Значимость Парламента для представительства интересов при различных законодательных процедурах

Источник: Хаузер Г. [Hauser 2011: 696].

стр. 72

взаимодействует с Комиссией и Советом ЕС), что существенно упрочило его позиции в "институциональном треугольнике". На рис. 2 графически отображено усиление роли Парламента с точки зрения лоббистов по мере того, как менялась законодательная процедура.

Процедура прохождения законопроекта в Парламенте построена следующим образом: предложение Комиссии поступает в Парламент, затем через Председателя и его аппарат перенаправляется в один из комитетов. Профильный комитет дает свое заключение о том, нуждается ли законопроект в доработке, поправках, стоит ли его отклонить или принять. Председатель комитета назначает депутата, который курирует вопрос и в дальнейшем будет по нему докладчиком. Как правило, параллельно ведет работу "теневой докладчик", который готовит критические замечания к законопроекту. Таким образом, заседание комитета напоминает судебное обсуждение с условными "защитником" и "обвинителем".

Лоббистам, как правило, известно, кто, когда и с какими предложениями выступает. Поэтому их работа на данном этапе сводится к тому, чтобы снабдить депутатов необходимой информацией, экспертизой и склонить на свою сторону как можно большее число членов депутатов, состоящих в том или ином комитете. В процессе обсуждения наибольший вес имеют ценностные средства убеждения - именно апелляция к ценностям чаще всего обеспечивает победу той или иной линии аргументации. Выступления докладчиков приобретают характер "информационной бомбы", что делается лоббистами намеренно с целью привлечь внимание к вопросу либо, наоборот, снизить остроту проблемы, отвлечь от нее внимание.

Существует и другая, альтернативная, процедура рассмотрения предложений Комиссии Парламентом - межгрупповая работа (intergroups). "Интергруппы" формируются из членов Парламента без учета партийной или иной принадлежности. Работа в группах носит менее формальный характер, но существенно влияет на общее мнение Парламента, так как именно в них формируются коалиции и вырабатывается единое мнение. Поэтому для лоббистов, имеющих связи с лидерами парламентских групп, не составляет труда построить коалицию в свою поддержку.

В арсенале региональных лоббистов имеется возможность использовать значение "территориальной близости" к депутату, так как парламентарий избирается от конкретного региона своей страны и должен отстаивать интересы граждан, которых он представляет. Одновременно с этим на парламентариев накладывает обязательства принадлежность к одной из европейских партий.

Отсутствие стабильного большинства в Парламенте способствует стремлению депутатов к сотрудничеству, формированию коалиций и выработке консенсуса, что в глазах лоббистов повышает его значение как переговорной площадки. По оценкам, каждый год Парламент посещает около 70 000 человек, однако точные данные о действительных контактах лоббистов с евродепутатами нет, так как их встречи обыкновенно носят неформальный и конфиденциальный характер. Известно только, что, например, за 2006 г. членами Парламента было запрошено 4 435 годовых пропусков для аккредитованных лоббистов.

После подписания Маастрихтского договора Парламент стал привлекать лоббистов правом наложения вето на решения Совета. Ведь согласно процедуре совместного принятия решений, для принятия законодательной нормы предложения Комиссии должны быть одобрены как Советом, так и Парламентом. В результате обретения новых полномочий, в период с 1994 по 2005 годы количество случаев прямого лоббирования в ЕП удвоилось.

С подписанием Лиссабонского договора произошло дальнейшее расширение сфер, решения по которым должны приниматься совместно [Lobbying in the European Union 2007: 10]. Прежде всего это касается таких вопросов общей политики, как сельское

стр. 73

хозяйство и энергетика, которые также попа ли под совместное ведение Парламента и Совета, что существенно повысило интерес лоббистов к ЕП [Coen, Richardson 2009: 390].

Со своей стороны, Парламент также нуждается в лоббистах для повышения уровня своей легитимности. По природе он, оставаясь основным представительным органом ЕС, должен быть восприимчив к сигналам, поступающим от различных общественных групп. Лоб бис ты - один из наиболее значительных ресурсов информации, которым Парламент не может пренебречь, потому что от нее зависит его автономия по отношению к Комиссии, Совету и правительствам отдельных стран-членов.

