Основные вопросы темы. 1. Порядок формирования и прекращения полномочий палат Федерального собрания

1. Порядок формирования и прекращения полномочий палат Федерального собрания.

2. Организация деятельности палат Федерального собрания.

3. Правовые основы статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

4. Государственные органы, формируемые палатами Федерального собрания.

1. В соответствии со ст. 96 Конституции РФ Государственная Дума избирается сроком на пять лет; порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами; депутатом Государственной Думы
может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах; одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; депутат Государственной думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов
Государственной Думы» выборы депутатов Государственной думы назначает Президент РФ.

Как правило, применяется смешанная система выборов, при которой половина (225) депутатов Думы избирается на основе мажоритарной системы по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам; избранным считается кандидат, набравший большее число голосов при условии, что в голосовании приняли участие не менее 25%
общего числа избирателей. Другие 225 депутатов избираются по общефедеральному избирательному округу на основе системы пропорционального представительства в Думе избирательных объединений: каждое избирательное объединение, набравшее более 5% голосов от общего числа проголосовавших избирателей, получает количество депутатских мандатов, пропорциональное набранному им количеству голосов.

Государственная Дума собирается на свое первое заседание на 30-й день после избрания нового депутатского корпуса. С этого момента
полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Конституция РФ (ст. 109, 111, 117) устанавливает условия досрочного прекращения полномочий Государственной Думы. Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях: трехкратного отклонения представленных(ной) ей Президентом кандидатур(ры) Председателя Правительства,
выражения недоверия Правительству (дважды в течение трех месяцев) по инициативе самой Думы, отказа в доверии Правительству. В этой же
статье оговаривается условие, что Дума не может быть распущена по основаниям выражения ею недоверия или отказа в доверии Правительству
в течение года после ее избрания. Устанавливается также, что Дума не может быть распущена: с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в период действия военного или чрезвычайного положения; за полгода
(6 мес.) до окончания срока полномочий Президента РФ. В случае
роспуска Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца
с момента роспуска.

В соответствии с Конституцией РФ в Совет Федерации входят по должности по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от его представительного и исполнительного органов государственной власти. За время действия российской Конституции порядок формирования Совета Федерации, устанавливаемый федеральным законом, изменялся трижды.

Редакцией Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. предусмотрено, что членом верхней палаты может быть избран
(назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации – представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается этим органом на срок полномочий входящих в него депутатов. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти назначается
высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) на срок полномочий этого органа. Решение об избрании в Совет Федерации представителя законодательного органа субъекта Федерации вступает в силу немедленно, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации против избранного кандидата проголосуют менее двух третей депутатов.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены
досрочно избравшим (назначившим) его органом (должностным лицом) государственной власти в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

2. Общие вопросы организации деятельности палат Федерального
собрания устанавливаются ст. 95–101 Конституции РФ. В соответствии
с положениями Конституции и федерального законодательства Федеральное собрание является постоянно действующим органом. Палаты Федерального собрания самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их
ведению. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава председателей палат и их заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палат. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент,
устанавливающий официальный порядок ее деятельности, процедуры
подготовки и решения всех вопросов, отнесенных к ведению палаты.

Заседания палат являются открытыми, но каждая из палат вправе проводить и закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом палаты. Как правило, основанием для проведения закрытого заседания
является рассмотрение вопросов, связанных с государственной или иной охраняемой законом тайной, однако для принятия палатой решения о проведении такого заседания соответствующей мотивировки не требуется.

Особенности формирования Государственной Думы и специфика ее деятельности в условиях представительства политических партий требуют соответствующих организационных форм, создаваемых внутри Государственной Думы и способствующих ее эффективной деятельности. Такой формой являются прежде всего депутатские объединения, которые могут быть двух видов: фракции и депутатские группы. Фракция – это объединение депутатов, прошедших в Государственную Думу по спискам определенной политической партии или избирательного объединения (блока). Численный состав фракции соответственно определяется количеством
депутатских мандатов, полученных партией (избирательным объединением) по результатам выборов. Депутатская группа – это объединение депутатов, прошедших в Государственную Думу по одномандатным округам, сформировавшееся после начала работы Думы. Численность депутатской группы в соответствии с регламентом Государственной Думы должна быть не
менее 35 депутатов. Все депутатские объединения, вне зависимости
от способа их образования, имеют практически равные права на участие
в решении организационных вопросов работы палаты. Так, комитеты
Думы образуются на основе пропорционального представительства депутатских объединений. Руководители депутатских объединений представлены наряду с председателем палаты в Совете Государственной Думы, создаваемом для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты.

3. Правовые основы статуса члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы установлены Конституцией РФ и Федеральным
законом «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации».

Депутаты Государственной Думы работают на постоянной профессиональной основе. В соответствии с новым порядком формирования
Совета Федерации то же самое относится и к его членам. Члены Совета Федерации и депутаты Думы не могут замещать иные выборные должности, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности. Члены Совета Федерации
и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Вопрос о лишении их неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального собрания по представлению Генерального прокурора РФ.

Упомянутый закон определяет формы работы парламентариев в соответствующих палатах Федерального собрания, задачи и формы работы
депутатов Государственной Думы со своими избирателями, устанавливает соответствующие обязанности парламентариев и регламентирует необходимые для их работы условия.

4. В соответствии с Конституцией РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Государственная Дума назначает
на должность и освобождает от должности уполномоченного по правам человека.

