Кадастровых систем

Европейские и прочие страны мира насчитывают почти 2 столетия истории развития кадастровых и регистрационных систем. Условно можно выделить четыре основных блока стран:

страны с так называемой наполеоновской административной системой Это, в основном, страны юга Европы, включая Францию, Испанию, Италию, Грецию, и т.п.;

страны с немецкой системой. Эта группа включает Германию, Австрию, Швейцарию;

блок скандинавских стран, ярчайшим представителем которого является Швеция;

отдельно выделяется также группа англоязычных стран, куда входит как сама Великобритания, так и другие страны мира, которые в той или другой мере испытали влияние английского "общего права", включая США и Канаду.

В странах с наполеоновской административной системой развитие кадастра началось в 19 столетии: в Франции в 1807 году, в Италии в 1886 после объединения Италии в 1860 г. Современный кадастр в Франции базируется на законе от 18.07.1974. В Италии на Декрете № 650 от 1972 г. Главная цель кадастра в этих странах- налогообложение собственности (фискальный кадастр), что не имеет функций юридического кадастра (или системы, направленной на защиту прав собственности). Император Наполеон при создании системы кадастра предусматривал, что система будет служить для обеспечения юридической защиты собственности, было несколько попыток предоставить кадастру юридические функции, однако эта идея так и не была реализована за всю историю существования системы вследствие того, что такую сложную систему невозможно было выстроить. В связи с переходом к цивилизованному рыночному отношению, в этих странах возникает острая необходимость создания, кроме кадастрового реестра, специального реестра прав собственности относительно недвижимости. Такие реестры были созданы и действуют во всех странах с наполеоновской системой. Данные этого реестра имеют юридическую силу, но лишь как первое, не основное доказательство, в спорах. Фактически реализована не система регистрации прав, а система их публикации перед третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании, и т.п., где регистрация служит основой для признания прав и гарантируется государством).

Кадастр и реестр в этих странах подчиняются Министерству национальной экономики и финансов. В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением. Информация про грунты, естественные ресурсы собирается в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики.

В этих странах национальный реестр является централизованной системой, которая управляется исключительно государством на основе законодательных актов страны, но функции практического выполнения работ переданы на уровень муниципалитетов (областей), где находятся соответствующие подразделы службы.

Система состоит из двух частей - картографической и документальной (текстовой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка. В реестре недвижимости, который в этих странах является отдельным органом, но тесно связаны с кадастровым реестром, регистрируются:

-реальные права собственника относительно недвижимости;

-юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты);

-интересы третьих лиц;

-ограничения;

-ипотека, кредиты и т.д.

Эта информация, в отличие от кадастрового реестра, сгруппирована в реестре по собственникам, поэтому для поддержки связи между этими реестрами возникает необходимость создания громоздкой системы идентификации данных. Реестр базируется на основе компьютерных технологий, которые разрешают легко оперировать записями об около 40 млн. собственников и около 94 млн. парцел и в автоматизированном режиме получать всю необходимую информацию и распечатывать необходимые документы.

Во Франции система регистрации фактически состоит из 353 реестров сгруппированных в 6 групп. Реестр предусматривает наличие Главного регистратора, который несет личную ответственность за правильность данных в реестре. Это государственный служащий соответствующего ранга, единственный среди государственных служащих имеющий такой статус, и, кроме должностного оклада получающий специальную доплату. Ответственные работники реестров создали специальный страховой фонд на случай ошибок.

Система оценки недвижимости в этой группе стран базируется на основе рентной, а не рыночной стоимости. Такой подход отживает себя, так как требует громоздкой неэффективной системы оценки.

Такой же подход, который базируется на "кадастровой ренте", применяется в Испании. Здесь до 1985 г. фактически не существовало кадастра в европейском понимании. Много раз делались попытки установить кадастровую систему европейского типа, но в условиях авторитаризма они наталкивались на сопротивление больших землевладельцев и властных структур. Внедрение современной системы европейского типа началось в 1987 г., почти через 9 лет после принятия Конституции 1978 г., с принятием которой в стране развернулись глубокие экономические реформы.

