Понятие и назначение законодательного процесса

Глава 1. Законодательный процесс и законодательные органы власти в Российской Федерации

Понятие и назначение законодательного процесса

Органы государственной власти – органы, наделенные государственно-властными полномочиями по осуществлению задач и функций государства, действующие в порядке, установленном государством.

Система органов государственной власти установлена ст. 11 Конституции РФ. Данная система отражена в приложении №1.

Органы государственной власти Российской Федерации образуются и действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами.

Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации самостоятельно образуются субъектами Российской Федерации, действуют на их территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Особенности законодательных (представительных) органов государственной власти

1. Представительные учреждения.

2. Коллегиальные органы.

3. Выборные органы.

4. Постоянно действующие органы.

5. Осуществляют исключительно законодательные полномочия, которые не могут передаваться другим органам.

6. Законодательные (представительные) органы государственной власти в своей деятельности строго придерживаются процедурных правил, установленных в регламентах.

7. Законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти, обязательны к исполнению на всей территории РФ (либо территории субъектов РФ).

Федеральное Собрание Российской Федерации как законодательный орган государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94) Федеральное Собрание Российской Федерации – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Особенности Парламента Российской Федерации как законодательного органа

1. Государство передает Парламенту Российской Федерации законодательную власть. Это означает, что все законы принимаются и одобряются Федеральным Собранием РФ.

2. Федеральное Собрание Российской Федерации – постоянно действующий орган. Каждая из палат имеет свой регламент и решает вопросы организации своей деятельности (ст. 98 Конституции РФ).

3. Федеральное Собрание Российской Федерации принимает законы по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72, 76 Конституции РФ).

Структура Федерального Собрания Российской Федерации:

Участие Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе регулируется Конституцией Российской Федерации (ст. 104–108).

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах РФ образуются и действуют в каждом субъекте РФ на основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Особенности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ

1. Высшие и единственные органы законодательной власти в субъектах РФ.

2. Постоянно действующие органы.

3. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают в своих конституциях (уставах):

– наименование законодательного (представительного) органа;

– структуру законодательного (представительного) органа;

– число депутатов законодательного (представительного) органа;

– срок полномочий (но не более 5 лет);

– число депутатов, работающих на постоянной основе.

4. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

5. Порядок организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти устанавливается их регламентом.

6. Принимает законы по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72; п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Прежде чем приступить к изучению законодательного процесса, необходимо точно определить само это понятие, поскольку от точного определения изучаемого предмета зависит результат.

Однозначно верного определения законодательного процесса не существует. Вместо этого существуют различные точки зрения на него.

Условно можно выделить два подхода к определению понятия «законодательный процесс». Это формальный и неформальный.

При формальном подходе понятие «законодательный процесс» отделяется от понятия «законотворческий процесс», первое является частью второго.

Так Васильев Р.Ф. считает, что законотворчество представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. А законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества и отражает процессуальную сторону этого явления. «С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона», - пишет Васильев.[1]

По мнению Страшуна Б.А., законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от обще социального понятия законотворчества. «Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае – по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Законотворчество — более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку».[2]

При первом подходе законодательный процесс можно определить следующим образом: это нормативно установленный порядок создания (производства) законов, а также сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов.

Законотворчество в данном случае рассматривается более широко и определяется как процесс создания закона, включающий в себя весь спектр действий от осознания необходимости принятия закона, изучения общественных отношений, нуждающихся в законодательном регулировании, и подготовки законопроекта до работы по внесению изменений в уже принятый закон (опр.2).

При неформальном подходе понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» отождествляются. В этом случае выделить общее определение гораздо сложнее, поскольку их получается слишком много. Юристы, придерживающиеся этого подхода, вариативно используют одно из двух определений, указанных в первом случае, но при этом тождественно применяют понятия «законодательного» и «законотворческого» процесса. Также встречаются определения, производные от (опр.2), различающиеся по включенности в них каких-то определенных стадий создания закона.

Законодательный процесс как любой сложный неоднородный процесс целесообразно поделить на стадии или этапы. Как и при определении понятия законодательного процесса в вопросе деления его на стадии или этапы единства мнений нет. Встречаются различные варианты.

Два этапа выделяют Дюрягин И.Л. и Пиголкин А.С.[3]

1. подготовка законопроекта

2. официальное возведение воли народа в закон

Алексеев С.С., Архипов С.И. второй этап делят на стадии внесения законопроекта, его обсуждения, рассмотрения и принятия.[4]

Три этапа выделяет Бошно С.В.[5]

1. подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия)

2. обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия)

3. введение в действие нормативного акта (решающая стадия)

Бошно С.В. делит первые два этапа на несколько стадий.