Состав и порядок деятельности Счетной палаты регулируются Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с законом Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным собранием и подотчетный ему. В ведении Счетной палаты – организация и осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов федерального бюджета и использования федеральной собственности; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, влияющих на доходную и расходную части федерального бюджета. Закон устанавливает возможность образования аналогичных
государственных органов в субъектах Российской Федерации соответствующими законодательными (представительными) органами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – должностное лицо, действующее в соответствии с федеральным конституционным законом в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет; в своей деятельности он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В соответствии
с законом в субъектах Российской Федерации могут учреждаться соответствующие должности уполномоченных по правам человека.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, если ранее
заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с результатами такого обжалования. При массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие
меры в пределах своей компетенции.

Подробнее см.: 5, 7.

Тема 12

Правительство Российской Федерации

Основные вопросы темы

1. Понятие исполнительной власти в современном российском конституционном праве.

2. Место и роль Правительства РФ в системе исполнительной власти Российской Федерации.

3. Организация деятельности и полномочия Правительства РФ.

4. Порядок формирования Правительства и федеральных органов исполнительной власти.

5. Политическая ответственность Правительства и порядок прекращения его полномочий.

1. С принятием Конституции РФ 1993 г. понятие «исполнительная власть» вошло в широкий оборот и постепенно вытесняет использовавшийся ранее в конституционном и административном законодательстве термин «государственное управление». Принципиально изменилась и концепция исполнительной власти: теперь Президент РФ не является главой исполнительной власти; в соответствии с принципом разделения властей исполнительная власть отделена от законодательной и судебной властей
и действует самостоятельно; исполнительная власть ориентирована прежде всего на реализацию законов, ее основным назначением стала организация исполнения актов законодательной власти и главы государства; организация исполнительной власти в Российской Федерации строится в соответствии с конституционными принципами федерализма и самостоятельности местного самоуправления.

В рамках конституционного права на федеральном уровне регулируются правовой статус Правительства РФ, его состав, порядок образования и деятельности, отношения с Президентом РФ и Федеральным собранием, организация, полномочия и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также общие принципы организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Федерации, порядок их образования и деятельности регулируются конституционно-правовыми актами этих субъектов. Общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, регулируются в основном нормами административного законодательства в соответствии с разграничением полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере их совместного ведения.

Вместе с тем поскольку исполнительная власть является государственным механизмом реализации законов, на ее деятельность оказывают влияние практически все законодательные акты, принимаемые как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

2. Основы построения системы исполнительной власти Российской Федерации, место и роль Правительства РФ в этой системе устанавливаются Конституцией РФ следующим образом: Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 110); в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2
ст. 77); Правительство РФ, наряду с Президентом РФ, обеспечивает
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78).

Для реализации Правительством РФ его полномочий формируется система федеральных органов исполнительной власти. В соответствии
с Указом Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» в эту систему входят: федеральные министерства, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти; государственные комитеты Российской Федерации, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере; иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры), осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установ-
ленных сферах ведения. Некоторые из этих органов подведомственны
не только Правительству РФ, но и Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ними Конституцией РФ.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ), с разрешения Правительства РФ и после консультаций
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Основные полномочия Правительства РФ установлены в ч. 1
ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; проводит в Российской Федерации единую финансовую, кредитную
и денежную политику, единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; следит за соблюдением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности
и общественного порядка, борьбой с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Конституцией РФ установлено также, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров (ч. 2 ст. 110); Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу
(ст. 113); порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114).

В соответствии с данным законом, принятым в 1997 г., Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Законом установлен
и круг вопросов, решаемых исключительно коллегиально на заседаниях Правительства. К ним относятся: решения о представлении Государственной Думе проекта федерального бюджета и отчетов о его исполнении,
а также о внесении в Государственную Думу проектов федеральных законов; рассмотрение программ социально-экономического развития Российской Федерации и приватизации государственной собственности; установление уровня, степени и области государственного регулирования цен;
вопросы заключения международных договоров, а также соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и некоторые другие. Данный закон конкретизирует также полномочия Правительства, установленные Конституцией РФ.

В рамках своей компетенции, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации, а также обеспечивает их исполнение. В случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

4. Порядок формирования Правительства РФ и структуры федеральных органов исполнительной власти определяется ст. 111 и 112 Конституции РФ. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства
и распускает Государственную Думу.

В свою очередь, Председатель Правительства в недельный срок
после своего назначения представляет Президенту РФ предложения
о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности членов Правительства.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе федеральных
органов исполнительной власти» заместители федеральных министров,
а также председатели государственных комитетов РФ, руководители
федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

5. Правительство РФ несет ответственность за проводимую им политику, а также за результаты деятельности в сфере его компетенции в форме отставки. Решение об отставке Правительства принимает Президент РФ. Правительство РФ может подать в отставку по своей инициативе; оно может также поставить вопрос о доверии ему перед Государственной Думой. В том случае, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству в течение первого года своей работы, Президент отправляет
Правительство в отставку.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству и по своей инициативе. В этом случае Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если такое недоверие будет выражено повторно в течение трех месяцев, Президент должен принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы, но не в первый год ее деятельности.

Правительство формируется на срок полномочий Президента РФ,
перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия. Для обеспечения непрерывности функционирования исполнительной власти Конституцией РФ предусмотрено, что в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ должно действовать до сформирования нового Правительства.

Подробнее см.: 4, 5, 7.

Принципы и основы организации законодательной и исполнительной власти
в субъектах Российской Федерации

Тема 13