Эволюция делопроизводства

С исторической точки зрения, в развитии системы государственного делопроизводства в России можно выделить следующие этапы.

Делопроизводство Древнерусского государства(до конца XV века) в условиях отсутствия каких-либо государственных учреждений отличалось отсутствием всякой системности; письменные документы носили эпизодический характер.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования централизованного государства (конец XV века); она приобрела качества приказного делопроизводства (XVI – XVII века) – по названию первых государственных учреждений, именуемых приказами. Делопроизводство этого периода отличается значительным увеличением количества письменных документов и их разнообразием; более того, сложился определенный порядок прохождения документа, включающий последовательно поступление документа на рассмотрение, подготовку дела к «докладу», рассмотрение и решение дела и, наконец, оформление документа, содержащего решение. Однако лишь с середины XVII века принимаются некоторые меры для закрепления порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

Особенности приказного делопроизводства заключались в следующем. Во-первых, в связи с отсутствием какой–либо закрепленной нормативной базы делопроизводство основывалось на нормах обычного права, т.е. на традициях и обычаях, что, конечно же, не свидетельствовало об его организованности. Во-вторых, само существование приказов предполагало необходимость выделения категории служилых людей, в том числе так или иначе занимавшихся делопроизводством, с закреплением за ними определенных обязанностей. В-третьих, собственно производство дел, в первую очередь систематизация, накопление и учет документов осуществлялись по столбцовой системе, когда документы, относящиеся к производству по конкретному вопросу, склеивались в столбцы в хронологическом порядке, начиная от инициативного документа, например челобитной, вплоть до заключительного документа. Наряду со столбцовой техникой делопроизводства в приказах постепенно зародилась и применялась книжная форма делопроизводства, например боярские и писцовые книги.

В годы петровских преобразований Российского государства и в последующий период (нач. XVIII – нач. XIX вв.) возникла и сформировалась система коллежского делопроизводства,по названию учреждений нового типа – коллегий. Петром I был утвержден Генеральный регламент, определявший основы государственного управления и, в частности, порядок ведения делопроизводства; в Регламенте весьма подробно были расписаны все вопросы деятельности канцелярии (размещение канцеляристов, их рабочий день, требования к служебной дисциплине), в том числе подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота). Существенным было введение на документе подписи руководителя присутственного места и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Для многих документов разрабатывались «генеральные формуляры», т.е. образцы для их составления.

Дальнейшее развитие система государственного управления в России получила во второй половине XVIII века при Екатерине II, когда на основании закона 1775 года «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» была осуществлена административная реформа, в корне изменившая систему местного управления. В основу реформы было положено разделение административных, финансовых, судебных функций управления. Были созданы губернские правления, казенные палаты, нижние земские суды, уездные казначейства, палаты уголовного и гражданского суда, сословные суды. Все коллегии (за исключением Военной, Морской и Иностранных дел) были ликвидированы, а их функции переданы местным учреждениям. Коллегиальный принцип принятия управленческих решений не изменился, поэтому во вновь созданных учреждениях сохранились и структура коллегий, и состав чиновников, и организация работы с документами. Все решения принимались в общем присутствии, а технологический процесс обработки документов осуществлялся в канцелярии. Этот закон четко установил определенный порядок "для сообщения властей и мест". От вышестоящих органов управления подчиненным направлялись указы; в свою очередь подчиненные направляли в вышестоящие инстанции рапорты и доношения; равные инстанции посылали друг другу предложения и сообщения. Однако, несмотря на реформу, характер делопроизводства оставался коллежским, особенности которого заключались в следующем.

В отличие от приказного коллежское делопроизводство регламентировалось законодательством, была разработана и введена в практику работы технология регистрации документов, контроля их исполнения, текущего и архивного хранения документов, что стало возможно в связи с отменой столбцов и введением листовой формы документов. В условиях коллежского делопроизводства начался процесс формирования штата чиновников как государственных служащих, профессионально работающих с документами. И наконец, делопроизводство (канцелярия) было отделено от органа, принимавшего решение (присутствие), а связующим звеном между ними был секретарь коллегии.

Система министерского делопроизводства (XIX – нач. XX века) сформировалась как логическое следствие реформ Екатерины II в последней четверти XVIII века, завершивших формирование системы центральных и местных учреждений, и в связи с новой реформой государственного управления и делопроизводства, затронувшей, главным образом, верхний уровень управления (высшие и центральные учреждения). Эта система, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления, однако коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы. Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 года «Общего учреждения министерств» – законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. Этим актом вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств – от создания документов до их архивного хранения. Особое внимание было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Согласно «Общему учреждению министерств» достаточно четко различались два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершалось делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX веке широко употреблялся самостоятельный термин – письмоводство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), однако не исключалось, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют.

