Государственное управление в рамках СССР

Образование СССР. Будущее пролетарское государство виделось В.И. Ленину и его соратникам «единой и нераздельной республикой Российской с твердой властью», поскольку именно «централистическая» форма государственного устройства могла создать, по их убеждению, оптимальные экономические и социально-политические условия для построения социализма и переплавки в обозримом будущем наций в единую наднациональную общность. Однако в ситуации стремительного подъема национального самосознания в 1917 г., вождь большевиков сформулировал иной, более популярный в массах «инородцев» принцип национально-государственного строительства - «союза свободных республик», то есть их федерации, оставаясь при убеждении, что подобный шаг лишь форма перехода к «вполне единому государству», единой «централистически-демократической республики».

В начале 1918 г. СНК принял Декларацию прав народов России, которая провозгласила «право народов на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств». В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа Советская Россия провозглашалась «Федерацией Советских республик на основе свободного союза свободных наций», но при этом принципы федеративного устройства не были определены.

Воссоздание единого государства являлось одной из стратегических задач новой власти, ведь раздробленная и децентрализованная Россия не могла играть роль «двигателя и толкателя» мировой революции, а после того как революционная волна в Европе спала - выстоять в «капиталистическом окружении». Правящая большевистская партия последовательно продвигалась к поставленной цели в области национально-государственного строительства, опираясь на строго централизованные партийно-коммунистические, пронизывавшие все политически обособлявшиеся территории бывшей империи и на исторически сложившуюся хозяйственную взаимозависимость этих территорий.

Конституция РСФСР 1918г. закрепила принцип национально-территориальной федерации как формы государственного устройства. За период с лета 1918 г. по 1920 г. на террито­рии РСФСР возникло более 20 национально-автономных образований (республик и областей), которые группи­ровались вокруг РСФСР как федеративного центра.

В начале июня 1919 г. ВЦИК принял декрет «Об объеди­нении советских республик России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым капитализмом». По этому декрету создавались единое командование военных формиро­ваний республик, Советы народного хозяйства, железнодо­рожного транспорта, финансов, комиссариаты труда, осуще­ствлявшие единое руководство. Отдельные республики зак­лючали между собой финансовые соглашения, формировали общие производственные планы, объединяли свои сырьевые и товарные фонды. Однако отсутствие правовых норм, регу­лирующих отношения центральных и местных (республикан­ских) органов власти, вызывало между ними конфликты.

Сложившаяся между советскими республиками форма объединения получила название договорной федерации. Ее своеобразие заключалось в том, что российские управленческие структуры играли и роль общегосударственной власти. Республиканские компартии были включены в состав РКП(б) на правах областных парторганизаций. Благодаря этому достигалось единство действий республик в решении важных хозяйственных вопросов. Основой договорной феде­рации стал военно-политический (а позже хозяйственно-по­литический) союз республик.

В 1920 г. в Средней Азии были образованы Хорезмская и Бухарская народные республики.

С апреля 1920 г. по февраль 1921 г. советская власть была установлена (в ходе борьбы с националистами) поочередно в Азербайджане, Армении, Грузии. Решающую роль в уста­новлении советского режима сыграла Красная Армия.

С 1920 г. начала развиваться система двусторонних догово­ров. В ноябре был подписан договор РСФСР с Азербайджа­ном, предусматривавший объединение ведомств и функций обороны, экономики, внешней торговли, транспорта, фи­нансов и средств связи. В декабре 1920 г. аналогичный до­говор подписали РСФСР и Украина, в январе 1921 г. — РСФСР и Белоруссия, в декабре 1920 г. — РСФСР и Арме­ния, а в мае 1921 г. — РСФСР и Грузия.

В 1921-1922 гг. были ликвидированы таможенные грани­цы между республиками и торговое пространство стало рассматриваться как внутригосударственное и единое. На общих принципах стало строиться налоговое законодательство. Бюджеты республик формировались в рамках общего бюджета. Законодательство РСФСР при согласии республик действовало на их территориях.

