства объектов различного назначения. При составле­нии СТП учитывается весь наличный картографический мате­риал, данные инженерных изысканий, различные градострои­тельные нормы и правила, требования охраны окружающей природной среды. Схема территориального планирования субъекта Федерации утверждается высшим исполнительным органом субъекта Федерации.

В Тюменской области схема территориального планирова­ния была утверждена постановлением Губернатора области в декабре 2008 года. Она содержит следующие разделы: цели и задачи территориального планирования; комплексная оценка территории, условия и предпосылки развития; мероприятия по территориальному планированию; реализация и мониторинг схемы территориального планирования; картографические ма­териалы. В схеме определены цели использования территорий региона, в том числе отдельных городов и районов.

Схема территориального планирования является комплекс­ным документом, рассматривающим проблемы и возможности градостроительного развития территории Тюменской области. Целями территориального планирования при этом признаны: устойчивое социально-экономическое развитие области; повы­шение эффективности использования территории; защита прав граждан в связи с градостроительной деятельностью; повыше­ние инвестиционной привлекательности региона; сохранение окружающей природной среды.

Органы власти регионов могут выделять приоритетные ви­ды экономической деятельности, которым оказывается перво­очередная поддержка. К ним могут относиться проекты созда­ния высокотехнологичных производств, переработка местного сырья, развитие экспортных производств, переработка отходов, виды деятельности с высокой трудоемкостью для увеличения занятости населения. В некоторых случаях для получения бюджетной поддержки необходимо включение проекта в спе­циальную региональную инвестиционную программу, а его реализаторы получают статус держателя инвестиционного про­екта.

Важными требованиями, предъявляемыми инвесторами к региональному законодательству, являются стабильность пра­вовых и хозяйственных условий деятельности, прозрачность и ясность устанавливаемых процедур, наличие механизмов контроля за соблюдением положений нормативных актов, оп­ределение процедур оспаривания неправомерных решений.

Во всех субъектах Федерации для осуществления регули­рующего воздействия на состояние рынка труда функциониру­ют службы занятости-населения, которые выполняют следую­щие функции:

— регистрация безработных и оформление пособий по безработице;

— содействие поиску работы с использованием банков данных о вакансиях;

— обучение и переобучение кадров;

— организация общественных работ с финансированием из бюджетов.

В Тюменской области в течение нескольких лет реализует­ся программа содействия занятости населения, по которой объем финансирования из регионального бюджета в 2008 году составил 280 млн руб., а в 2009 году в связи с экономическим кризисом и ростом безработицы плановый объем ее финанси­рования увеличен до 553 млн руб. На данные цели значитель­ные средства регионам страны выделены и из федерального бюджета, так как проблема сдерживания безработицы призна­на наиболее приоритетной. Аналогичные программы поддер­жания занятости населения реализуются и в других субъектах Федерации.

На состояние региональных рынков труда оказывают влия­ние структура экономики, устойчивость спроса на производи­мую продукцию, наличие экспорта, инвестиционная привлека­тельность региона, социальная стабильность. Практика пока­зывает, что наиболее благоприятная ситуация в данной сфере отмечается в регионах, имеющих крупное производство энер­горесурсов, на которые существует относительно устойчивый спрос.

В сфере трудовых отношений субъекты Федерации имеют право устанавливать более высокие уровни минимальной зара­ботной платы, чем в целом по Российской Федерации, но эти уровни не могут распространяться на организации, финанси­руемые из федерального бюджета. Введение повышенного ми­нимума должно быть предусмотрено трехсторонним соглаше­нием, заключаемым с участием органов исполнительной вла­сти региона, работодателями и профсоюзами.

Одной из форм регулирования экономики является лицен­зирование, т. е. выдача разрешений на занятие отдельными видами деятельности. Лицензированию подлежат такие произ­водства, которые имеют особо важное экономическое или со­циальное значение, могут нанести потенциальный ущерб госу­дарству, окружающей среде или потребителям, в которых

сложно осуществлять текущий контроль за качеством продук­ции. Применение данного механизма предусмотрено Феде­ральным законом «О лицензировании отдельных видов дея­тельности» и рядом других законодательных актов (о недрах, банковской и страховой деятельности, нотариате и др.).

В России подлежат лицензированию более 100 видов дея­тельности, из которых наиболее важными являются: производ­ство лекарств и оказание медицинской помощи, добыча по­лезных ископаемых, производство и реализация алкогольной продукции, банковская деятельность, эксплуатация пожаро­опасных и взрывоопасных объектов, деятельность пенсионных фондов и др. На подавляющее большинство видов деятельно­сти лицензии выдаются федеральными органами и их террито­риальными подразделениями. Субъекты Федерации имеют право лицензировать розничную торговлю алкогольной про­дукцией, работу с ломом черных и цветных металлов, разведку и разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, нотариальную деятельность, проведение регио­нальных лотерей.

Органы государственной власти субъектов Федерации уча­ствуют в регулировании цен и тарифов на продукцию моно­польных структур в следующих сферах:

— железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении;

— пригородные и междугородные перевозки пассажиров автобусами;

— реализация природного и сжиженного газа населению;

— тарифы на перевозки пассажиров по местным речным и воздушным линиям при их дотировании из регионального бюджета;

— тарифы на услуги промышленного железнодорожного транспорта;

— плата за технический осмотр транспорта в ГИБДД;

— плата за услуги Гостехнадзора;

— плата за услуги противопожарной службы и др.

Региональные энергетические комиссии устанавливают та­рифы на энергетическую и тепловую энергию с учетом огра­ничений, определяемых Федеральной службой по тарифам.

