Регулируемый доступ к институтам ЕС

Источник: Хаузер Г. [Hauser 2011: 693].

стр. 70

бисты вынуждены приспосабливаться к каждому институту в отдельности, искать индивидуальные подходы и методы [Van Schendelen 2002: 89].

Европейская комиссия (ЕК), безусловно, остается лидером среди институтов интеграционного объединения по взаимодействию с группами интересов. Будучи субъектом законодательной инициативы, Комиссия больше других нуждается в проведении комплексной экспертизы своих предложений, что довольно сложно обеспечить, располагая ограниченными ресурсами и не прибегая к помощи извне.

С одной стороны, открытость Комиссии к внешнему воздействию обусловлена стремлением найти компромисс между заинтересованными сторонами в процессе работы над той или иной инициативой, обеспечить ее принятие. К тому же от участия групп интересов зависит и последующее успешное внедрение или отторжение принятого решения, что напрямую сказывается на легитимности и эффективности работы Комиссии. Именно поэтому она зачастую берет на себя совещательные и консультативные функции, стимулируя игроков всех уровней высказывать свое мнение. Известно, что Комиссия внимательно относиться к мнению отдельных органов местной власти, но отдает предпочтение коллективным заключениям, например, от группы муниципалитетов одной страны или даже всех стран-членов. Транснациональный компонент при представлении интересов, безусловно, важен [Cameron 2002: 102].

С другой стороны, в глазах лоббистов Комиссия привлекательна своей ключевой функцией в процессе принятия решений: легче всего оказывать влияние на начальных стадиях выработки предложений, еще до предварительного опубликования [Greenwood 2003: 24]. Процесс обсуждения готовящегося предложения начинается в Совещательном комитете, в который входят представители национальных, наднациональных и секторальных интересов. Именно на этом этапе ЕК вовлекает в дискуссию сторонних экспертов, что позволяет учесть максимальное количество позиций.

В распоряжении Комиссии есть возможность проведения открытых консультаций с дальнейшим опубликованием зеленых, а потом и белых книг, о которых стоит сказать отдельно. Зеленая книга (Green Paper) выпускается Комиссией с целью стимулировать дискуссию по заявленной проблеме. Заинтересованные лица приглашаются к участию в обсуждении. На основе внесенных предложений и поправок, она, как правило, публикует белую книгу (White Paper). В ней уже содержатся конкретные предложения по принятию мер в определенных сферах. Если белая книга получает одобрение Совета ЕС, она может послужить основанием для выработки программы действий в какой-либо области. Еще одной возможностью для оказания влияния лоббистами является Ежегодное программное заявление Комиссии, в котором оглашается план действий на следующий год.

Важная "точка доступа" к лоббированию в ЕК связана с ее полномочиями обращаться с исками в Суд ЕС против какой-либо страны-участницы, если последняя не выполняет свои обязательства по Договору¹. Таким образом, если интересы корпораций или гражданских организаций ущемлены, они стремятся поставить об этом в известность Комиссию.

Стимулируя активность групп интересов и подогревая их внимание к важным проблемам текущего момента, Комиссия восполняет постоянно имеющуюся потребность в технической экспертизе и информации. Несмотря на регулярную критику "еврократии" за громоздкость, число функционеров, работающих в ней, не велико - всего около 23 000 человек. Это гораздо меньше, чем в бюрократических системах

¹ Treaty Establishing the European Economic Community (consolidated version of). 2002. European Union Law [Электронный ресурс]. URL: https: //www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/ce32120061229en00010331.pdf (дата обращения: 06.07.2014).

стр. 71

большинства государств-членов ЕС [Broscheid, Coen 2007: 346-365]. Такое положение создает условия, при которых Комиссия испытывает нехватку в сотрудниках и, одновременно, перегружена работой (understaffed and overstressed) [Greenwood 2003: 180]. В этой связи она вынуждена полагаться на представителей корпоративных интересов, общественных организаций. Для этого создаются консультативные комитеты, в работе которых лоббисты принимают непосредственное участие [Greenwood 2003: 181]. Такая форма взаимодействия с Комиссией дает группам интересов возможность прямого влияния на принятие решений. Институту она обеспечивает легитимность "на входе" (то есть в начале процесса выработки решения).

Комиссия желает укрепить свои отношения с теми, кто регулярно снабжает ее ценной информацией. Для этого она поощряет развитие сетей взаимодействия групп интересов, чьи позиции имеют точки соприкосновения. В итоге вокруг Комиссии формируется консолидированный круг "избранных", чье мнение, а, соответственно, и потребности начинают приобретать большое значение [Richardson 2001: 3-24]. Среди таких консультантов есть особо привилегированные и доверенные, которые являются постоянными членами в консультативных органах и чье сотрудничество с Комиссией стало каждодневной работой и даже рутиной. [Broscheid, Coen 2007: 346-365].

ЕК стремится к тому, чтобы каждое ее предложение было направлено на решение насущных вопросов и потому вызывало бы отклик у как можно более широкой аудитории. Лоббисты обеспечивают его значительной частью экспертной информации, что в конечном счете повышает легитимность "на выходе" (то есть признание принимаемых решений), а, значит, и продуктивность его работы. Именно стремление Комиссии обеспечить легитимность и исполнение своих решений толкает ее к сотрудничеству с группами интересов.

Комиссия крайне заинтересована в консолидированной позиции гражданского общества из разных стран ЕС, поскольку это укрепляет ее позиции в конкуренции с государствами-членами за влияние на законодательный процесс [Bouwen 2003: 365-390]. Лоббисты помогают выполнять эту задачу, непосредственно подключая к дискуссии представителей частных и общественных интересов отдельных стран и позволяя ей таким образом фактически обходить национальные правительства [Christiansen 2005: 408].

В отличие от Комиссии, Европейский парламент (ЕП) на протяжении первых трех десятилетий после подписания Римских договоров не мог похвастаться широтой полномочий. Он считался политически слабым институтом и не привлекал лоббистов [Bouwen 2003: 365-390].

Ситуация изменилась с расширением полномочий ЕП вследствие подписания Маастрихтского договора в 1992 году. Парламент нарастил политический вес благодаря введенной процедуре совместного принятия решений (в рамках которой он

Рисунок 2