Государственное строительство в период НЭПа

В марте 1921 г. на Х съезде партии был взят курс на новую экономическую политику (НЭП). Партия в лице её лидеров была вынуждена признать, что «прямое введение социализма» в России закончилось неудачей. Военно-коммунистические методы хозяйствования были объявлены отжившими, продразверстка заменялась продовольственным налогом, разрешался обмен излишков крестьянского хозяйства на промышленные товары в «пределах местного хозяйственного оборота». В среднем размеры натурального налога оказались на 30-50% ниже размеров продразверстки, исчислялись из площади посева и объявлялись крестьянам заранее. Переход к рыночным отношениям в основном завершился к осени 1921 года, когда руководство РКП(б) осуществило реформы в области государственной промышленности (переход госпредприятий на принципы хозяйственного расчета) и государственных финансов (замена натуральных налогов денежными, формирование бюджета, контроль за денежной эмиссией и т.п.). Встал вопрос о воссоздании государственного капитализма в форме аренды и концессий. К государственно-капиталистической форме хозяйствования первоначально отнесли и кооперацию: потребительскую, промысловую и сельскохозяйственную. НЭП предполагал развитие гражданского общества, экономических и иных связей между гражданами, не требующих санкции государства.

Введение НЭПа не было единовременной мерой, а представляло процесс, растянутый на несколько лет. Началось переосмысление основ экономической политики, сопровождавшейся раскрепощением хозяйственной жизни страны от тотального государственного регулирования. С самого начала НЭП стал складываться как живая подвижная политика, способная к изменению и развитию. Не было жесткого предопределения формы развития экономики, структура хозяйства часто менялась, «дышала», предприятия появлялись и исчезали, создавались новые связи и объединения. В рамках нового экономического курса были разрешены: частная торговля, аренда земли и мелких государственных предприятий, наем рабочей силы и создание совместных предприятий с привлечением иностранного капитала. Отменялись карточная система и уравнительное распределение, всеобщая трудовая повинность. Устанавливалась денежный эквивалент заработной платы, причем в зависимости от количества и качества труда, открывались биржи труда, вводилась оплата услуг.

Нэповское реформирование затронуло и систему государственного управления, были пересмотрены соотношение конституционных и чрезвычайных методов, структур, функций. Предстояло упразднить чрезвычайные органы, отказаться от чрезвычайных функций и методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического образа управления и привести старый государственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти.

Государственное управление в период НЭПа отражало его социально-экономическую сущность и пределы, господствующее положение государственной собственности, развитие частнохозяйственной деятельности при регулирующей в определенных рамках роли государства.

Сомнения в легитимности чрезвычайных органов власти нашли отражение в постановлениях XI Всероссийской конференции РКП (б). В итоге «компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов» были сужены, а сама она была в 1922 г. реорганизована в Государственное политическое управление (упразднены также были местные, транспортные, фронтовые и армейские ЧК), судебные функции вновь сосредоточились в ведении народных судов. Совет труда и обороны, действуя теперь на правах комиссии СНК, согласовывал деятельность хозяйственных ведомств. В его состав входили наркомы ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, представители ВЦСПС, ЦСУ, а возглавлял структуру Председатель СНК В.И. Лени­н. В 1923 г. этот орган был преобразован в Экономическое Совещание (ЭКОСО), причем экономсовещания создавались и на региональном уровне, при исполкомах Советов. Упразднены были также ВРК, ревтри­буналы и другие чрезвычайные органы.

В 1922 г. были подготовлены и утверждены, заменившие чрезвычайное законодательство, Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы и кодекс законов о труде. В итоге укрепилась законодательная база, было со­здано единое правовое пространство российского управления, которое опиралось на расширявшиеся рамки правового регули­рования общественных отношений. Судебная реформа, создание прокуратуры и адвокатуры, реорганизация всех звеньев системы юстиции и правоохранительных органов, законодательства о правах граждан существенно повлияли на становление послевоенного управления в соответствии с советским характером демократии.

