Понятие государственной службы. Институт государственной службы и его место в системе государственного управления

Существуют различные модели государственной службы.

· Трудовая

· Сервисная

· Политическая

· Государственно-административная

· Либерально-рыночная

· Смешанные"("комбинированные")

"Трудовая" модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках компетенции занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа. Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей.

"Сервисная" модель рассматривает государственную службу как систему специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Во многих странах определяющим фактором при установлении статуса государственной службы по отношению к организации является оказание государственных услуг.

"Политическая" модель государственной службы в общем виде сводится к тому. Что служба является в одном направлении ("вверх") - административной поддержкой политических руководителей, а в другом ("вниз") - средством проведения политических решений в жизнь.

"Государственно-административная" модель государственной службы базируется на признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, а также условий рыночных отношений.

"Либерально-рыночная" модель государственной службы связана с рассмотрением государственной власти как однопорядкового элемента рыночных отношений во взаимодействии с другими элементами: капитал, товар, труд, услуги и др. Она также имеет рыночную стоимость, по которой общество или его финансово-экономические институты приобретают ее при необходимости.

"Смешанные" ("комбинированные") модели государственной службы предполагают, что в зависимости от обстоятельств, внешних и внутренних факторах акцент делается на каком-либо ведущем подходе.

Выбор модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

Началом создания нормативной правовой базы государственной службы Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации стали «Положение о федеральной государственной службе", утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 года, и Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года. "Трудовая" модель возобладала при определении понятия "государственная служба", содержащемся в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". Так в п. 1 ст. 2 указано, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Тем не менее, государственные служащие должны наниматься не отдельным государственным органом, а государством в целом.

С точки зрения Н.М. Казанцева, государственная служба как социальный институт " представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства".

Государственная служба представляет собой комплексное явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие) и потому является объектом изучения многих отраслей науки. Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес.

Ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и практического материала по проблемам государственной службы. К сожалению, практика идет впереди теории. Правовое регулирование государственной службы сегодня является не итогом размышлений и дискуссий, а предпосылкой для них.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина

Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из "двух системно организованных частей:

а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);

б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)".

Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

1) институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

2) экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

3) институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

4) институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

5) институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений "общество - государство" предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института

Появление института государственной службы современной России не могло остаться вне зоны повышенного внимания представителей различных отраслей научного знания. Все, кто в той или иной мере занимались и продолжают заниматься кадровой проблематикой, сразу ощутили радикальное изменение исследовательского поля в сфере деятельности государственных органов. В связи с формированием новой России в качестве правового государства наибольшее внимание к проблемам государственной службы стали уделять правоведы и особенно специалисты в области административного права, где уже со времен бывшего Советского Союза концентрировались исследования в области службы в государственных органах.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что по этому поводу пишет, например, Н.М. Казанцев: "Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института.

Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо". Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего.

Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе. В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Политические институты - это, во-первых, состояние организованной общности, организационная форма объединения людей в особое сообщество, основывающееся на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во-вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию человека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся на коллективные ценности, организационные принципы, рациональные нормы (установления), и в третьих, - реализация и воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и целей) общения в структуре совокупной практики политической активности индивидов и групп, человеческого социума в целом.

Система федеральной государственной службы осуществляется на базе Конституции Российской Федерации. Ее особенность выражается в полномочиях федеральных государственных органов, исполнение которых обеспечивается данной службой. В основе этих полномочий находятся предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации). Они определяют содержание профессиональной деятельности федеральных государственных служащих, структуру органов государственной власти. Одни органы осуществляют полномочия в масштабе всей территории страны, независимо от территориального устройства (например, фельдъегерская служба); другие имеют свои органы в субъектах Российской Федерации или действуют без учета территориального устройства (например, Федеральная служба безопасности Российской Федерации).

Наиболее массовым звеном является федеральная государственная служба в органах исполнительной власти. Здесь сосредоточено почти 90% численности всего корпуса федеральных государственных служащих. В рамках судебной ветви власти на органы федеральной государственной службы влияет структура судебных органов.

Основными компонентами системы государственной службы являются государственные должности и государственные служащие. Исполнение должностей осуществляется на основе разветвленной сети взаимосвязей между государственными служащими. Эти взаимосвязи возникают в соответствии с реализацией характерных для федеральной государственной службы организационных принципов - иерархии должностей, четкого определения должностных функций, подбора служащих по признаку профессиональной квалификации, продвижения их по службе на основе планирования карьеры, контроля за работой служащих, стимулирования их труда и др.

Функционирование системы федеральной государственной службы обеспечивается рядом таких подсистем как подсистемы должностей, продвижение по службе, подготовки и повышения квалификации, ограничений и льгот, информации и т.д. Вследствие взаимодействия составных частей федеральной государственной службы она как система приобретает новые свойства отличающие ее от свойств составных частей (например, целостность, четкое разделение труда, связанность элементов, функциональность, эффективность, единство подходов к решению задач определенного класса, использование единых организационно правовых норм, правил, стандартов, традиций и др.).

Компоненты системы детерминируются целым и в рамках федеральной государственной службы приобретают новое функциональное назначение. Так, государственные должности в государственном аппарате были и раньше, но в системе федеральной государственной службы их отличают новые свойства: возможность объединяться в группы и категории, быть действительным стимулом к повышению квалификации служащих и их продвижению по службе в соответствии со способностями и уровнем профессионализма. До образования системы федеральной государственной службы эти вопросы решались на основе классового подхода, партийной принадлежности, личной преданности, протекции, родственных и личных связей и т.д. В системе федеральной государственной службы должности получают необходимый правовой, социальный и организационный статус, полномочия становятся стержнем иерархической подсистемы должностей как основы организации федеральной государственной службы.

Государственный орган это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. В Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, в соответствии с федеральным законодательством, устанавливается структура органов государственной власти субъекта РФ.

К государственным должностям Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации относятся должности:

Президент Российской Федерации (ст.ст. 11, 80),

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 101),

заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101);

Председатель Думы Федерального Собрания (ст. 101);

заместитель Председателя Думы Федерального Собрания (ст. 101);

Председатель Правительства Российской Федерации (ст.ст. 103, 110);

заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 110);

федеральный министр (ст. 110);

судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128);

судья Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128);

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 128);

судья федерального суда (ст. 128);

Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 129);

прокурор субъекта Российской Федерации (ст. 129);

прокурор прокуратуры Российской Федерации (ст. 129);

Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст. 83);

полномочный представитель Президента Российской Федерации (п. "к" ст. 83);

Председатель Счетной палаты (п. "г" ч. 1 ст. 103);

заместитель Председателя Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102);

Аудитор Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "г" ч. 1 ст. 103);

Уполномоченный по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103)

Государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации могут быть в систематизированном виде представлены в региональных законах о государственной гражданской службе или перечисляются в отдельном правовом акте.

С учетом системы и структуры федеральных органов власти Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" устанавливаются должности только одного вида государственной службы, а именно - гражданской государственной службы РФ.