Одну из альтернативных форм объединения республик дал опыт Закавказья. В марте 1922 г. в Тифлисе был образован Совет Республик Закавказья (своеобразный конфедеративный союз), принявший в свое ведение вопросы общей обороны, финансов, внешних связей, управление экономикой и транспортом трех республик (Грузии, Армении и Азербайджана).

Летом 1922 г. процесс объединения вступил в завершающую стадию, возникавшие в этой сфере проблемы решались на уровне ЦК РКП (б) и учреждаемых им партийных комиссий.

Существовало два варианта объединения:

1) вариант Сталина (доложен на X съезде партии, март 1921 г.) — «автономизация» советских республик, понимаемая как их автономия в составе единого пролетарского государства, советизация, диктатура пролетариата, решение национального вопроса в ходе преодоления культурных и экономических различий;

2) вариант Ленина - создание союзного государства на основе добровольного и равноправного объединения самостоятельных советских республик (федеративное устройство). Предусматривалось образование федерации посредством заключения республиками договора, при этом республики сохраняли всю полноту уп­равления внутренними делами.

В обоих случаях обязательным условием являлись руководящая роль коммунистической партии и социалистическая идея как гарант единства нового государственного образования.

В.И. Ленин отверг проект Сталина, определяя его как политически ошибочный (его принятие вполне могло обострить отношения Москвы с населением окраинных земель, национальной политической элитой), и поэтому 6 октября 1922 г. ЦК РКП(б) одобрил проект Федеративного договора, по которому всем республикам гарантировались равные права внутри образуе­мого Союза Советских Социалистических Республик (СССР), теоретически предоставлялось право свободного выхода из Союза.

30 декабря 1922 г. съезд полномочных представителей РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказской федерации (I съезд Советов СССР) [10] принял Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик, избрал Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК).

Декларация провозглашала, что новое государство «является до­бровольным объединением равноправных народов», за каждой рес­публикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Дого­вор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союз­ных) властей: представительство в международных делах (вклю­чая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйст­ва, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись вер­ховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечис­лены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печа­тались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции, утвержденную постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатыва­лись и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.

Высшие органы государственного управления. За республиками сохранялось руководство местным хозяй­ством, просвещением, земледелием, здравоохранением, социальным обеспечением, юстицией. Конституция определяла верховным органом власти нового государства Съезд Советов. Очередные съезды Советов должны были созываться ежегодно. Допускался также созыв чрезвычайных съездов Советов. В период между съездами Советов верховным органом власти яв­лялся Центральный исполнительный Комитет Союза, состо­явший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Президиум ЦИК СССР стал постоянно работающим учреждением, заседаниями которого поочередно руководили четыре председателя: М.И. Калинин (1875-1946), Н.Н. Нариманов (1870-1925), Г. И. Петровский (1878-1958) и А.Г. Червяков (1892-1937). Конституция СССР установила государственный герб, флаг и столицу СССР. Также декларировались свобода выхода из состава СССР, равноправие республик и право вхождения в состав СССР новых государств; закреплялось делегирование центральным органам прав в области управления важнейшими отраслями народного хо­зяйства и обороны, иностранных дел, внешней торговли.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции, а Президиум ЦИК, состоявший из 21 человека, провоз­глашался высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета На­циональностей (остальные 7 членов Президиума избирались на сов­местном заседании обеих палат ЦИК). Роль и значение Президиума ЦИК со временем будет повышаться, расширялись его функции, возрастала компетенция, в то время как съезды Советов и сессии ЦИК собирались все реже. С увеличением числа союзных республик, состав Президиума ЦИК пополнялся новыми членами, создавались новые отделы и комиссии.

ЦИК СССР обра­зовал первое союзное правительство — Совет Народных Комиссаров во главе с В.И. Лениным (после его смерти председателем стал А.И. Рыков). Совнарком, являясь распорядительным и исполнительным органом, издавал декреты и распоряжения, имевшие силу закона и обязательные для исполнения на всей территории СССР.

