Общая характеристика и виды I правоотношений по социальному обеспечению

Понятие правоотношений является одним из фундаментальных понятий правовой науки. Общественные отношения приобретают форму правоотношений только потому, что связи их участников регламентируются нормами права. В реальной жизни правоотношения возникают лишь между конкретными субъектами и имеют конкретное содержание.

Многие аспекты правоотношений советского социального обеспечения исследованы видными отечественными учеными. Наиболее глубоко пенсионные правоотношения изучены в трудах Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, -.-. Ачаркана, А.Д. Зайкина, А.Е. Пашерстника, -.-. Тарасовой, Я.М. Фогеля и др.

Исследованию правоотношений по социальному страхованию посвящена докторская диссертация К.С. Батыгина. Я.М. Фогель анализировал правоотношения по социальному обслуживанию нетрудоспособных граждан в СССР. Отличительные признаки правоотношений по социальному обеспечению членов колхозов сформулированы И.В. Гущиным. Процедурные правоотношения по социальному обеспечению рассматривала -.-. Тарасова. Комплексный анализ социально-правовой природы правоотношений в сфере социального обеспечения произведен Р. И. Ивановой.

Правоотношения в сфере социального обеспечения - это урегулированные нормами права фактические отношения по поводу предоставления денежных выплат, услуг, льгот, возникающие между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами, имеющими на них право.

В зависимости о того, результатом реализации какой нормы являются правоотношения, их можно разделить на материальные, процедурные и процессуальные. Центральное место в системе правоотношений занимают материальные правоотношения, поскольку именно в них удовлетворяются объективные потребности лиц, подвергшихся воздействию социального риска, в денежных средствах, медицинских и социальных услугах.

Указанные правоотношения являются относительными, так как правами и обязанностями наделяются оба их субъекта.

Отличительная особенность рассматриваемых правоотношений заключается в том, что участвующий в них человек (или семья) при соблюдении установленных законом условий наделен субъективным правом на получение пенсии, пособия, компенсации, услуги или льготы, а государственный орган (или учреждение) обязан ее предоставить. Причем мера обязанности государственного органа предопределяется мерой требования управомоченного лица. Это означает, что в одностороннем порядке или по соглашению сторон она изменена быть не может. В этом и заключается одно из главных отличий обязанностей в правоотношениях по социальному обеспечению от обязанностей в гражданских правоотношениях, где субъекты сами их определяют в допустимых законом пределах.

Материальные правоотношения по социальному обеспечению являются имущественными, поскольку они возникают по поводу предоставления отдельному лицу (или семье) определенных материальных благ в виде пенсий, пособий и услуг. Однако эти блага предоставляются гражданам "не в порядке эквивалентного обмена, как в гражданско-правовых отношениях, не в качестве оплаты за живой труд, как в трудовых правоотношениях, а в порядке социальной алиментации."*

В связи с тем, что система финансирования социального обеспечения в 90-х годах подверглась существенным преобразованиям, не все правоотношения сохранили алимснтарную природу. Алиментарными в чистом виде остаются лишь правоотношения по оказанию государственной социальной помощи, право на которую возникает у малоимущих лиц независимо от участия в трудовой и иной деятельности и уплаты обязательных страховых взносов.

Правоотношения по предоставлению всех видов трудовых пенсий, а также всех видов социально-страховых пособий по своей экономической природе являются возмездно-неэквивалентными. Возмездными потому, что право на них зависит от участия в трудовой и иной деятельности, при выполнении которой лицо подлежало обязательному социальному страхованию. Неэквивалентными потому, что применяется солидарный механизм финансирования. В случае введения накопительных элементов в пенсионное страхование правоотношения по выплате накопительной части пенсии по старости станут возмездными.

* Р.П. Иванова. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. M., 1986, С.

59.

С юридической точки зрения материальные правоотношения по социальному обеспечению - это обязательства возмездно-неэквивалентного и бесплатного характера по поводу предоставления пенсий, пособий и услуг, возникающие в установленных законом случаях между физическими лицами и государственными органами или учреждениями.

Наиболее традиционной в советской науке права социального обеспечения была классификация материальных правоотношений по видам обеспечения на: пенсионные, по поводу пособий, по социальному обслуживанию.