В силу того, что Комиссия при выработке законопроекта не остается беспристрастной к доводам приближенных к ней представителей интересов, Парламент заметно компенсирует такой перекос своей открытостью для менее влиятельных групп. Не последним доводом в пользу сотрудничества с лоббистами является и тот факт, что обсуждаемые вопросы требуют сложной технической экспертизы, которую депутатам могут предоставить лоббисты.

Совет ЕС представляет собой орган, включающий в себя министров государств-членов объединения, и служит основным форумом для отстаивания национальных интересов [Hayes-Renshaw 2009: 70-88]. Он выполняет роль арбитра в случае возникновения противоречий и разрабатывает стратегические решения. Совет наделен широкими наднациональными полномочиями. Наряду с Парламентом, он обладает правом вето в законодательном процессе. Более того, в полномочия Совета входит решение вопросов о распределении бюджета. Именно последнее обстоятельство притягивает пристальное внимание лоббистов к его деятельности.

Обсуждение законопроекта Совет начинает сразу по его получении, не дожидаясь реакции Парламента. В ходе этого процесса он опирается на Комитет постоянных представителей (КОРЕПЕР) ². Последний играет ключевую роль в поиске компромисса и выработке единой позиции между странами, потому что вся подготовительная работа ведется в экспертных группах Совета и КОРЕПЕР. По своей структуре КОРЕПЕР делится на два формата: в состав КОРЕПЕР II входят представители государств-членов ЕС в ранге послов, в КОРЕПЕР I - их заместители. Одна из целей работы этого органа - взять на себя часть нагрузки, чтобы министры могли сосредоточиться на более важных политических вопросах.

В абсолютном большинстве случаев, если Комитету представителей удалось прийти к общему мнению в ходе обсуждения, то в Совете законопроект будет одобрен без обсуждений или даже списком, наряду с другими вопросами. Обсуждения в Совете проходят лишь по политически чувствительным вопросам, которые требуют согласования на высоком уровне. При этом считается, что если какой-либо вопрос второстепенной значимости дошел до обсуждения в Совете, то КОРЕПЕР провалил свою работу, не обеспечив согласования позиций сторон [Van Schendelen 2002: 105].

Как и в случае с ЕК и ЕП, Совет нуждается в информации от лоббистов: прежде всего о том, как отразится принятие обсуждаемого решения на внутренней обстановке в отдельных странах. Предоставление экспертизы о внутриполитических делах оказывается главной "точкой доступа" в Совет. Она позволяет оценивать, является ли рассматриваемое решение приемлемым для страны, может ли она пойти на компромисс [Bouwen 2004: 475]. Лоббисты внутри страны могут мобилизовать внутренние группы давления с тем, чтобы те повлияли на позицию национального министра в Совете [Van Schendelen 2002: 97-98].

² КОРЕПЕР - COREPER - Comite des representants permanents - Комитет постоянных представителей (стран-участниц ЕС).

стр. 74

Однако данная стратегия весьма затруднительна уже потому, что доступ к членам Совета резко ограничен. Деятельность этого органа непрозрачна: его встречи проходят за закрытыми дверями, никакие документы о ходе заседания не подлежат обнародованию: "Совет - самый неудобный для наднационального лоббирования институт, но он открыт для лоббирования по национальному каналу" [Леви 2009: 111].

В "институциональном треугольнике" Совет меньше всего зависит от технической экспертизы, в отличие от Комиссии и Парламента. Совету нужна только та информация, которая может повлиять на процесс переговоров между государствами. В то же время, в отличие от Комиссии и Парламента, Совет имеет несравнимо более широкие возможности для получения информации от национальных и местных властей, отсюда - его низкая заинтересованность в лоббистах. В свою очередь, для лоббистов он является неприоритетным объектом воздействия, так как раз сформулированные позиции государств по отдельным вопросам сложно изменить, особенно на таком высоком уровне. В большинстве случаев, законопроекты, которые попадают в Совет, уже прошли обсуждение на более низком уровне, все позиции были согласованы. Реальные дебаты в могут развернуться только по крупным политическим проблемам.

Важным фактором снижающим эффективность лоббирования в Совете, остается и то, что состав органа постоянно обновляется. Его члены занимают должности временно и зависят от национальных выборов и кабинетных перестановок. Ситуация усугубляется тем, что члены Совета большую часть времени находятся в столицах своих стран и бывают в Брюсселе наездами [Van Schendelen 2002: 104].