Органами отраслевого управления в Союзе являлись общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские наркоматы. Общесоюзные наркоматы создавались только в Союзе. Это наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфа. Общесоюзные наркоматы имели в со­юзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял пред­седатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяй­ственных и финансовых планов, координировал деятельность про­мышленных и оборонных наркоматов.

Объединенные наркоматы имелись в Союзе и в каждой союзной республике. Таких наркоматов тоже было пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финан­сов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы подчи­нялись ЦИК и СНК союзных республик, их деятельность, определяемая директивами наркоматов Союза ССР, была направлена на руководство и координацию работы наиболее важных отраслей народ­ного хозяйства, как в масштабах страны, так и на региональном уровне, но с учетом своеобразия каждой республики.

Республиканские наркоматы имелись только в союзных республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др., имевшие возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики, ее национальные особенности.

Гарантировалось право союзных республик на постоянство территорий, хотя и допускались территориальные изменения, но только с со­гласия каждой заинтересованной республики. Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Гражданин каждой республики считался одновременно и гражданином Союза.

При ЦИК создавались Верховный суд СССР и Объединенное государственно-политическое управление (ОГПУ). Данная структура власти противоречила принципу разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), но соответствовала принципам пролетарской диктатуры. На ОГПУ возлагались объединение усилий республик по борьбе с контрреволюцией, бандитизмом, шпионажем, контрабандой, подавление антисоветских вооруженных выступлений, охрана границ, железнодорожных и водных путей сообщения. Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. В составе ОГПУ действовала коллегия, члены которой утверждались Совнаркомом. Председатель ОГПУ входил в состав Совнаркома с правом совещательного голоса. ОГПУ руководило работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных. Особые отделы ОГПУ создавались в частях Красной Армии и на транспорте. В распоряжении этой структуры были особые и пограничные войска, а также лагеря особого назначения для содержания политзаключенных. В 1926 г. в системе ОГПУ возникло так называемое Особое совещание с правом (лишь формально ограниченным) внесудебного преследования граждан и вынесения фактически окончательного приговора. Этот аппарат насилия сохранил специфику периода гражданской войны и весьма бурно развивался, охватывая плотным кольцом государственные, партийные, хозяйственные, военные и прочие общественные институты. Возглавлял ОГПУ Ф.Э. Дзержинский (1923-1926), а после его смерти - В.Р. Менжинский (1926-1934).

Вывод. Создание Союза ССР и его конституционное оформление знаменовали важный этап в развитии советской системы управления. Была заложена будущая политическая, социально-экономическая и правовая природа Советского государства, закреплены новые принципы управления страной (единство власти и управления, подотчетность трудящимся через подконтрольность органов исполнительной власти и при верховенстве органов законодательной власти). Важнейшие направления государственного строительства и определение статуса управленческих структур разного уровня проходили несколько стадий рассмотрения, прежде чем, утверждались съездами Советов. В то же время сложилось статусное неравноправие национально-территориальных образований (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.), входивших в состав СССР (выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей) и неравноправие различных слоев населения в избирательных правах.

Советская система управления в 20-х - сер.30-х гг. Следует обозначить следующие тенденции развития сложившейся к началу 20-х гг. советской командно-административной системы управления:

установление однопартийной системы;

сращивание партийных и государственных структур и «огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций;

крайняя централизация власти и управления;

игнорирование принципа разделения властей (фактически законодательная власть была не отделена от исполнительной);

бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления; административное принуждение в экономической сфере и установление полного государственного контроля над экономикой;

подавление инакомыслия и контроль посредством структур ОГПУ над политическими настроениями госслужащих, интеллигенции, рабочих и крестьян;

превалирование репрессивных методов решения политичес­ких и экономических задач.