В современных условиях в качестве базы для классификации материальных правоотношений можно использовать организационно-правовые формы осуществления права на социальное обеспечение. В рамках каждой из форм возникают правоотношения по поводу предоставления пенсий, пособий и услуг. В частности, в рамках обязательного социального страхования складывается несколько самостоятельных подсистем материальных правоотношений по предоставлению выплат и услуг. Правоотношения по поводу выплат составляют следующие подсистемы: трудовых пенсий, пособий по безработице, пособий по временной нетрудоспособности и других пособий, финансируемых из фонда социального страхования, в том числе в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями. Особую подсистему образуют правоотношения по оказанию медицинской помощи по программам ОМС.

В свою очередь, правоотношения по выплате трудовых пенсий включают следующие виды: по старости; по инвалидности; по случаю потери кормильца.

При заболевании, утрате трудоспособности и в других случаях ухудшения здоровья возникают правоотношения по оказанию следующих видов медицинской помощи в рамках ОМС: диспансерного наблюдения; первичной медико-санитарной помощи; скорой медицинской помощи; лечения на дому, в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения; предоставлению лекарственных средств и изделий медицинского назначения бесплатно или по льготным тарифам и др.

Правоотношения в связи с обеспечением военнослужащих и других категорий служащих за счет средств федерального бюджета составляют три большие группы: пенсионные, по поводу пособий, по оказанию услуг. Однако такая классификация является слишком обобщенной и может быть конкретизирована по видам. В частности, пенсионные правоотношения подразделяются по видам на пенсии: за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца.

Государственная социальная помощь также осуществляется в виде выплат и услуг (социального обслуживания). Выплаты включают социальные пенсии, социальные пособия и компенсации.

Большим многообразием отличаются правоотношения по социальному обслуживанию: бесплатное или со скидкой социальное обслуживание на дому; содержание в учреждениях социальной защиты; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов транспортными средствами; протезирование и т.д.

Материальные правоотношения различаются по юридическим фактам, срокам действия, субъектам, объектам, содержанию.

Юридические факты - это объективные обстоятельства (события и действия), с которыми связано возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Если законодательство обусловливает указанные последствия наступлением ряда фактов, то речь идет о сложном юридическом составе. Как правило, большинство правоотношений по социальному обеспечению возникают из сложных юридических составов. Это значит, что отсутствие хотя бы одного из необходимых фактов в составе не влечет возникновения, изменения или прекращения правоотношения. Вместе с тем, обстоятельства, образующие состав, играют разную роль. Среди них принято выделять собственно юридический факт, который вызвал необходимость правовой регламентации соответствующих отношений, а также юридически значимые обстоятельства и предпосылки. Например, в юридическом составе, порождающем возникновение правоотношения по предоставлению трудовой пенсии по старости, собственно юридическим фактом является достижение установленного законом возраста. А к юридически значимым предпосылкам относятся: наличие трудового стажа определенной продолжительности; письменное обращение за назначением пенсии по старости; решение органа социальной защиты или другого компетентного государственного органа.

Возникновение, изменение или прекращение материальных правоотношений по социальному обеспечению происходит в результате наступления различных событий.

Специфика собственно юридических фактов предопределяет и сроки действия правоотношений. По срокам действия правоотношения в области социального обеспечения принято делить на три группы: - правоотношения, прекращающиеся однократным исполнением обязанностей (все виды правоотношений по поводу единовременных пособий; правоотношения по протезированию; в связи с предоставлением инвалидам специальных транспортных средств и др.); правоотношения с абсолютно установленным сроком существования во времени (пенсионные по случаю потери кормильца - до достижения несовершеннолетним иждивенцем 18 лет, учащимся 23 лет; все виды правоотношений по поводу назначения пособий на детей; по обеспечению матери пособием по уходу за ребенком до 1,5 лет и др.); - правоотношения с относительно неопределенным сроком существования во времени (пенсионные по старости и по инвалидности; в связи с выплатой пособий по временной нетрудоспособности; по оказанию бесплатной медицинской помощи по ОМС по содержанию инвалидов и престарелых в домах-интернатах и др.) С юридической точки зрения материальные правоотношения по социальному обеспечению являются социально-обязательственными правоотношениями недоговорного характера. Они отличаются четкой правовой регламентацией, поскольку все права и обязанности их субъектов определены законом и не могут быть изменены по соглашению сторон. Даже в тех случаях, когда применяется договорная форма оформления правоотношений, границы договорной свободы жестко очерчены законом или следуют из его смысла.

В правоотношениях по оказанию адресной социальной помощи присутствует элемент усмотрения, но его допустимые пределы ограничены законом.

