2015-04-30
4871
Под земельными отношениями как предметом правового регулирования понимается определенная совокупность общественных отношений, объектом которых оказываются блага, предоставляемые обществу землей.
Общественные отношения по поводу земли многообразны, и взаимосвязь этих отношений достаточно сложна. Это оказывается одной из причин того, почему не всегда просто выделить тот или иной круг отношений по поводу земли для специального правового регулирования. Однако выявление круга этих отношений, работа по определению их особенностей и градации важна именно для выбора и установления способа правового воздействия.
Большинство авторов при определении понятия земельных отношений как предмета правового регулирования согласны с тем, что это объективно сложившиеся в обществе отношения по поводу земли. Земельные отношения предстают в этом случае в виде единой обширной группы, объединенной одним материальным объектом, на который направлена человеческая деятельность.
Так, учебником "Земельное право" под редакцией В.В. Петрова земельные отношения определены как волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю*(1). Н.Г. Станкевич также понимает под земельными отношениями волевые общественные отношения, которые складываются по поводу земли как особого объекта хозяйственной и иной деятельности*(2). Данное понятие отражает три основных момента, позволяющие определить круг земельных отношений, которые могут быть предметом регулирования. Это - общественные отношения, это - отношения волевые, и, наконец, объектом этих отношений является земля.
Ю.Г. Жариков к земельным отношениям как предмету земельного права относит отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм собственности, реализации прав и использовании обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель*(3). Автор в данном случае акцентирует внимание на том, что земельными отношениями могут быть любые отношения, связанные с использованием земель, которое можно считать эффективным. С.А. Боголюбов в качестве предмета правового регулирования называет землепользование как вид общественных отношений, при этом обращает внимание на проблемы, возникающие в обществе в связи с реализацией этих отношений, как одну из основных предпосылок специального обращения к этим отношениям правом*(4).
Р.К. Гусев под земельными отношениями понимает волевые осознанные общественные отношения, возникающие по поводу земли, которые характеризуются триединством цели - обеспечение наиболее рационального использования земель; охрана земель; обеспечение земельных прав и предусмотренных законом интересов граждан и юридических лиц*(5).
В представленных определениях, как представляется, нет принципиальных расхождений. Авторы акцентируют внимание на разных аспектах этого круга отношений. Так, понятие, приведенное в учебнике под редакцией В.В. Петрова, а также учебнике Н.Г. Станкевич, можно считать наиболее общим и наиболее распространенным в учебной литературе. Ю.Г. Жариков приводит понятие земельных отношений, включая в него описание отдельных видов, отличающихся по сути и характеру. С.А. Боголюбов оценивает основную сущность всего круга отношений, который, по мнению автора, дает основания для выделения их в качестве особого вида. При этом "отношения землепользования" и "отношения по поводу земли" в качестве определения земельных отношений не следует рассматривать как абсолютно разные. Отношения землепользования - это не только деятельность по физическому воздействию на землю, хотя именно эта деятельность - стержень всех отношений по поводу земли. Такое представление о данном понятии дает основания для необоснованного сужения всего круга отношений. Отношения землепользования скорее следует рассматривать как всю совокупность отношений в обществе, направленных на воздействие на земельную территорию с целью ее изменения. Р.К. Гусев приводит такое основание объединения земельных отношений в единое понятие, как единство цели их правового регулирования.
Нормативные правовые акты постоянно обращаются к категории "земельные отношения" при определении участников, объекта или круга этих отношений. При этом в основе нормативного понимания земельных отношений находится норма ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации.
Определение отношений по поводу земли, данное в ст. 3 ЗК, связало это понятие с земельным законодательством. Исходя из положений ЗК*(6), земельные отношения - это отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом ст. 2 ЗК установлено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, согласно той же статье ЗК, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.
Таким образом, согласно ЗК земельные отношения - это отношения по поводу использования и охраны земель. Регулирование этих отношений должно осуществляться Земельным кодексом Российской Федерации, иными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ЗК, а также нормами земельного права, закрепленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ.
Что следует понимать под нормами земельного права и есть ли отличия между нормами земельного права и нормами земельного законодательства, ЗК не поясняет. Но законодатель, устанавливая положение, согласно которому "нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу" (п. 1 ст. 32 ЗК), стремился охватить как нормы, закрепленные нормативными правыми актами земельного законодательства, так и нормы, регулирующие земельные отношения, закрепленные в нормативных правовых актах иных отраслей российского законодательства. Это согласуется с общими представлениями о нормах законодательства и права. В этом направлении движется применение ст. 2 ЗК. Теоретические споры о наличии или отсутствии земельного права как отрасли на правоприменительную практику в данном случае не влияют*(7).