Аппарат государственного управления представлял собой громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Его стержнем были партийные органы с их строгой централизацией и высо­кой дисциплиной. Советы, как властные структуры, все больше приобретали формальный (даже скорее декоративный) характер, в их работе преобладали рутинность, бюрократизм, взяточ­ничество и пренебрежительное отношение к нуждам населения. Во­прос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Важнейшей задачей было признано приведение методов руководства и административного управления в соответствие с новыми условиями с тем, чтобы Советы стали «на деле во главе всего хозяйственного и культур­ного строительства», обеспечили хозяйственный рост страны, дальнейший подъем культурной и политической активности масс. Вовлечение самих трудящих­ся в советское строительство, развитие самодеятельности рабо­чих и крестьян, работниц и крестьянок, их участие в решении всех вопросов культурного и экономического развития должно было способствовать преодолению отрицательных сторон управ­ления (это, прежде всего, бюрократизм, волокита, административный произвол, бесхозяйственность, взяточничество, хищения, раздутая бумажная переписка).

Съезд также определил программу налаживания качественного, эффективного управления, которая включала широкий спектр действий: неукоснительное проведение законов; оперативную ин­формацию об управленческой деятельности; связь государствен­ных органов с общественными структурами; отчеты должност­ных лиц перед избирателями и критику снизу любого органа уп­равления; более точное разграничение имущественных и финан­совых прав между местами и центром в сторону расширения прав местного управления; подготовку квалифицированных управлен­цев из рабочих и крестьян, женщин и молодежи; развитие пред­варительной и деловой проработки вопросов, коллективности в органах управления без подмены их ответственными должност­ными лицами; и др.

Государственное строительство не могли обеспечить только постановления съезда. Искоренить такие пороки государственного механизма как бюрократизм, взяточничество и неповоротливость административных структур в решении даже незначительных вопросов одним махом было невозможно. Сказывалась нехватка политически устойчивых профессионалов-управленцев, опыт гражданской войны, когда все решения принимались сверху вниз в приказном порядке, и, наконец, не так просто было избавиться от дореволюционной военно-бюрократической, полицейской системы управления.

Одним из серьезных недостатков новой системы управления была нехватка квалифицированных кадров, особенно, на периферии - в городских и сельских Советах. В деревнях плохо организованная и экономически зависимая от своих более предприимчивых односельчан (кулаков) беднота избирала в Советы зажиточных крестьян, которые весьма настороженно относились к советской власти. Выборы в городские Со­веты являлись нередко обычной формальностью. Рабочие проявляли к своим гражданским обязанностям равнодушие и пассивность, посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была край­не низкой (собрания часто переносились из-за неявки рабочих), нередко на собраниях выступавшие критиковали политику партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.

В национальных регионах страны в местные органы власти и управления пытались привлечь представителей коренного населения, знакомых с национально-территориальными особенностями (так называемая кампания по коренизации государственного аппарата). Коренизация местных органов управления предполагала подготовку специалистов как на местных специальных краткосрочных курсов, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других го­родов страны, а также внедрение национальных языков в офи­циальное делопроизводство, во все сферы государственной и обще­ственной деятельности соответствующих национально-государст­венных образований. Привлечение коренного населения к работе в органы государст­венного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это рас­ширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население наци­ональных окраин испытывало на себе проявления национализма.

Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъеда­лась бюрократизмом (к концу 1927 г. государственный аппарат СССР разросся до 3,7 млн. человек, из них 2 млн. работали в системе административного управления) и была сверхцентрализована. Разрастание и сложность структуры управленчес­кого аппарата, произвол чиновников вызывали недовольство населения. Однако административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества и с ростом его численности, продолжалось сращивание государственных и партийных структур. Особенно это проявилось в хозяйственной жизни страны, где все большее распространение получали директивные методы регулирования на основе приказов и заранее установленного плана, экономические стимулы производительности труда, по сути, отсутствовали.