Пять стадий определяет Борисов Г.А.[6]

1. разработка проекта правотворческого нормативного правового акта

2. правотворческая инициатива

3. обсуждение проекта нормативного правового акта и голосования

4. согласование (подписание) нормативного правового акта

5. обнародование принятого нормативного правового акта

Шесть стадий определяет Доржиев Ж.Б.[7]:

1. подготовка нормативно-правового акта

2. законодательная инициатива

3. обсуждение законопроекта

4. принятие закона

5. опубликование закона

6. вступление в законную силу

Доржиев Ж.Б. делит стадию принятия закона на три подстадии, соответствующие принятию закона в Государственной Думе, одобрению его в Совете Федерации и подписание Президентом РФ.

Этот список можно продолжить, поскольку определение количества стадий зависит от понимания сущности законодательного процесса. Очевидно, что в описанных выше случаях законодательный процесс трактуется широко. То есть в данном случае налицо неформальный подход к пониманию законодательного процесса.

Законодательный процесс это нормативно установленный порядок и процедурно оформленная деятельность парламента страны и региональных законодательных собраний по созданию законов. В свою очередь федеральный законодательный процесс это процедурно оформленная деятельность законодательного органа страны по созданию законов.

Законодательный орган Российской Федерации - Федеральное собрание -состоит из двух палат: нижней – Государственная Дума и верхней – Совет Федерации. Процедура производства законов прописана в Регламентах этих законодательных органов власти.

Стоит отметить, что сама Государственная Дума определяет шесть стадий законодательного процесса:

1. законодательная инициатива;

2. обсуждение законопроекта;

3. принятие закона Государственной Думой;

4. одобрение закона Советом Федерации;

5. подписание закона Президентом России;

6. опубликование в средствах массовой информации.

Трудность в определении стадий законодательного процесса Российской Федерации состоит в том, что в большинстве случаев нет четкого определения критериев деления, а ведь именно критерии в данном случае имеют ключевое значение.

На вопрос о критериях сумел ответить Кокотов А. Н. Он выделил три критерия:[8]

- выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона;

- переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом);

- принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.

И на основании этих критериев Кокотов разделил федеральный законодательный процесс в Российской Федерации на 12 стадий:

1. законодательную инициативу;

2. принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе;

3. предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы;

4. пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой;

5. направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации;

6. принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации;

7. предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации;

8. пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме);

9. направление принятого и одобренного закона Президенту;

10. рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения);

11. обнародование (опубликование) закона;

12. вступление закона в силу.

При этом Кокотов отмечает, что выделенные стадии на основании трех перечисленных критериев могут быть внутренне поделены на этапы. [9]

Довольно большая часть ученых юристов, придерживающаяся принятого нами формального подхода к законодательному процессу, определяя его как процедуру официального прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, выделяет четыре стадии (Абдулаев М.И.[10], Матузов Н.И. и Малько А.В.[11], Марченко М.Н., [12] и другие):

1. законодательная инициатива;

2. обсуждение законопроекта;

3. принятие;

4. опубликование.

Борискова И.В. определяет стадию законодательного процесса в самом общем ее виде как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой [13]. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Юристы практики выделяют значительно больше стадий, но в целом путем группировки они сводятся к перечисленным четырем. Достоинство этого деления является также то, что оно является общим для законодательных процессов разных стран мира, не привязано к конкретным регламентам законодательных собраний, не зависит от их упущений или изменений.

Я придерживаюсь мнения, что деление законодательного процесса на указанные четыре стадии наиболее фундаментально и потому точно. Дальнейшее деление этих стадий является лишь дроблением по множеству мелких признаков.

Главное в законодательной деятельности - поиск и формулирование компромиссных решений, с одной стороны снижающих уровень общественных противоречий, а с другой стороны позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения

Выработка компромиссных решений неизбежно влечет за собой затратность процедур и необходимость их строгого соблюдения. Таким образом, именно представительская функция призвана обеспечивать влияние непосредственных участников общественных отношений на создание закона, регулирующего эти отношения. Именно она оправдывает сложную, включающую множество стадий, модель законодательного процесса, которая явно не способствует быстрому принятию нужных законов.

Организация законодательного процесса в Российской Федерации, хотя и имеет определенные недостатки, в целом приближена к соответствующей организации в цивилизованных странах. К недостаткам можно, в частности, отнести наличие лоббизма в законодательных органах власти, который вместо того, чтобы урегулировать правовым образом, предпочитают официально не замечать.