Иначе обстоят отношения лоббистов с членами рабочих групп и КОРЕПЕР, которые играют решающую роль в подготовке или отклонении законопроекта. Сначала рабочие группы экспертов, представляющих государства-члены, анализируют законопроект, поступивший из Комиссии. Там, где им не удалось прийти к общему мнению, в процесс вступает КОРЕПЕР. На данной стадии активность лоббистов максимальна: они пытаются влиять на экспертов-функционеров, которые выполняют подготовительную работу для встреч КОРЕПЕР и Совета.

Профильные эксперты участвуют в заседаниях согласительного комитета наряду с постоянными представителями, и нередко именно им удается повлиять на разрешение конфликта интересов. Тем не менее влияние постоянных представителей чрезвычайно велико, хотя и носит неформальный характер. Они выступают связующим звеном между рабочими группами и Советом и так или иначе пропускают через себя весь массив законопроектов. Несмотря на то что постоянные представители получают инструкции от правительств, в своем арсенале они имеют достаточно средств для маневрирования. К тому же лоббисты одновременно задействуют свои рычаги влияния и на постоянного представителя, и на правительство.

Основными консультативными органами ЕС выступают Экономический и социальный комитет (ЭКОСОК) и Комитет регионов. ЭКОСОК представляет институт гражданского общества, объединяющий прежде всего работодателей и наемных работников. Он был учрежден в 1957 г., как форум для обсуждения проблем, связанных с введением единого рынка. Сегодня этот орган высказывает Совету ЕС, Комиссии и Парламенту свое мнение по различным вопросам внутриполитической повестки дня объединения.

ЭКОСОК был одной из первых "точек доступа" для представителей бизнеса. Основная форма его работы - выпуск информационных бюллетеней и мнений (около 170 в год). Все эти документы перенаправляются органам ЕС, участвующим в процессе принятия политических решений, а затем публикуются в EU's Official Journal. Иными словами, ЭКОСОК занимается выработкой экспертного мнения, с которым

стр. 75

еврофункционеры не могут не считаться. В комитет входят 353 члена, представляющие различные социальные и экономические группы ЕС. Члены выдвигаются правительствами и назначаются Советом на пятилетний срок с возможностью переназначения. Они не получают заработной платы, но им оплачиваются расходы на транспорт и проживание, когда они посещают заседания. Процесс назначения членов ЭКОСОК - результат лоббирования групп интересов, стремящихся "посадить" своих людей в кресла экспертов.

Несмотря на полувековое существование, ЭКОСОК переживает кризис: комитет раздираем противоречиями изнутри, к тому же слаженной работе мешает отсутствие четкости в системе принятия решений. Комитет не является полноценной площадкой для лоббирования: его работа сводится к проверке законопроектов Комиссии, что предполагает объективность и отсутствие "перекосов" в пользу тех или иных групп интересов. Однако на практике случается совсем иначе. ЭКОСОК известен широкой сетью внешних связей: со странами ЦВЕ и БРИКС, где проводятся форумы по гражданскому обществу, с Общественной палатой РФ.

Самобытным является еще один консультативный орган ЕС - Комитет регионов, объединяющий представителей региональных и местных властей. Он был основан в 1994 г. в рамках внедрения нового принципа управления - субсидиарности. Этот принцип распространяется на сферы смешанной компетенции ЕС, государств-членов и субнациональных властей и исходит из целесообразности решения возникающих вопросов на нижайшем из возможных уровней, где это уместно и рационально, тогда как властные органы более высокого уровня должны вмешиваться в дело лишь тогда, когда нижестоящие не справляются [Стрежнева 2011: 187]. Принцип субсидиарности - это способ защиты нижних уровней управления от излишнего вмешательства ЕС. На Комитет регионов ложится наибольшая ответственность за его соблюдение.

Основная задача Комитета - доносить точку зрения местных и региональных властей касательно законодательства ЕС. При этом Комиссия обязана отчитываться перед ним, каким образом и в какой форме его мнение было учтено, а если не учтено, то почему. Наряду с Комиссией, Совет и Парламент также обязаны консультироваться с Комитетом, прежде чем будет принято решение, затрагивающее сферу компетенции местных или региональных правительств (в которую входит, например, политика занятости, вопросы окружающей среды, образования и здравоохранения).