Проблемой совершенствования государственного ап­парата вынужден был заняться Высший контрольный орган страны - ЦКК-РКИ. Органы контроля в системе государственного управления занимали нема­ловажное место. Формирование этих структур начинается в ноябре 1917 г., когда ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, задачей которого должно было стать «планомерное регулирование народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного кон­троля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин, позднее его сменил А.Д. Цюрупа. 6 июля 1923 г. был образован Союзный Наркомат РКИ, в том же году объединившийся с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а нарко­мы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного кон­троля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде яче­ек во всех производственных коллективах и учреждениях, налади­ли тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организация­ми и опирались на них в своей работе.

Главная функция органов ЦКК-НК РКИ - совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности управления. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для этой работы привлекались научные и профессиональные кадры, специалисты по вопросам теории и практики государственного управления, политически активные рабочие и крестьяне, а также использовались данные научно-ис­следовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при коллегии Наркома­та РКИ был образован Совет по научной организации управления, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техни­ки управления.

Соединение партийного и государственного контроля (ЦКК и РКИ) обеспечи­вало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и обществен­ных организаций, повышало действенность контроля, что способ­ствовало совершенствованию системы управления. Было проведено несколько кампаний по сокращению постоянно растущих штатов служащих, административных расходов, реализации режима экономии, налаживанию учета и отчетности в структурах управления. Однако совместная работа этих структур вовсе не означала, что ЦКК и РКИ были «единослитным» органом, их функции не смешивались и, тем самым, обеспечивалась непосредственное партийное руководство, участие членов и структур ЦКК в работе государственного органа. ЦКК функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съезде партии о своей партийной, главным образом, контрольной работе и о совместной работе с Рабкрином по советской линии. Рабкрин сохранил статус государственного наркомата в составе правительства, его состав формировался в советском порядке, работал под руководством СНК, отчитывался перед ним.

Вместе с тем, органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.

Вывод. Таким образом, созданная большевиками, принципиально новая модель государственного устройства и управления имела ряд особенностей:

1. Формально с 1918 г. развивалась на конституционной основе, но юридически властные полномочия находилась в руках Советов. Стержнем единой вертикали власти стала разветвленная система партийных комитетов, которые на местах стали тем цементирующим и направ­ляющим элементом, подчинившим самодеятельность органов советской власти единой воле и позволявший создать необходимый го­сударству централизованный бюрократический аппарат. В ре­шении любого вопроса приоритет оставался за партийными орга­нами. Советская система государственного управления была в первую очередь пар­тийной системой.

2. Соединила в себе законодательные и исполнитель­ные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обя­зательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местны­ми органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

3. Наделение значительными полномочиями центральных орга­нов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствова­лись не законами, которых было еще недостаточно, а «революци­онной целесообразностью».

4. Строилась на основе однопартийной системы.

5. Создавалась как централизованная система ввиду необходимости проведения единой народно-хозяйственной политики, на­правленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. В то же время к чрезмерной централизации управления привели волюнтаристские методы руководства, недооценка национальных особенностей отдельных республик и регионов, игнорирование мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали такие общесоюзные институты, как наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.

6. Предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях - законодательной, исполнительной и судебной. Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихо­да к власти поставила под свой контроль работу государственного аппарата. Для это­го в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 - начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы, которые на­чали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся и в поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленчес­кие кадры - от руководителей центральных ведомств до директо­ров предприятий и их заместителей. Кандидатуры на наиболее важные должности в государственном аппарате и в общественных органи­зациях предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комите­том - от райкома, горкома до ЦК КПСС. В социально-классовой структуре советского государства постепенно складывался новый социальный слой - номенклатура (ответственные работники партийно-государственного аппарата разного уровня, армии и массовых общественных организаций), которая непосредственно участвовала в выработке, при­нятии и организации выполнения политических решений.