Возросла роль высшего государственного управления, было восстановлено действие ст. 37 Конституции РСФСР, согласно которой «общее управление делами РСФСР принадлежит СНК, который принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни». Совнаркомы губер­нских и городских Советов упразднялись.

Восстановлены и максимально возможно реализованы конституционные нормы власти и управления, избирательная система с ее специфическими чертами (прямые выборы с открытым голосованием в сельские и городские Советы, многоступенчатые — в высшие органы власти и управления). Активизировалась и расширилась деятельность Советов всех уровней, возросла роль съездов. Ежегодно избирались и работали всероссийские, местные съезды Советов, проводились сессии ВЦИК, местных исполко­мов, заседания президиумов; был увеличен количественный со­став представительных, исполнительных органов. Никакие дру­гие органы не могли принимать законы. На заседания Советов привлекались рабочие, крестьяне; за­седания местных Советов проводились нередко в рабочих кварта­лах, на промышленных предприятиях. Усилилась роль президиума ВЦИК, были созданы постоянные федеральные бюджетная и другие комиссии. Работники органов власти и управления регулярно отчитывались перед населением, информировали трудящихся обо всех мероприятиях советской власти. С целью усиления надзора за государственным аппаратом, устранения бюрократизма, волокиты, возвышалась роль рабоче-крестьянской инспекции, в работе которой участвовали широкие массы рабочих и крестьян. На конституционной основе были упорядочены взаи­моотношения центральных и местных органов управления. В регионах были расширены права управленческих структур, предоставлено больше самостоятельности. Они стали функционировать на основе специальных Положений (1922 г.) о губернских, уездных, городских, волостных Советах, их исполкомах. Вопросы пере­стройки органов власти, управления решались коллективно на уровне Всероссийских съездов, сессий ВЦИК.

Произошло более четкое разделение функций государственных управленческих структур, усилена роль ВСНХ, местных СНХ в руководстве экономикой, изменена внутренняя структура ВСНХ, из ведения его главных комитетов изымались и передавались не­посредственно предприятиям вопросы приобретения сырья, реа­лизации продукции, распределения средств, что расширяло хозяйственную самостоятельность предприятий. Возникли структу­ры, ведавшие сферами внутренней торговли (Комиссия СТО, Наркомат), концессий (Главный концессионный комитет), коо­перации, кредита и др.

Характерной чертой государственного руководства экономикой стало плановое развитие. Развертывание функционирования управленческого механизма на плановых началах осуществлялось в соответствии с планом ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России), утвержденным IX Всероссийским съездам советов в де­кабре 1921 гг. В феврале 1921 г. была учреждена Государственная плановая комиссия (Госплан), задачей которой являлась разработка единого общероссийского хозяйственного плана и наблюдение за его выполнением.

Российское государственное управление приобретало новые элементы в связи с углублением интеграции советских государств. В 1918—1920 гг. были объединены армии, военное командование, управление транс­портом и связью, финансы (создана денежная система на основе российского рубля) и снабжение России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссия. Причем, РСФСР взяла на себя все расходы этих государств по содержанию армий, государствен­ного аппарата, налаживанию экономической жизни. За­ключили с РСФСР договоры о сотрудничестве по военным, экономическим и дипломатическим вопросам Азербайджан, Белоруссия, Грузия и Украина. Возникли объединенные наркоматы путей сообщения, почт, телеграфа и др. ВСНХ приобретал черты об­щефедеративного органа, отраслевое управление переходило к органам РСФСР. Представители государств стали участвовать в работе Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, а в декабре 1921 г. вошли в его состав. ВЦИК выступал теперь в роли не только россий­ского, но и общефедеративного органа. На территориях Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии и Украины действовали отдель­ные законы РСФСР. Уполномоченные наркоматов РСФСР управляли объ­единенными наркоматами этих государств, координировалась работа необъединенных наркоматов. В органах власти и управ­ления РСФСР представители этих государств имели широкие полномочия. Органы их управления строились по образцу РСФСР. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Дальневосточная республика, Украина, Хорезм уполномочили РСФСР представлять и защищать их интересы на международ­ной конференции в Генуе, подписывать все акты и от их имени.