В отдаленных северных и восточных районах страны вла­сти регионов имеют право регулировать цены на продукцию, доставляемую в период сезонного завоза по кредитованию данных поставок из бюджета.

Муниципальные органы власти регулируют тарифы на ус­луги ЖКХ, тарифы на перевозку пассажиров внутри городов и других поселений, тарифы на ритуальные услуги.

Важным полномочием органов государственной власти субъектов Федерации является регулирование использования природных ресурсов, т. е. недр, лесов, земель, водных объек­тов и объектов животного мира.

В соответствии с Федеральным законом «О недрах» к пол­номочиям субъектов Федерации в сфере регулирования поль­зования недрами относятся: распоряжение совместно с феде­ральными органами фондом недр; разработка и реализация территориальных программ развития и использования мине­рально-сырьевой базы региона; создание и ведение территори­альных фондов геологической информации; установление по­рядка пользования недрами при разработке месторождений общераспространенных полезных ископаемых и участков недр местного значения, строительстве подземных сооружений ме­стного значения и др.

Регионы самостоятельно определяют порядок пользования месторождениями общераспространенных полезных ископае­мых, перечень данных ископаемых определяется совместно с федеральным органом управления фондом недр с учетом специфики региона. К общераспространенным относятся ис­копаемые, которые повсеместно встречаются в регионе, и в большинстве случаев они включают глины, песчаники, извест­няки, гравий, торф. Органы власти субъектов Федерации уста­навливают также размеры платежей за добычу данных иско­паемых, величину платы за участие в аукционе при получении права пользования недрами и платы за выдачу лицензии. По­рядок пользования участками недр, находящимися в распоря­жении субъекта Федерации, устанавливается законом субъекта Федерации и нормативными актами органа исполнительной власти региона.

Участки недр местного значения выделяются при строи­тельстве подземных сооружений местного значения, не свя­занных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии с «Лесным кодексом Российской Федера­ции» к полномочиям органов государственной власти субъек­тов Федерации в сфере лесных отношений относятся:

— владение, пользование и распоряжение лесными участ­ками, находящимися в собственности регионов;

— установление размеров платы за пользование лесными ресурсами, в том числе за заготовку древесины;

— установление порядка заготовки пищевых лесных ресур­сов.

Федеральные органы могут передавать субъектам Федера­ции исполнение отдельных полномочий Федерации, в том числе: разработку и утверждение лесных планов, лесохозяйственных регламентов, экспертизу проектов освоения лесов; предоставление в пользование лесных участков и продажу на­саждений; организацию охраны и воспроизводства лесов; вы­дачу разрешений на выполнение работ по геологическому изу­чению недр на землях лесного фонда и др. Для осуществле­ния передаваемых полномочий из федерального бюджета субъектам Федерации выделяются специальные субвенции.

Органы власти регионов проводят аукционы по предостав­лению права пользования лесными ресурсами для заготовки древесины, рекреационной деятельности, сельскохозяйствен­ных работ на землях лесного фонда, ведения охотничьего хо­зяйства.

В сфере водных отношений к полномочиям субъектов Фе­дерации относятся:

— владение, пользование и распоряжение водными объек­тами, находящимися в собственности региона, и установление размеров платы за их использование;

— разработка и реализация региональных программ ис­пользования и охраны водных объектов;

— резервирование источников питьевого водоснабжения;

— осуществление регионального контроля и надзора за использованием водных объектов;

— утверждение правил плавания на маломерных судах и охраны жизни людей на водных объектах и др.

Так же, как и в других сферах, федеральные органы пере­дают органам власти регионов исполнение отдельных полно­мочий в области водных отношений, в том числе предоставле­ние в пользование и охрану водных объектов, находящихся в федеральной собственности.

Одной из наиболее важных экономических функций орга­нов власти субъектов Федерации является регулирование отно­шений в связи с использованием земельных участков, находя­щихся в собственности регионов. Кроме того, органы власти субъектов Федерации распоряжаются земельными участками, если расположенные на них здания, строения, сооружения приватизировались из собственности субъекта Федерации, и земельными участками, предоставленными по решению ор­гана власти субъекта Федерации.

Начальным этапом урегулирования земельных отношений являлось разграничение собственности на землю между орга­нами власти федерального уровня, субъектов Федерации и му­ниципальных образований. Данный процесс еще не завершен из-за сложности процедур и разнообразия условий использо­вания участков земли.

Субъекты Федерации могут устанавливать порядок опреде­ления цены продажи земельных участков, находящихся в госу­дарственной собственности региона, определяют порядок фор­мирования размера арендной платы и механизм ее внесения за использование участков, на которые собственность еще не разграничена. Органы власти регионов осуществляют резерви­рование земельных участков из земель, находящихся в собст­венности субъекта Федерации для государственных или муни­ципальных нужд.

В соответствии с федеральным законодательством земель­ные участки для жилищного строительства предоставляются на открытых аукционах.

Органы власти субъектов Федерации устанавливают квоты на объемы вылова водных биологических ресурсов в водоемах региона, осуществляют регулирование использования объектов животного мира, в том числе утверждают лимиты изъятия от­дельных видов животных, организуют работу заказников, осу­ществляют охрану памятников природы.

Таким образом, органы власти регионов имеют достаточно широкий круг полномочий по регулированию различных сто­рон экономической деятельности. В будущем расширение или сокращение данных полномочий будет определяться общим развитием федеративных отношений в стране в соответствии с определенными стратегическими задачами.

3. Государственное регулирование (управления) экономики региона