В состав Комитета входят 353 представителя (и столько же "дублирующих" - alternate - членов), представляющих все 28 стран ЕС. Члены и дублеры назначаются Советом ЕС на срок 5 лет на основе кандидатур, предложенных национальными правительствами. Каждое государство отбирает своих представителей согласно собственной процедуре, при этом представительство должно отражать политико-географические особенности страны, а также обеспечивать сбалансированное соотношение региональных/местных властей. Комитет проводит 5 пленарных сессий в год, в ходе которых определяется общий политический курс и принимаются доклады.

На фоне чахнувшего ЭКОСОК, Комитет регионов, напротив, находится на пике формы, и в неформальной иерархии ЕС считается перспективным органом [Стрежнева 2011: 191]. Так, по Лиссабонскому договору (протокол к Лиссабонскому Договору "О применении принципов субсидиарности и пропорциальности"), роль Комитета регионов была заметно усилена: были введены обязательные консультации Комиссии с местными и региональными властями и их ассоциациями еще на дозаконодательной стадии (на стадии разработки будущего законопроекта). Более того, этот орган вправе от лица региональных и местных властей подавать жалобы в Суд ЕС за нарушение принципа субсидиарности (в частности, если другие институты с ним не проконсультировались).

стр. 76

Судебная власть в ЕС традиционно считается наименее подверженной лоббированию. Суд привлекает внимание лоббистов только тогда, когда от его толкования норм зависят их интересы - только в таких случаях он становится объектом информационного давления [Mazey, Richardson 1993: 15].

* * *

Как видно, группы интересов в ЕС имеют достаточно широкий спектр "точек доступа" к управляющим институтам. Выбор конкретного объекта воздействия зависит от имеющихся ресурсов, а также от сферы единой политики, в рамках которой разрабатывается и принимается решение. Сами по себе, институты динамичны - одни из них (Парламент) с годами укрепляют свое влияние, другие (ЭКОСОК), наоборот, сдают позиции. Такие тенденции незамедлительно сказываются и на поведении лоббистов.

Неравномерность вовлечения институтов в процесс лоббирования чревата тем, что один и тот же законопроект рождает противоречия между различными инстанциями. В результате прийти к единому мнению становится труднее. Но есть и нечто общее, в чем институты ЕС фактически едины: если не считать Регламента парламента, доступ лоббистов к институтам на практике не регулируется нормативно, есть лишь разграничение средств и методов лоббирования, которые в большей или меньшей степени используются группами интересов при взаимодействии с каждым отдельным институтом.

Опираясь на сформулированные в начале статьи три основных типа организации представительства интересов, стоит отметить, что институты ЕС иллюстрируют различные модели взаимодействия с лоббистами. В отношениях с ними Комиссия берет на себя роль модератора, что является признаком неокорпоративизма. Привлечение групп интересов к законотворческому процессу в значительной степени обеспечивает легитимность и эффективность политической системы ЕС и придает ей черты плюралистической политической организации [Mazey, Richardson 1993: 139]. Иными словами, Комиссия открыта для диалога со всеми акторами, но при этом с группами интересов выстраиваются отношения как с экспертами на аутсосрсинге, в рамках которых она сама выбирает "собеседника". Одновременно с группами гражданских интересов Комиссия играет роль "внимательного слушателя", который все равно действует по своему усмотрению. Налицо дуализм плюрализма и неокорпоративизма [Леви 2009: 139].

Очерченная система сбалансирована, но динамична. Комиссия стремится к большей прозрачности в своих отношениях с группами интересов, тем более что к этому ее активно призывает Парламент. Мерами, призванными повышать уровень прозрачности, можно считать введение добровольной регистрации и кодекса поведения для лоббистов. Однако обе эти факультативные меры не могут гарантировать подлинную транспарентность. Обширной серой зоной являются консультативные органы - ЭКОСОК и Комитет регионов, что также вызывает недовольство со стороны Парламента.

