Бурные события начала XVII в, потребовали усиления власти на местах. Эта задача решалась путем введения института воевод как основного звена местного управления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. По росписи городов и уездов России, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Воевода назначался на срок 1–3 года. За свою службу он получал поместья и денежные оклады. В больших городах было по нескольку воевод.
Воевода имел большие права и обязанности: он охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функции, а также военные: набирал на службу служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т. д.), отвечал за городские учреждения, на границе – за охрану границ. Обязанности его четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит», говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.
|
|
Широкими были финансовые полномочия воеводы. Он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Административно-полицейский надзор воеводы распространялся и на личную жизнь населения. В крупных городах полицейский надзор осуществлял подчиненный воеводе городничий. В слободах и волостях воевода осуществлял власть с помощью приказчиков.
В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» – губная и земская. Каждым округом – «губой» – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 «Уложения» 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом – в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.
Приказная система распространялась и на места. Именно в 20–30-е годы XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2–3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Подьячие с приписью назначались обычно из подьяческого. Состава того приказа, в ведении которого находился данный город. Всего городов, в которые на протяжении XVII в. посылались дьяки и подьячие с приписью, было не более 45. В большинстве приказных изб не было ни дьяков, ни подьячих с приписью, а лишь местные подьячие. В это время подьяческие кадры съезжих изб центральных и северных городов формировались путем выбора и найма. В результате подьячие находились в определенной зависимости от выборщиков и нанимателей, иногда в большей степени, чем от воеводы. В районах страны с нерусским населением вырабатывались особые формы правления, учитывавшие языковые и бытовые особенности населения. В Сибири, например, в состав приказных изб вводились толмачи. В приказных избах городов, находившихся в ведении приказа Казанского дворца, кроме толмачей имелись особые подьячие, занимавшиеся делами местного населения.
|
|
В первой половине XVII в. сложилась система дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводского управления приближаются по типу местные дворцовые приказы Новгорода и Пскова с дьяками во главе. Местные государственные и дворцовые учреждения функционировали одновременно и в тесной связи с рядом существовавших в городах учреждений другого типа – таможнями, кабацкими дворами, губными и земскими избами. Выборное начало и бесплатная работа стоявших во главе их голов, целовальников, старост, земский наем как форма оплаты для писчих дьяков ставили эти учреждения в известной степени в независимое положение от воеводы.
Губные и земские учреждения получили распространение главным образом в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал один дьячок.
С середины XVII в. с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориально значительно превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилось в образовании в центрах округов – разрядов промежуточного звена управления. Учреждения, сформировавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенные военно-административные функции. Их стали именовать разрядными избами. В 90-е годы ряд подобных учреждений стали называть приказными палатами.
В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало. Земские старосты избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, волостях, погостах. Они ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопроизводство велось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.
Итак, в XVII в. в системе государственных учреждений России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума – приказ – наместник), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа – дьяк – подьячие), сосредоточении многих распорядительных и исполнительных функций в приказах, распространении бумажного делопроизводства, безнадзорных действий чиновников. В это время к работе в государственных учреждениях России приходит особая прослойка, называемая приказными людьми. Определяющими признаками государственных учреждений этого времени можно считать непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Одновременно следует отметить наличие в это время в России и небюрократических институтов – земских соборов (до 1654 г.) и земских органов управления на самом низшем уровне.
|
|
Итак, к концу XVII в. государственный аппарат в России в целом способствовал укреплению самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, отсутствие системы подготовки квалифицированных кадров, неразвитость самоуправления снижали эффективность его деятельности и мешали развитию государства Нового времени.
Литература:
1. Государственность России: словарь-справочник – М., 1996.
2. Веселовский, С.В. Дьяки и подьячие XV–XVII вв. / С.В. Веселовский. – М., 1975.
3. Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма / Н.Ф. Демидова. – М., 1987.
4. Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. – М., 1983.