Правоохранительная служба

Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 7, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе (статья 19 данного документа).

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые дал определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и, соответственно, не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе.

Как видим, правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы, главным образом военной, своими функциями. Речь в данном случае идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, правопорядке, борьбе с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина.

По смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В силу ст. 1 ФЗ РФ "О Полиции" полиция в Российской Федерации - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных данным Законом и другими федеральными законами. Полиция входит в систему МВД России.

Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением КонституцииРоссийской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Гражданам, служащим в правоохранительных органах, присваиваются специальные звания и классные чины.

8. Должности государственной службы

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, учреждение их другими нормативными актами не допускается.

Применительно к должностям государственной гражданской службы в настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" от 31.12.2005 г. N 1574. Данный указ устанавливает, что все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, подлежат включению в Реестр.

Закон подразделяет государственные должности по видам в зависимости от вида и уровня государственной службы. При этом допускается ситуация, когда в одном государственном органе будут учреждены государственные должности различных видов, и, соответственно, занимающие их государственные служащие будут иметь различный правовой статус. В настоящее время такая ситуация существует, например, в таможенных органах, в которых существуют как должности относящиеся к гражданской службе, так и должности, относящиеся к правоохранительной службе.

Рисунок 8 Категории и группы гражданской службы

Должности государственной службы подразделяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Так, например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" выделяет четыре категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для занятия их установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется.

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители". В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников) например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - Министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты, в основном, выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также подразделяет должности государственной гражданской службы на пять групп:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Закон также устанавливает соотношение между категориями и группами должностей. Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Рисунок 9 Руководители и помощники

Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Рисунок 10 Специалисты

Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Проект Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" также подразделяет должности правоохранительной службы на категории и группы. В соответствии с ч. 1 ст. 8 законопроекта в зависимости от функционального назначения должности правоохранительной службы подразделяются на категории "руководители" и "правоохранители".

К категории "руководители" относятся должности правоохранительной службы руководителя (кроме государственных должностей Российской Федерации) и заместителей руководителя правоохранительного органа, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений правоохранительного органа, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов правоохранительного органа и их структурных подразделений, руководителей и заместителей руководителей иных органов и учреждений, подчиненных правоохранительному органу, и другие должности, отнесенные к типовым должностям руководителей в соответствии с частью 2 статьи 7 настоящего Федерального закона.

К категории "правоохранители" относятся должности специалистов правоохранительной службы, учреждаемые для:

1) обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

2) профессиональной реализации функций правоохранительной службы на постоянной основе;

3) профессиональной реализации функций правоохранительной службы на непостоянной основе и обеспечения выполнения указанных функций.

Должности правоохранительной службы подразделяются на должности правоохранительной службы, по которым присваиваются специальные звания, и должности правоохранительной службы, по которым присваиваются классные чины.

Должности правоохранительной службы, по которым присваиваются специальные звания, подразделяются на:

1) должности младшего состава правоохранительной службы (5 группа);

2) должности младшего начальствующего состава правоохранительной службы (4 группа);

3) должности среднего начальствующего состава правоохранительной службы (3 группа);

4) должности старшего начальствующего состава правоохранительной службы (2 группа);

5) должности высшего начальствующего состава правоохранительной службы (1 группа).

Должности правоохранительной службы, в соответствии с которыми присваиваются классные чины, подразделяются на следующие группы:

1) младшие должности правоохранительной службы (5 группа);

2) старшие должности правоохранительной службы (4 группа);

3) ведущие должности правоохранительной службы (3 группа);

4) главные должности правоохранительной службы (2 группа);

5) высшие должности правоохранительной службы (1 группа).

Комментируемая часть также содержит требование установить соотношение должностей всех видов и уровней государственной службы в Российской Федерации. Соотношение должностей, относящихся к различным видам службы, должно определяться указом Президента Российской Федерации, соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В настоящее время ни один из требуемых нормативных актов не принят.

5. Комментируемая часть определяет, что для замещения должности государственной службы граждане должны соответствовать определенным квалификационным требованиям. Анализ законодательства о государственной службе позволяет разделить квалификационные требования на три группы:

- требования к уровню профессионального образования;

- требования к стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности;

- требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей;

- требования к состоянию здоровья.

8.1. Квалификационные требования к уровню образования

Требования к уровню профессионального образования гражданского служащего устанавливаются ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), которая была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, проблема образовательного уровня государственных служащих названа в качестве одной из основных. В частности было отмечено, что на начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Таким образом, согласно этим данным на указанный момент времени не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек. Кроме того, следует обратить внимание на профиль высшего профессионального образования, который зачастую не соответствует выполняемой функции государственного служащего.

Ранее ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" требования к уровню и профилю профессионального образования государственного служащего были установлены в зависимости от группы должностей. Так, для высших и главных государственных должностей гражданин должен был иметь высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы. Для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Среднее профессиональное образование допускалось лишь для младших государственных должностей государственной службы.

В настоящее время квалификационные требования к уровню профессионального образования обусловлены не только группой, но и категорией должности. Так, для замещения должностей категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп необходимо высшее профессиональное образование. Для замещения должностей категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп закон требует наличия среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. В этой связи на практике могут возникнуть (а точнее - обязательно возникнут) достаточно серьезные проблемы.

Дело в том, что, согласно действующему законодательству среднее профессиональное образование допускается только при замещении должностей категории "обеспечивающие специалисты".

8.2. Квалификационные требования к стажу службы или опыту работы

Квалификационные требования к стажу службы или опыту работы по специальности для гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время принят Указ Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих".

Данным нормативно-правовым актом установлены следующие квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

г) старших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее трех лет стажа работы по специальности;

д) младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

Исключение сделано для случаев назначения на старшие должности федеральной государственной гражданской службы выпускников образовательных учреждений высшего профессионального образования очной формы обучения, поступающих на государственную службу в соответствии с договором на обучение. На таких граждан установленные квалификационные требования к стажу не распространяются.

Указ Президента РФ 2005 года предусматривает наличие более продолжительного стажа государственной службы (работы по специальности) для замещения высших и главных должностей гражданской службы чем действующий Указ от 30 января 1996 г. В этой связи и была сделана оговорка о нераспространении указанных квалификационных требований к стажу на тех гражданских служащих, которые были назначены на должность до вступления в силу Указ Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих".

В ряде субъектов Российской Федерации также действуют законы, устанавливающие требования к стажу государственных служащих. Такие требования закрепляются в законах о государственной гражданской службе Самарской, Саратовской, Тамбовской областей, г. Москвы и др.

Согласно проекту закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" квалификационные требования к стажу правоохранительной службы или стажу и опыту работы по специальности, а также к профессиональным знаниям и умениям служащего правоохранительной службы должны устанавливаться:

1) по должностям 5-2 групп - руководителем правоохранительного органа;

2) по должностям 1 группы - Президентом Российской Федерации.

8.3. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам лица, претендующего на замещение должности гражданской службы устанавливаются нормативным актом соответствующего государственного органа и включаются в должностной регламент. В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей должны устанавливаться нормативным актом государственного органа в котором учреждена данная должность и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу невозможно.

Такие требования, например, установлены Приказом Министерства обороны Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 545 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны Российской Федерации.