Основываясь на анализе взаимоотношений групп интересов с разными институтами ЕС, можно заключить, что каждый институт "играет по своим правилам", а единых для всех норм проведения консультаций, предоставления экспертного мнения, или свободного участия в работе экспертных групп фактически нет. Конечно, среди самих институтов потребность в информации различается. Более других в ней нуждается Комиссия. Немаловажен и возникающий в контексте лоббистской деятельности вопрос коррупции и злоупотреблений [Eising 2007: 384-403]. Не удивительно, что Комиссия не стремится к применению жестких мер регулированию по отношению к группам деловых интересов, потому что именно они служат основным источником информации и экспертного мнения, а при собственном ограниченном штате работников и бюджете она технически не может обойтись без лоббистов [Broscheid, Coen 2007: 346-365].

Дуализм плюрализма и неокорпоративизма обеспечивает определенное дина-

стр. 77

мическое равновесие системы. Сложившийся уникальный баланс способствует тому, что даже явное желание сторон внести изменения в систему наталкивается на противодействие, так как это угрожает вывести систему из желаемого всеми субъектами институционального равновесия. Скорее всего, развитие регулирования лоббистской деятельности будет протекать медленно и поступательно, ведь в устойчивости системы заинтересованы все ее участники.

Список литературы

Леви Д. А. Современное лоббирование в Европейском Союзе: в поисках общих ценностей и точек соприкосновения. СПб: Сезам, 2009. 187 с.

Стрежнева М. В. Трансформация европейского государства в условиях глобализации / Транснациональные политические пространства: явление и практика // под. ред. М. В. Стрежневой. М.: Весь Мир, 2011. 376 с.

Bouwen P. Corporate Lobbying in the European Union: The Logic of Access // Journal of European Public Policy. 2002. N 9 (3). C. 365-390.

Bouwen P. The Logic of Access to the European Parliament: Business Lobbying in the Committee on Economic and Monetary Affairs // Journal of Common Market studies. 2004. Vol. 42. N 3. C. 473-495.

Broscheid A., Coen D. Lobbying Activity and Fora Creation in the EU: Empirically Exploring the Nature of the Policy Good // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14. N 3. C. 346-365.

Cameron E. Lobbying Experiences Made by Experts of Local and Regional Level // LOGON Report. 2002. C. 102.

Christiansen Th. The European Commission: the European Executive Between Continuity and Change // European Union: Power and Policy Making / Ed.J. Richardson. Routledge, 2005. 408 c.

Clive S.T. First World Interest Groups. A Comparative Perspective. Westport: Greenwood Press, 1993. 269 c.

Coen D. Empirical and Theoretical Studies in EU Lobbying // Journal of European Public Policy. 2007. Vol. 14 (3). C. 333-345.

Coen D., Richardson J. Lobbying the European Union, Institutions, Actors and Policy. Oxford University Press, 2009. 390 c.

Directorate-General Internal Policies. Lobbying in the European Union // Briefing paper, 2007. C. 10.

Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York: Whiley, 1965. 507 c.

Eising R. The Access of Business Interests to EU Political Institutions: Towards Elite Pluralism? // Journal of European Public Policy. 2007. N 14,3. C. 384-403.

Greenwood J. Interest Representation in the European Union. Palgrave McMillan, 2003. 310 c.

Hauser H. European Union Lobbying Post-Lisbon: An Economic Analysis // Berkeley Journal of International Law. 2011. Vol. 29:2. C. 680-709.

Hayes-Renshaw F. Least Accessible but Not Inaccessible: Lobbying the Council and the European Council // Lobbying the European Union: Institutions, Issues and Actors / Ed. by D. Coen and J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2009. C. 70-88.

Katzenstein P. Small States in World Markets: industrial policy in Europe. Ithaca: Cornell University Press, 1985. 268 c.

Mahoney C. The Power of Institutions: State and Interest Group Activity in the European Union // European Union Politics. 2004. Vol. 5. N 4. C. 441-466.

Mazey S., Richardson J. Lobbying in the European Community. Oxford: Oxford University Press, 1993. 263 c.

Richardson J. Policy Making in the EU: Interests, Ideas and Garbage Cans of Primeval Soup // European Union Power and Policy Making / Ed. J. Richardson. London: Palgrave, 2001. C. 3-24.

Risse-Kappan Th. Bringing Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic Structures And International Institutions. Cambridge University Press, 1995. 323 c.

Schmitter Ph.C. Neo-corporativism and the State. European University Press, 1984. 45 c.

Truman D.B. The Governmental Process, Political Interest and Public Opinion. Institute of California: Berkley, 1993. 334 c.

Van Schendelen R. Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2002. 344 c.

стр. 78