Создание и совершенствование системы управления требовало постоянного притока в органы управления образованных кадров. Наркомат просвещения не мог обеспечить эффективное руководство этим участком работы из-за ограниченности своих полномочий. Решение проблемы по преодолению массовой неграмотности населения было возложено на Всероссийскую чрезвычайную комиссию по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б),созданную в 1920 г. при СНК (просуществовала до 1936 г.). Полномочия этой организации позволяли привлекать через Наркомтруда в порядке трудовой повинности грамотных граждан для обучения безграмотных и отдавать под суд лиц, мешавших в её работе. Высокий статус ВЧК л/б обеспечивался участием в ее работе представителей ЦК РКП (б), ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной Армии и др. Так, руководство обучением неграмотных и малограмотных взрослых, опираясь на организа­ционную структуру системы ликбеза, осуществляло доб­ровольное общества «Долой неграмотность», возглавляемое Председателем ВЦИК М.И. Калининым. ВЧК л/б включала в себя отделы: информационно-статистический, редакционно-методический, материально-финансовый, секции по работе среди военных, крестьян, членов профсоюзов и национальных меньшинств. Ликвидация неграмотности в регионах (губерниях, уездах, волостях, селах, а также в воинских округах) осуществлялась местными структурами (грамчека).

Власти стремились вовлечь старую научно-техническую интеллигенцию в активную трудовую деятельность (требовалось укрепить научный, экономический и оборонный потенциал государства), обеспечивая им более сносные по сравнению с основной массой населения условия жизни и работы. Наряду с исследованиями в областях геохимии, биохимии, генетики, физики и ракетостроения уделялось внимание и теоретическим проблемам организации и управления. Этими вопросами занимались О.А. Ерманский («Научная организация труда и система Тейлора», М., 1922 г.), П.М. Керженцев («Принципы организации», М., 1922 г.) и др.

Вместе с тем, курс на либерализацию экономической политики не предусматривал глубоких преобразований в политической сфере, хотя и были выдвинуты идея гражданского мира, разработаны кодекс законов о труде, уголовный кодекс, несколько ограничены полномочия ВЧК (ОГПУ), объявлена амнистия белой эмиграции, возросла роль в управлении профсоюзных, ко­оперативных, молодежных и других общественных организаций, их выборных органов. В стране утвердилась однопартийная диктатура РКП(б), все социалистические партии сошли с политической арены (репрессии, чистки), пресекались любые попытки демократизировать общество, расширить гражданские права населения.

Большевистские теоретики не допускали мысли об изменении политической структуры общества, об отказе от диктатуры пролетариата и возвращении к демократическим основам жизни. Ленин, Преображенский, Троцкий рассматривали переход к НЭПу как тактический ход, временное отступление, вызванное неблагоприятным соотношением сил. Был избран не прямой путь к социализму — через фронтальную борьбу с несоциалистическими укладками, быструю замену рынка планом, а опосредованный — через относительно длительный период сосуществования социалистического и несоциалистического укладов, постепенное — при опоре на «командные высоты» в политике, экономике, идеологии ¾ вытеснение несоциалистических хозяйственных форм.

Ленин полагал, что, хотя технико-экономическая отсталость России и не позволяла непосредственно ввести социализм, но его можно постепенно построить, опираясь на государство диктатуры пролетариата. Поэтому он не соглашался с предлагавшимися мерами по некоторой политической либерализации: допущению деятельности социалистических партий, созданию крестьянского союза и т.п. Напротив, уже в 1922 г. происходит фальсифицированный процесс над эсерами, арестовываются и высылаются из страны меньшевики, развертываются гонения на церковь. К середине 20-х гг. остатки многопартийности в СССР были насильственно ликвидированы.