Реализации материальных правоотношений предшествуют или возникают одновременно с ними процедурные правоотношения по установлению юридических фактов (например, продолжительности трудового стажа, группы и причины инвалидности и пр.) и вынесению решений о назначении или об отказе в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.

Процедурные правоотношения являются правопримснитсльными, связанными с реализацией материальных отношений. В праве социального обеспечения существует две группы процедурных правоотношений: по принятию решений о предоставлении конкретного вида пенсии, пособия или услуги; - по установлению юридических фактов.

Юридическим фактом, порождающим процедурные правоотношения первой группы, служит обращение заинтересованного лица или его представителей с просьбой назначить конкретный вид социального обеспечения. Они прекращаются вынесением решения о предоставлении конкретного вида социального обеспечения.

Процедурные правоотношения, связанные с установление юридических фактов (например, причины и группы инвалидности), прекращаются принятием решения о наличии или об отсутствии обстоятельств, имеющих юридическое значение.

Обращение заинтересованного лица в орган социальной защиты населения по месту жительства об оказании государственной социальной помощи порождает процедурные правоотношения по проверке его доходов и имущественного положения. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 17.07.99 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" представленные заявителем сведения о составе семьи, доходах и имуществе могут быть подтверждены посредством дополнительной проверки (комиссионного обследования), проводимой органом социальной защиты.

Во всех случаях физическое лицо несет обязанности по предъявлению необходимых доказательств.

Важнейшую роль в процедурных правоотношениях играют сроки, в течение которых должны выполняться определенные юридические действия. Пропуск сроков без уважительных причин влечет утрату права и отказ в предоставлении соответствующего вида социального обеспечения. В частности, обращение за единовременным пособием по истечении 6 месяцев со дня рождения ребенка является основанием для отказа в назначении.

При несогласии с решением государственного органа заинтересованное лицо вправе обратиться в вышестоящий орган в порядке подчиненности или в суд.

Если спор рассматривается вышестоящим органом в порядке подчиненности, то возникают процессуальные отношения, которые должны регламентироваться правом социального обеспечения.

Поскольку право социального обеспечения не закрепляет никакой особой процедуры, судебное разбирательство осуществляется по нормам гражданского процессуального права. Однако эти нормы не приспособлены в необходимой степени для разрешения публично-правовых имущественных споров, которыми являются споры в области социального обеспечения. В целях повышения эффективности защиты прав человека в области социального обеспечения их рассмотрение целесообразно передать специализированным судебным органам.

Отличие процедурных правоотношений от процессуальных в социальном обеспечении определяется спецификой их содержания. В процедурных правоотношениях "законодательством предусмотрена обязательная нормальная процедура его прохождения (без которой невозможны дальнейшие этапы реализации прав и обязанностей в материально-правовом отношении), а процесс рассмотрения спора затрагивает не все, а лишь...спорные обстоятельства..."*