В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров в 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников, которая охватила административно-управленческий аппа­рат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней (к марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек, а спустя два года уже на 16 432 работников), а Учетно-распре­делительный отдел (накануне XIII съезда партии) был объединен с Организационно-инструктор­ским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, под руководством Л.М. Ка­ганович. Кадровая политика партии на основании нормативных документов была определена на многие годы вперед, подбор и расстановка кадров на ответственные по­сты сопровождалось списками номенклатурных должностей, которых было два. По первому списку номенклатурные работники утверждались По­литбюро или Оргбюро ЦК (в 20—30-е гг. их составы менялись мало, из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина), по второму - Учраспредотделом ЦК (требовалась также санкция одного из секретарей ЦК). С ноября 1925 г. к имевшимся спискам добавлялся тре­тий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номен­клатура. Список № 3 (при согласовании с Орграспредотделом ЦК, которому ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях) формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ве­домств.

7. Сочетала в себе функциональный и отраслевой принципы управления. Функциональный принцип управления предпо­лагал руководство органами или предприятиями по отдельным на­правлениям деятельности: планированию, финансированию, мате­риально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспек­ция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГНУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной от­раслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепен­ное усиление отраслевого принципа управления, а именно разукрупнялись старые наркоматы и создавались новые. Так, в 1930 г. Наркомат тор­говли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союз­но-республиканский Наркомат снабжения, в 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.

В январе 1932 г. началась реорганизация ВСНХ, это было связано с расширением масштабов строительства, увеличением количества предприятий и их размеров. Он был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленнос­ти, в котором сосредоточилось руководство всей оборонной индус­трией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К.Ор­джоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразде­лялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33), задачей которых являлось непо­средственное руководство заводами. Сложилась двухступенчатая система управления (главк - завод), а в некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк — трест — завод. Изменения затронули и другие наркоматы: из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и жи­вотноводческих совхозов СССР; Наркомат труда был объединен с Всесоюзным центральным советом профессиональ­ных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.

В последующие годы будет усиливаться отраслевой принцип управления, так как функциональная система с ее раз­дутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственнос­тью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (ян­варь-февраль 1934 г.) было принято решение отказаться от до­минирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу про­изводственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного уп­равления на основе производственно-отраслевого и территориаль­ного принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-от­раслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделе­ния аппарата (планирование, финансирование всех от­раслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра).

8. При образовании субъектов СССР был избран национально-территориальный принцип, и преобладающая часть сколько-нибудь многочисленных наций и народностей, компактно проживавшая на определенной территории, постепенно получила атрибуты своей государственности разного уровня, параллельно учреждались новые автономные образования в самих союзных республиках, преодолевалось административное размежевание регионов и формировалась новая система административно-территориального деления страны.

Новые принципы в центральном и региональном управлении и потребности народного хозяйства уже не сочетались с прежним административным делением (губерния, уезд, волость). Общие контуры нового районирования стали вырисо­вываться к середине 20-х гг.: были образованы округа и районы на территории Белоруссии, Туркмении и Украины (до этого они не имели губернско­го или областного деления); четыре крупных образования (Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточ­ный края и Уральская область), с районно-окружной системой без деления на губернии существовали в Российской Федерации; 18 автономных республик, обла­стей и губерний делились непосредственно на районы без уездов, а другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы).

В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединивши­еся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекис­тане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на дого­ворных отношениях. На территории Российской Федерации было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 райо­нов и 3479 волостей. Административно-территориальное деление Белоруссии было представлено 10 округами и 100 районами, Украины - 41 округом и 636 районами, Туркмении - 5 округами, 4 уездами и 26 районами, Узбекистана - 1 автономной респуб­ликой, 7 губерниями, 33 уездами, 1 районом и 275 волостями.

Однако многооб­разие административных единиц не способствовало успешному ре­шению управленческих задач. Проблемы национально-государственного строительства напрямую затрагивали систему административно-территориального деления, поиск наиболее целесообразных её форм продолжался до конца 20-х гг. На рубеже 20-30-х гг. в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных рес­публиках - двухзвенная система (район, округ).