Принципы земельного законодательства

Статья 1 ЗК устанавливает принципы земельного законодательства и составляет основу действия как норм ЗК, так и земельного законодательства в целом.

Положения ЗК о принципах земельного законодательства представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм земельного законодательства и их применения. К основным принципам, признаваемым правовым государством, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину и др. Данные принципы составляют основу формирования и реализации правоотношений. Принципы права обязательны для соблюдения и служат основой для принятия, исполнения или применения норм права. Так, основные правовые принципы государства закреплены Конституцией РФ. Принципы, закрепленные ст. 1 ЗК, дополняют общие принципы права, не противореча им и основываясь на них. Как указывается в теории, нормы-принципы земельного права, как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений, не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, реализации права и систематизации законодательства*(24).

При принятии нормативных правовых актов и правоприменении на установленные ЗК принципы должны ориентироваться как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ, которые согласно ст. 72Конституции вправе принимать свои законы, регулирующие земельные отношения. Следовать установленным ЗК принципам обязаны также органы государственной власти и граждане.

Принцип, закрепленный подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК, основан на положениях, утвержденных ст. 9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное положение Конституции - установление, имеющее важное значение для формирования правовых основ использования земли. Правовое регулирование использования земли не может осуществляться способами, нарушающими права и законные интересы народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время реализация данного положения должна осуществляться в совокупности с реализацией иных конституционных положений и не может служить основанием для пересмотра содержания основных институтов права (например, права частной собственности на землю), если они не противоречат общим принципам Конституции. Заметим, что принцип земельного законодательства, установленный подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК, не повторяет положения Конституции, но касается одного из ее аспектов, согласно которому земля в качестве ресурса, природного объекта, объекта недвижимости, объекта права собственности и иных прав выступает одновременно. Это означает, что, устанавливая те или иные правила использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, правовая норма должна учитывать и естественные качества земли как природного объекта. Это положение одно из основных, отличающих подход земельного законодательства к объекту регулирования от подходов, принятых иными отраслями законодательства РФ.

В подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК установлен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде, продолжает предыдущее положение статьи, в то же время определяя приоритет земли как компонента природы перед использованием ее как недвижимого имущества.

При реализации данного принципа следует обратить внимание на то, что Конституция (ст. 36) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Данное положение установлено также Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 209). В то же время заметим, что принцип этот должен распространяться на реализацию не только права собственности на землю, но и иных прав - постоянного (бессрочного) пользования, права аренды и других установленных законом прав. Следует подчеркнуть, что рассматриваемый принцип и принцип, установленный подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК, согласованы с общими принципами законодательства в области охраны окружающей среды. Связь эта закономерна, поскольку земля - природный объект, неразрывно связанный с иными природными объектами, она же является и территорией проживания людей.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целом определяет окружающую среду как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, а охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (деятельности, в том числе способной создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан) и ликвидацию ее последствий.

Принцип, определенный подп. 3 п. 1 ст. 1, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат, согласован с общими положениями, установленными Конституцией и законодательством РФ.

Так, Конституцией РФ (ст. 41) установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья. При этом Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденными Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г. N 5487-1 (ред. от 30 декабря 2008 г.), определено, что охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Принцип, изложенный в подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК, устанавливает право участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Данный принцип прежде всего развивает упомянутое положение Конституции РФ и подп. 1. п. 1 той же статьи ЗК о том, что земля - это достояние народов, проживающих на данной территории. Указанный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земли, затрагивающего интересы населения. Принцип находит отражение в некоторых статьях ЗК и других нормативных актах, регулирующих в том числе предоставление земельных участков. Так, ст. 33 ЗК определено, что органы местного самоуправления города, поселка или сельского поселения информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Мнение граждан может быть выяснено через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Подпунктом 5 п. 1 ст. 1 ЗК установлено положение, касающееся одной из сложных сторон современного регулирования земельных отношений. По данному принципу земельное законодательство должно исходить из единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. "Следовать судьбе земельного участка" для недвижимости, на нем расположенной, может означать следование общему правовому режиму земельного участка при использовании недвижимости, т.е. изменение характера использования недвижимого имущества при изменении целевого назначения или разрешенного использования земельного участка. Однако правовое регулирование использования земли и недвижимости на ней не может быть ограничено только этим положением.