Официально испанский кадастр был основан в 1845 г., но только в 1906 г. Закон о Кадастре (LawofСаdаstrе) установил правила выполнения работ. Главная цель закона была в создании земельного реестра. С начала и до 1964 это был только сельский кадастр, со временем начались работы по городскому кадастру и сегодня городской кадастр стал важнейшим вследствие высокой прибыли от налогообложения.

В 1978, в ходе реформы системы налогообложения, было установлено, что налоги на недвижимость должны собираться местными властями. Налоги на недвижимость составляют основной годовой доход для местных властей, а система налогообложения основана на кадастровых данных. Эта причина вместе с важностью кадастровых данных для многих применений, стала для Правительства Испании поводом начать в 1982 г. комплексное обновление кадастра с целью достижения высокого качества кадастровых данных, базирующихся на точной и постоянно обновляемой картографической основе.

Немецкая система управления недвижимостью, исходя из юридических традиций стран, которые относятся к этой группе, отличается от прежде рассмотренных систем регистрации, прежде всего, детально обработанными процедурами, высокой точностью определения границ землевладений, гарантиями положения границ, гарантиями зарегистрированных прав, и т.п.

Кадастровая, геодезическая и картографическая система была создана в Германии в начале 19-го века в связи с новой системой налогообложения недвижимости. Поэтому было необходимо определить границы и зарегистрировать частную и общественную собственность, что и стало задачей Кадастровой Службы, основанной в начале 19-го века.

Очень важным для регистрации земель и кадастра было принятие в 1900 году Германией Гражданского Кодекса "BurgerlichesGesetzbuch", который составляет основу для транзакций и регистрации прав на недвижимое имущество.

В то же время, в самой Германии организационно единой системы на уровне государства нет, в силу федеративного устройства страны. Но, во всех землях работы выполняются по общим правилам и в единых стандартах. Основное отличие состоит в решении организационных вопросов. Так, в разных землях организации, которые ведут кадастровые системы, подчинены разным министерствам: Министерству финансов, Министерству юстиции, Министерству внутренних дел.

В общем контексте, с точки зрения институционной структуры, система состоит из трех основных элементов:

Управления земельной книги (Landbuchamt), которое ведет реестр собственности, который состоит из кадастровых карт, документов и записей о собственности;

Управления топографических съемок (Landesfermessungsant), которое отвечает за создание кадастровых карт и подготовку документации, а также проводит все топографо-геодезические работы для других целей;

Нотариат, который заверяет соглашения и прочие правовые акты, которые касаются прав собственности, транзакций и ограничений и ведет реестр этих актов.

Эти три независимых системы взаимосвязаны и действуют совместно, контролируя друг друга, что дает возможность получать высокое качество данных.

Несмотря на то, что основой для системы была поддержка налогообложения, эта функция сейчас становится менее важной, а больше внимания отводится обеспечению прав собственности и упрощению процедуры транзакций собственности.

Германия достигла значительно лучшего развития системы в сравнении со странами наполеоновского кадастра с точки зрения надежности данных - реестр собственности поддерживается картографическими данными, которые являются частью реестра и имеют, в связи с этим, юридическую силу, предусмотренную законом.

Картографирование собственности может вестись только государственными учреждениями, или под их контролем, и специалистами, которые имеют специальные лицензии. Регистрация есть исключительной прерогативой государства. Несмотря на то, что реестр недвижимости и картографирование недвижимости ведется двумя разными организациями, все данные отлично согласовываются между собою, а независимость этих организаций в значительной мере оказывает содействие достоверности данных потому, что каждая сторона несет ответственность за свою часть. Реестры собственности в основном компьютеризированы и базируются на цифровых крупномасштабных картах.

Реестр недвижимости отличается от наполеоновской системы. Вопреки ряду технических отличий (например, за основу регистрации принята единица собственности, а не собственник), главным является то, что любая транзакция считается незавершенной, пока она не зарегистрирована в реестре. Реестр построен на принципе легитимности записей, которые, в свою очередь, предусматривают высокие требования относительно отсутствия ошибок в записях. Записи в реестре вместе с картами собственности служит основой для доказательств в судебных инстанциях при решении споров относительно недвижимости. Почти во всех Федеральных Землях аналоговые кадастровые данные были трансформированы в цифровую форму. На протяжении следующего десятилетия эта работа будет осуществлена с всеми крупномасштабными кадастровыми и мелкомасштабными топографическими картами.