Таким образом, модель нэповской организации общества, разработанная большевистским руководством, прежде всего, Лениным, в начале 20-х гг., состояла из следующих компонентов:

-в политико-идеологической области — жесткий однопартийный режим;

- экономике — административно-рыночная система хозяйства, включавшая минимальную связь с мировой экономикой (сведенную к внешней торговле на основе госмонополии), государственная собственность на крупную и значительную часть средней промышленности, торговлю, транспорт; хозяйственный расчет в госпромышленности, действовавший в ограниченном виде не на предприятиях, в цехах, а на уровне находившихся в собственности государства трестов (объединений, предприятий); неэквивалентный обмен с деревней (безвозмездное отчуждение части ее продукции в форме продналога); торможение роста индивидуального крупного сельского хозяйства в деревне.

Основные противоречия нэпа:

- в экономике: Загрузка производственных мощностей требовала значительных инвестиций для обновления машинного парка, создания новых производств. Причем, речь шла о капиталоемких отраслях тяжелой индустрии с длительным сроком оборота капитала. Однако жесткая политика большевиков в вопросах уплаты дореволюционных долгов, компенсаций за национализированную собственность препятствовала притоку капиталов извне. Перелив же внутренних частнокапиталистических накоплений блокировался законодательным путем. Индустриальный рост требовал увеличения товарности крестьянского хозяйства (чтобы накормить растущие города, обеспечить сырьем промышленность, форсировать агроэкспорт с целью импорта оборудования), однако в деревне тормозилось развитие индивидуальных крупнотоварных хозяйств (по сути, возник дисбаланс промышленности и сельского хозяйства).

- в социально-политической сфере: Усиливалось противоречие между многообразием социальных интересов и большевистским авторитаризмом. Хозяйственно возрождающаяся деревня, крепнущий частнопредпринимательский сектор стремились обеспечить политические гарантии своих экономических интересов, что в условиях однопартийной системы создавало почву для усиления фракционной борьбы в ВКП(б).

Нарастал антагонизм между политикой и экономикой. В городе партию (и в целом властные структуры) в основном пополняли «рабочие от станка», не питавшие особых симпатий к «нэпманам». В деревне важным источником пополнения рядов партийно-советского аппарата являлись «жертвы рынка» — разорившиеся крестьяне. Да и многие коммунисты не приняли НЭП, считая его капитуляцией, экономическим Брестом. Им казалось немыслимым строить социализм, используя товарно-денежные отношения, частную инициативу, иностранный капитал. В условиях «военного коммунизма» и распределительной экономики сформировалась новая каста людей, которые начинали «мнить себя солью земли». НЭП был для них только помехой. В возрождении свободного рынка они безошибочно рассмотрели смертельную угрозу свои портфелям, своим пайкам, своим партийным привилегиям.

Новая экономическая полтика обеспечила стабилизацию и восстановление народного хозяйства, улучшилось материальное положение людей. Вместе с тем, обратите внимание, — это восстановление означало достижение довоенного уровня, но основные фонды российской промышленности были изношены, оборудование устарело, страна стала еще более аграрной, чем была, ее индустриальное развитие напрямую зависело от состояния сельского хозяйства. По мере восстановления возвращались старые проблемы экономики дореволюционной России, ее структурные диспропорции и противоречия. Система госуправления также страдала множеством проблем: недостаток подготовленных кадров, бюрократизм, остатки военно-комуннистического прошлого, недостаточно проработанной была система взаимодействия центральных и местных органов власти, партийных и государственных структур. В период НЭПа получили развитие и многие процессы, порожденные рынком – рост безработицы, сокращение расходов на социальные нужды и образование, коррупция, рост преступности.