Четкому определению земельных отношений как особого вида отношений не способствует, к сожалению, отсутствие однозначного толкования категории "использование земель". Эта категория закреплена ЗК как основной критерий отграничения земельных отношений от иных. Так, при установлении требований использования земли в целях их охраны*(8) или если речь заходит об использовании земельных участков*(9), мы понимаем, что речь идет преимущественно о регулировании отношений, связанных с непосредственным воздействием на земельный участок. Но содержание ст. 3 ЗК в целом наводит на мысль о том, что использование земель как часть земельных отношений представляет собой нечто большее, чем только физическое воздействие на землю. В частности, п. 3 той же ст. 3 ЗК, указывает на то, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, иным природноресурсным законодательством. Это, а также нормы ЗК (ст. 22, 23, 24, 30 и др.), регулирующие отношения по приобретению и отчуждению земельных участков, указывают на то, что в круг земельных отношений законодательством включены и отношения по поводу перехода земель от одних лиц другим. Таким образом, под отношениями по использованию земель в смысле ст. 3 ЗК следует понимать в широком смысле деятельность, объектом которой является земля. Следует заметить, что и правовая практика в целом подтверждает эту точку зрения и относит к земельным отношениям общественные отношения в области пользования земельными участками, управления землей, охраны земель и оборота земель. В то же время с тем чтобы не было разночтений, целесообразно было бы при регулировании земельных отношений ЗК и другими нормативными актами, не применять термин "использование" в разных значениях.
Кроме определения субъектов (участников) и объектов земельных отношений (ст. 5, 6 ЗК), ЗК и иные нормативные акты уделяют внимание определению различных видов земельных отношений. Причем самая общая градация в целях определения круга отношений, регулируемых земельным законодательством, установлена той же ст. 3 ЗК.
Земельный кодекс РФ особо обратился к тем отношениям по поводу земли, которые возникают в связи с использованием тесно связанных с землей объектов. В ст. 3 ЗК указано, что к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются нормы соответствующего отраслевого законодательства*(10). Таким образом, ЗК подтверждает, что перечисленные отношения земельными отношениями не являются. К земельным отношениям не относит законодатель и отношения по поводу иной, кроме земельного участка, недвижимости.
Тем не менее, нельзя не обнаружить, насколько сложно и на практике, и при законодательном регулировании разграничить и соотнести между собой эти отношения (как и лежащие в их основе интересы). Многообразие отношений, объектами которых является не только земля, но и тесно связанные с ней иные предметы материального мира, оказывается причиной постоянных дискуссий о механизмах правового регулирования. Фактически российское законодательство, при определении механизма воздействия на земельные и смежные с ними отношения, признает различие в интересах, направленных на землю и на объект, на ней расположенный.
Заметим, что ранее ряд авторов считали, что в состав земельных отношений следует включать также отношения, объектами которых являются недра, леса, воды*(11), а также животный мир и атмосферный воздух, естественная (помимо лесов) растительность*(12). Действующее правовое регулирование земельных отношений отказывается от этого варианта.
В то же время лесное законодательство с принятием Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК) в 2006 году сделало шаг к тому, чтобы вывести из состава лесных отношений отношения по поводу лесных участков. Лесные участки, согласно понятию, данному ЛК, несмотря на отличия в их образовании, объявлены разновидностью участков земельных. Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК) также исключил из состава самостоятельных объектов водные объекты, находящиеся в границах земельного участка. Не до конца решен вопрос регулирования использования земельного участка и расположенного под ним участка недр. Тем не менее можно сказать, что со времени принятия ЗК законодатель, внеся изменения в водное и лесное законодательство, содержание земельных отношений фактически расширил. Это, по сути, должно означать и расширение действия земельного законодательства. Хотя, как мы понимаем, общий принцип разграничения земельных, лесных, водных отношений, отношений по поводу использования недр в законодательстве остается в силе.
Отсутствуют пока что основания считать, что законодательство воспринимает в полной мере и идею, согласно которой отношения по поводу земельных участков следует рассматривать только как отношения по поводу недвижимости*(13). За этим логически должно следовать исключение отношений по поводу земельных участков из состава земельных отношений как предмета регулирования земельным законодательством. Дискуссии и развитие законодательного регулирования говорят о том, что многие вопросы этого круга еще не нашли однозначных ответов.
Так, отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид отношений. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Заметим, что в этом случае определение этих отношений как особого вида вполне оправдано. Это отношения по поводу использования конкретных объектов земельных отношений - земельных участков.