§ 2. Субъекты правоотношений по социальному обеспечению Субъектом правоотношения по социальному обеспечению является его участник,обладающий субъективными правами и обязанностями согласно законодательству осоциальном обеспечении. Чтобы стать субъектом правоотношения по социальному обеспечению, гражданиндолжен иметь такую предпосылку для этого, как обладание правосубъектностью,состоящей из правоспособности (признаваемая законом способность иметь права иобязанности по социальному обеспечению), дееспособности (признаваемая закономспособность осуществлять указанные права и обязанности) и деликтоспособности(способность нести ответственность за правонарушения в области социальногообеспечения). Эти три способности гражданина по праву социального обеспечения могут не совпадать (в противоположность тому, например, что такое совпадение есть в трудовой правосубъектности, отражающей единую праводеликтоспособность субъектов трудового права). Так, ребенок или инвалид по психическому заболеванию правоспособны иметь права на социальные услуги, пособия, пенсию, но они не дееделиктоспособны, поэтому за них в правоотношениях по социальному обеспечению вступают их законные представители, а при их отсутствии — соответствующий государственный или муниципальный орган. Каждый гражданин имеет право на социальное обеспечение, но его правомочие наопределенный вид обеспечения возникает лишь с наступлением основного юридического факта по данному виду обеспечения (инвалидность, временная нетрудоспособность и т. д.). Поэтому правосубъектность гражданина в социальном обеспечении на протяжении его жизни различная, а не раз и навсегда установленная. Общей правосубъектностью обладают все граждане от рождения до их смерти только по такому виду социального обеспечения, как медицинское обслуживание и лечение, так как любой гражданин с рождения и до смерти может нуждаться в медицинской помощи, и она ему должна оказываться медицинскими учреждениями. По остальным видам социального обеспечения правосубъектность гражданинавозникает одновременно с возникновением его права на данный вид обеспечения, так как то и другое зависят от появления единого юридического факта для этого (инвалидность,смерть кормильца и т. д.). Таким образом, начало возникновения правосубъектности граждан в областисоциального обеспечения надо различать по видам обеспечения. Гражданин может иметьодновременно несколько видов основных правоотношений по социальному обеспечению,например, быть субъектом пенсионного правоотношения по пенсии по инвалидности,субъектом правоотношения по пособию по временной нетрудоспособности и субъектомправоотношения по санаторно-курортному лечению. Но это не значит, что он имеетобщую правосубъектность на все имеющиеся виды социального обеспечения. Онавозникает по каждому виду обеспечения лишь с возникновением одновременно его правана этот вид обеспечения и оканчивается вместе с окончанием этого права. Абсолютное большинство граждан — субъектов правоотношений по социальномуобеспечению — это нетрудоспособные, инвалиды, престарелые, дети, а теперь еще ибезработные, беженцы, вынужденные переселенцы. Иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории России, посоциальному обеспечению имеют те же права, что и граждане РФ, на основании илизакона, или соответствующего международного договора. Так, иностранец, работающийна российском производстве, имеет право наряду с другими работниками на пособия, напенсию и услуги при наступлении у него права на эти виды обеспечения и может бытьсубъектом соответствующих правоотношений по их получению. Субъекты права социального обеспечения — это участники (субъекты)правоотношений по социальному обеспечению, имеющие социально-обеспечительнуюправосубъектность на данный вид обеспечения1. Поскольку все эти правоотношения являются двусторонними, то каждое из нихимеет субъектом с одной стороны — гражданина, а по некоторым видам — семью. Так, вправоотношении по пенсии в случае потери кормильца, по пособиям на детей до 16-летнего возраста субъектом выступает семья. В правоотношении по пособию напогребение субъектом, правомочным его получить, выступает родственник умершего илиорганизация, взявшие на себя расходы на погребение. Вторым субъектом каждого социально-обеспечительного правоотношения являетсяорган, обязанный назначить и предоставить данный вид обеспечения. Правосубъектностьэтого органа определяется и ограничивается теми целями и задачами в социальномобеспечении, ради которых он создан. Так, у комиссии по назначению пенсий правосубъектность ограничиваетсяпроцедурным правоотношением: установлением юридических фактов, составов их дляправа на пенсию и назначением ее. Выплата же назначенной пенсии производится поосновному пенсионному правоотношению органом социальной защиты населения. Вправоотношениях по пенсиям военнослужащим по Закону Российской Федерации 1993пив процедурных, и в пенсионных правоотношениях второй субъект один и тот же —пенсионный отдел Министерства обороны (МВД и ФСБ соответственно). Для различных видов социального обеспечения органами, их осуществляющими,могут быть: государственные, муниципальные (или иные) органы социальной защитынаселения; органы службы занятости (по пособиям по безработице); органыздравоохранения (по медицинской помощи, лечению); органы образования, в ведениикоторых находятся детские учреждения; органы министерств и ведомств (обороны,внутренних дел, ФСБ); исполнительные органы муниципальной власти (по социальным 1 См.: Полупанов М. И. Субъекты советского права социального обеспечения. Сб. науч. трудов «Развитиетрудового права и права социального обеспечения в современный период». М.: ВЮЗИ, 1986. услугам главным образом); органы профсоюзов (по путевкам для санаторно-курортноголечения, диетического питания) и работодатели — конкретные предприятия, организации(по оказанию работникам, их семьям дополнительной помощи, обеспечения всоответствии главным образом с коллективным договором). В процедурных правоотношениях по установлению определенных юридическихфактов вторым субъектом являются медико-социальная экспертная комиссия (МСЭК),устанавливающая факт инвалидности, ее причины и время наступления, а также суд,устанавливающий факты безвестного отсутствия и смерти безвестно отсутствующего. Момент возникновения у второго субъекта (органа) его правосубъектно-сти в сфересоциального обеспечения определяется нормативным актом о его создании и компетенции(его уставом, положением о нем и т. д.), охватывающим его права и обязанности посоциальному обеспечению. Все вторые субъекты правоотношений по социальному обеспечению являютсяорганами правоприменительными, в то время как в процессуальных правоотношениях порассмотрению споров о социальном обеспечении они являются юрисдикционнымиправоохранительными, правовосстановитель-ными органами.