Кроме того, кадастровые службы обеспечивают города и муниципалитеты данными и документами для муниципального планирования и проектирования. В ближайшем будущем, основным направлением будет разработка и внедрение официальной геоинформационной системы (ГИС).

Особенностью системы скандинавских стран является централизация реестра собственности, а также значительное влияние западноевропейских (немецких) традиций регистрации. Эти страны имеют точные крупнокомасштабные карты недвижимости, созданные в единой системе координат, которые покрывают всю страну и на которых базируется система регистрации прав собственности. Реестры собственности, в основном компьютеризированные, содержатся центральными государственными офисами, тогда как картографирование участков недвижимости ведется на уровне провинций.

Наибольших успехов в создании реестра собственности достигла Швеция, в которой созданный единый банк данных о недвижимости. Вся земля в Швеции разделена на объекты недвижимости. В стране сейчас существует приблизительно 4,5 миллионов таких объектов. Все они зарегистрированы в нескольких базовых реестрах недвижимого имущества (реестр недвижимого имущества, земельный реестр, реестр зданий, реестр координат, адресный реестр и прочие). Реестр недвижимого имущества и земельный реестр составляют ядро банка данных. Кроме того, он содержит копию реестра налоговых органов относительно недвижимости.

Реестр недвижимого имущества формирует базис для многих элементов деятельности общества, таких как регистрация земли, кредитование под залог недвижимости, обложение недвижимости налогами, сельскохозяйственная статистика, земельные съемки, регистрация населения, планирование территорий населенных пунктов и региональное планирование. Реестр ведется большим количеством органов по всей стране. Ведение реестра в основном является задачей центральных правительственных органов, но есть также большое количество местных правительственных структур, на которые положена ответственность за ведение реестра в границах их юрисдикции. Национальная Геодезическая Служба (Lantmateriverket) имеет руководящую роль.

Главной задачей регистрации земли является обеспечение гарантий прав собственности и свободного доступа к информации о них. Система регистрации земли, которая упорядочена и хорошо функционирует, является предпосылкой для гарантированной безопасности и оказывает содействие осуществлению транзакций.

Земельный реестр ведется 93-мя органами земельной регистрации. Эти органы являются частью правовых судов и административно подчиненные Национальной Судебной Администрации.

Пользователи имеют прямой доступ к системе для регистрационных целей и получения информации. По всей стране есть около 4000 офисов, присоединенных к системе с общим количеством терминалов и персональных компьютеров более 25000. Только незначительное их количество принадлежит органам регистрации, тогда как основная часть принадлежит банкам, кредитным учреждениям, страховым компаниям, муниципалитетам, агентам из продажи недвижимости и другим организациям, которые часто требуют информацию о недвижимом имуществе.

В Норвегии, ответственность за кадастровые карты возложена на Норвежскую картографическую службу (NorwegianMappingAuthority) и местные службы. Причем существует довольно четкое распределение обязанностей между этими органами. В частности Норвежская картографическая служба создает кадастровые карты в масштабах 1:5000 и 1:10000, которые охватывают всю страну, включая северные и малонаселенные регионы. Местные службы отвечают за кадастровые карты в густонаселенных областях. Правительство несет ответственность за общее построение кадастрового реестра. В Норвегии созданы два типа таких реестров. Национальный реестр недвижимой собственности, адресов и сооружений, содержит информацию относительно физического статуса недвижимости. Этот реестр поддерживается Норвежской картографической службой и охватывает всю страну. Основная электронная база данных содержит информацию об экономическом и правовом статусе недвижимости. Этот реестр также поддерживается Министерством Юстиции и местными судами.

Регулирование кадастра в Норвегии осуществляется с использованием трех законов. Закон об отчуждении и регистрации земли (LandSubdivisionandRegistrationAct), Закон о правовой регистрации (JuridicialRegistrationAct) и Закон о консолидации земель (LandConsolidationAct).