ЗК именовал данный вид отношений имущественными, имея в виду признание земельного участка недвижимым имуществом. Но, как представляется, признанием очерченного круга отношений по поводу земельных участков имущественными законодатель не имел в виду отказать данному кругу отношений в статусе отношений и земельных (в противном случае объяснения содержания не только ст. 3 ЗК, но и заложенных в Кодексе принципов регулирования отношений данного круга оказываются противоречивыми). Но при этом законодательством определено, что эти отношения являются предметом регулирования как земельным, так и гражданским законодательством.
Можно сказать, что различие во мнениях заключается в том, могут ли отношения по поду владения, пользования и распоряжения земельными участками быть одновременно предметом регулирования земельным и гражданским законодательствомили же эти отношения надлежит считать предметом регулирования одной отраслью законодательства.
Возражения при этом вызывает возможность включения имущественных по своему характеру земельных отношений в состав предмета регулирования законодательством земельным, поскольку все имущественные отношения - предмет регулирования гражданского законодательства*(14).
Обращаясь к этой дискуссии, хотелось бы заметить, что она является частью общего спора о способах правового воздействия на отношения по поводу земли, которые длятся уже давно и имеют свою историю. Смеем заметить, что для правоведов, специализирующихся в области земельно-правового регулирования, ценность земельного законодательства и права как самостоятельной отрасли заключалась в возможности его использования в качестве инструмента комплексного правового воздействия на избранный круг отношений*(15). В этой связи частноправовой характер взятых в отдельности норм о владении, пользовании и распоряжении земельных участков не вызывает сомнений, как и публично-правовой характер норм о государственном земельном контроле или кадастровом учете земельных участков*(16). Однако для достижения цели правового регулирования земельных отношений существенным оказывается не только характер норм, но и их взаимосвязь и совместное воздействие на конкретные отношения.
Данный подход определяет назначение закрепления в праве специальных частноправовых и публично-правовых норм об использовании земли, а также основания и степень их взаимодействия. При этом целью установления определенных правовых механизмов регулирования земельных отношений оказывается (как уже неоднократно говорилось) обеспечение при использовании земли в обществе баланса публичных и частных интересов.
В целом земельные отношения в целях определения правовых средств воздействия на них следует рассматривать как совокупность связанных между собой устоявшихся видов общественного взаимодействия, направленных на удовлетворение определенных потребностей и интересов посредством использования земли.
В то же время выбор направлений правового регулирования использования земли не в последней степени зависит от того, считает ли общество какие-то из существующих земельных отношений приоритетными или ценность всех видов использования земли считается равной. В этом смысле в основе правового регулирования земельных отношений может оказаться как признание приоритета имущественных земельных отношений, так и признание приоритета взглядов на землю как природный объект. Как мы пониманием, способы правового воздействия на земельные отношения в том и другом случае не будут одинаковыми. История нашей страны и иных государств содержит разные варианты решений. Многое при этом может зависеть от особенностей развития государства, от воли действующей государственной власти, от представлений общества о земельных отношениях.
Прежде чем обратиться к вопросу о возможных способах деления земельных отношений на виды, напомним, что за земельными отношениями признаны и собственные критерии определения их состава. Так, уже ранее замечено, что круг отношений, считающихся земельными, во многом зависит от той роли, которую играет в обществе земля. Кроме того, известно, что, выстраивая отношения по поводу земли, следует считаться с целым рядом особенностей этого материального явления, в том числе с тем, что это ограниченный в пространстве нерукотворный природный объект; что этот объект составляет основу существования всего живого на земле. Эти и другие свойства земли не могут не оказывать воздействия на формирование общественных земельных отношений.
Как считаем, все земельные отношения можно условно подразделить на две большие группы, тесно связанные между собой - отношения по поводу присвоения земли и отношения по поводу использования ее полезных свойств. Основная ценность земли для общества заключается именно в эксплуатации полезных свойств земли или предоставляемых землей благ. Но использование этих благ, распространение на землю тех или иных общественных интересов возможно преимущественно путем присвоения определенной земельной территории.
Таким образом, можно сделать несколько выводов о том, как видит современное право земельные отношения и какие сущностные свойства этих отношений оно намерено поощрять и защищать.
Земельные отношения - это отношения, обеспечивающие деятельность по удовлетворению совокупности человеческих потребностей и интересов, если для их реализации необходима земля.
Земельные отношения выстраиваются при сочетании общественных интересов и законных интересов граждан.
Осознанной общественной ценностью земли является то, что она составляет основу жизнедеятельности людей вообще и народов, проживающих на конкретной территории, в частности.
Отношения по поводу земли должны выстраиваться при сознании того, что земля как материальный объект, на который направлена человеческая деятельность,
сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью.