Существенные изменения в системе управления и соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к совершенствованию форм документов. В делопроизводстве министерств появились бланки учреждений с угловым расположением реквизитов, которые печатались типографским способом или писались от руки; в состав реквизитов бланка включались: наименование учреждения, наименование структурных подразделений, отражающие место подразделения – автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол), дата документа и регистрационный индекс документа. Занял свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах). Появилась и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая поначалу не имела унифицированного вида и могла выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или: «От такого-то...» и т.п. Приобрел устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII веке в коллежском делопроизводстве и указывающий должность лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получило определенную форму удостоверение документа: подписи и «скрепы» на документе включали наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.

На протяжении XIX – начала XX века осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений, в результате чего сложилась система кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи, с помощью которой достаточно легко было получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня.

К концу XIX века система министерского делопроизводства стала чрезмерно громоздкой и неповоротливой. Необходимо было совершенствовать систему делопроизводства, что стало возможным с появлением технических средств разработки документов и документооборота (пишущие машинки, телеграф).

В 1911 году издается «Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», закрепившее в качестве самостоятельного понятия военное делопроизводство. Введенная этим Положением система упрощенного делопроизводства сокращала количество служебных документов, упрощала технику переписки. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливались три вида документов – рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, были установлены четкие значения надписей, ограничивающих доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению» и др. Положением устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а произошедшие в 1917 году социально-политические события (сначала Февральская буржуазно-демократическая, а затем Октябрьская социалистическая революция) привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах. Потребовалось создание новой системы государственного управления и вместе с тем соответствующего делопроизводства.

Делопроизводство довоенного периода Советского государства сложилось на основе законодательных актов, принятых в 1917-1918-х годах: Декрет СНК от 30 октября 1917 года «О порядке утверждения и опубликования законов», Постановление СНК от 2 марта 1918 года «О форме бланков государственных учреждений», Постановление Совета рабочей и крестьянской обороны от 8 декабря 1918 года «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» и др.

В последующем и особенно в 1930-е годы формируется и укрепляется жесткая централизованная административно-командная система управления. Делопроизводство этого периода во многом вобрало в себя черты министерского делопроизводства, явив тем самым определенную преемственность.

Делопроизводство Советского государства в послевоенный период (1945-1990 гг.) начало складываться в начале 1960-х годов после состоявшегося в 1960 году Всесоюзного совещания по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. В 1965 году были подготовлены «Материалы к Единой государственной системе делопроизводства», а в 1988 году была утверждена Государственная система документационного обеспечения управления.

Заметным явлением в эволюции делопроизводства 1970-1980-х годов стало издание ГОСТов на управленческие документы, общероссийских классификаторов (ОКУД, ОКПО и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы.

Характеризуя период советского делопроизводства в целом, следует отметить:

формирование системы советского делопроизводства начинается в первые годы советской власти. Преобразования затрагивают в основном вопросы документирования;

в 1920-х – начале 1930-х годов в рамках движения за научную организацию труда делаются попытки поставить делопроизводство на научную основу. Однако общегосударственные правила работы с документами так и не были приняты;

в 1960-е годы прослеживается стремление придать делопроизводству общегосударственный характер путем разработки единых правил и норм в работе с документами, подготовки специалистов в области делопроизводства, оптимизации делопроизводственных процессов через внедрение средств механизации;

качественный перелом в развитии советского делопроизводства начинается в 1970-е годы с созданием ЕГСД, государственных стандартов, УСД, разработкой целого ряда документов по упорядочению делопроизводственных процессов. Этот процесс активно развивается и в 1980-е годы. Делопроизводство в этот период носит общегосударственный характер и представляет систему, охватывающую как документирование, так и организацию работы с документами в государственных учреждениях, организациях, предприятиях, а также вопросы организации службы документационного обеспечения управления, их механизацию и автоматизацию.

Современное делопроизводство Российской Федерации базируется на сложившемся еще в доперестроечные годы делопроизводстве в СССР и в большей мере следует установленным в нем порядку и правилам. Вместе с тем за период, прошедший с 1990 года, современное делопроизводство совершенствовалось и, в частности, в 1993 году были изданы Общероссийский классификатор управленческой документации, в который включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям, и Основные положения по ведению системы классификаторов и УСД, а также соответствующие государственные стандарты и ведомственные инструкции.

Наряду с термином «делопроизводство» в последние годы употребляется и его синоним «документационное обеспечение управления». Возникновение его связано с изменением организационно-технической основы делопроизводства и методологических подходов к его совершенствованию.

Не вызывает сомнения то, что в современных условиях делопроизводство как документационное обеспечение управления должно основываться, во-первых, на строгой нормативной правовой базе, определяющей правовую основу документов и работающих с ними должностных лиц; во-вторых, на нормативно-методической базе, регламентирующей нормы и нормативы ведения делопроизводства, с одной стороны, а с другой стороны, закрепляющей методы, способы и технологию разработки, движения, учета и хранения документов.