Среди европейских стран особо выделяется Великобритания, где, в понимании французской системы, кадастра не существует вообще. Это связано с особенностями "общего права". Основой системы управления земельными ресурсами является, так называемый, "Земельный реестр ее Величества" (HerMajestyLandRegister), который, по сути, является реестром прав собственности на недвижимость (или реестром титулов). Реестр был основан в 1862 году. Современная система базируется на законе 1925 года. Королевский реестр распространяет свою юрисдикцию на территорию Англии и Уэльса. В реестр занесены более 15 миллионов собственников. Реестр открыт и доступен для всех. В режиме on-line можно получить информацию из компьютеризированного реестра по всей территории Англии и Уэльса, через запросы по уникальному идентификатору или по адресу. Реестр содержит юридические записи о всех продажах недвижимости и договоры аренды более чем за 25 предшествующих лет. После регистрации недвижимости реестр становится единым законным свидетельством прав собственности.

Главную роль в этой системе играют Геодезическая служба Великобритании (OrdnanceSurvey) и Земельный реестр Ее Величества, или Королевский реестр. Реестр базируется на "официальных" крупномасштабных планах масштаба 1:1250, которые выдаются только Геодезической службой Великобритании, которая является национальным агентством, ответственным за проведение государственной политики в области геодезии и картографии.

Королевский реестр подчинен министру юстиции (LordChancellor). Региональные офисы реестра действуют самостоятельно на основе закона, но юридически они подчинены главному регистратору и не зависят от местных администраций. Система состоит из трех официальных реестров - Реестра недвижимости (LandRegister), Реестра собственников, Реестра ограничений.

Главная функция реестра - обеспечение простой и надежной процедуры подтверждения прав собственности и в меньшей мере выраженная фискальная функция. Теория английского права предусматривает, что вся земля есть собственность короны и может находиться только в владении или пользовании частных лиц, при этом рассматриваются права "полное владение" или фрихолд (Freehold) и аренды на период до 999 лет или лизхолд (Leasehold). Первичная регистрация собственности осуществляется при транзакциях, и потому ряд недвижимостей, которые никогда не продавалось, вообще не зарегистрированы в системе. В Англии и Уэльсе числится около 20 млн. объектов недвижимости, из которых около 15,7 млн. зарегистрированы в системе за весь период ее существования. В стране реализуется долгосрочная программа компьютеризации реестра (PRISMA) и по состоянию на 1994 год в компьютеризированный реестр было внесено около 13,5 млн. зарегистрированных объектов собственности.

Нужно принять во внимание, что основным налогом, связанным с собственностью, является так называемый "бизнес-налог", который платит лицо, которое реально использует собственность, а не то, которое ею владеет. Регистрация гарантирует права собственности, но не гарантирует границ этой собственности (так называемые "общие границы"), что есть, в определенной мере, уникальным явлением с точки зрения континентальной Европы.

Ведение официальных записей об операциях с землей в Шотландии началось с 1617 года. Регистрация наследственных прав собственности была частью законодательной системы Шотландии с тех пор, как возникла система регистрации прав в Генеральном Реестре (GeneralRegisterofSassiness), недавно превращенная в систему Регистрации Земель (LandRegistrationsystem) (1979 г.). Законом Шотландии о регистрации земли. Эта система постепенно заменяет Генеральный Реестр.

В Генеральном Реестре, который был исторически организован с территориальным делением Шотландии и велся местными органами власти графств, помещаются записи о правах собственности по всей Шотландии. Он содержит записи о теперешних и прошлых собственниках более чем 1 500 000 частных объектов.В Шотландии Реестр не базируется на картах.

Реестр Земель (LandRegister) является системой регистрации титулов и ограничений на собственность. Система базируется на картах и действует в семи графствах старой Шотландии. Сейчас в реестр занесено более 250 000 регистрационных записей. Распространение его действия на всю Шотландию предусмотрено к 2013 г.

Реестр Шотландии широко использует крупномасштабные карты Топографической Службы. Недвижимость в городах регистрируется на картах масштаба 1:250, в сельских районах - на картах масштаба 1:2 500, в горных районах и на других нетронутых землях - в масштабе 1:10000. Базы данных для реестров создаются на полностью компьютеризированных технологиях, в том числе предполагается работа с цифровыми картами. Топографическая служба и Земельный реестр работают в тесном содружестве над усовершенствованием карт артиллерийской съемки, которая является составной частью процесса регистрации.