Со времени включения земельных участков в оборот одной из важных задач права становится согласование законодательства об обороте этих видов имущества. Ряд норм, прежде всего земельного и гражданского законодательства, уже направлены на это. К примеру, положения ст. 552 ГК, согласно которой по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Согласно же ст. 652 ГК по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Статьями 35, 36 ЗК также предусмотрены основания перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на недвижимость.

Поскольку указанными выше нормами как ГК, так и ЗК устанавливается, что права на землю "следуют" переходу прав на недвижимое имущество, может возникнуть вопрос о возможном противоречии рассматриваемого принципа установленным нормам. Заметим в данном случае, что подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК определено, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данный принцип соблюдается при определении основных видов пользования недвижимым имуществом, расположенных на участке. В этом смысле судьба участка (его целевое назначение, разрешенное использование) диктует судьбу как уже созданного, так и создаваемого на участке недвижимого имущества (объектов капитального строительства). Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране.

Принцип, определенный подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК, подчеркивает необходимость учета приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Данным пунктом устанавливается правило, согласно которому ни владелец земельного участка, ни органы государственной власти не вправе изменить целевое назначение иначе, как по установленным особым правилам, отличным от изменения категорий иных земель. При этом порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами Российской Федерации.

Указание данного принципа на то, что он не должен толковаться в целях отрицания или умаления значения других категорий земель, в целом может быть истолковано и таким образом, что земельное законодательство исходит из равного значения для общества всех установленных категорий земель как выполняющих важные функции в общественной деятельности.

Подпункт 7 п. 1 комментируемой статьи закрепляет принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данный принцип был установлен в начале земельных преобразований. Платность землепользования земли выражается в том, что все собственники, владельцы и пользователи земельных участков, за исключением специально определенных законом категорий, обязаны использовать земельные участки за плату. Видами платежей согласно ЗК являются земельный налог и арендная плата. Реализация указанного принципа требует установления правил и осуществления оценки земель, основаниями оценки являются нормы ЗК (ст. 66).

Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК указывает на еще один важный принцип регулирования земельных отношений. Согласно этому пункту все положения о владении, пользовании и распоряжении землями, а также все положения, связанные с охраной и управлением земельным фондом в Российской Федерации, устанавливаются и применяются к конкретным земельным участкам в зависимости от определенной категории земель и разрешенного использования.

Перечень категорий земель является закрытым и может быть установлен только ЗК. К таким категориях относятся (ст. 7 ЗК):

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Для каждой категории земель определяется правовой режим, основные положения которого закреплены ЗК. Под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих дозволенные законом способы пользования землей, которые соответствуют основным функциям, выполняемым ею в общественных отношениях. Согласно представлениям о функциях в обществе, земля - это: средство производства в сельском и лесном хозяйстве; территория для размещения промышленных объектов и развития промышленности; территория проживания людей; а также территория расположения природных объектов. Использование земельного участка, его функция относительно стабильны, имеют свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и их охрана, задачи собственников и пользователей, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения ими.

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1 комментируемой статьи) был утвержден с началом земельной реформы, однако несколько раз на протяжении последнего времени менялись концептуальные подходы реализации этого принципа. В настоящее время разграничение государственной собственности на землю осуществляется в на основаниях, предусмотренных ЗК (ст. 8), а также Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Принципиальным положением процесса разграничения государственной собственности на землю является то, что в результате ряда управленческих, землеустроительных, иных действий должны быть образованы земельные участки, находящиеся либо в федеральной, либо в собственности субъектов Российской Федерации, либо в муниципальной собственности.

Принцип, установленный подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК, требует дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, в известной степени соотносится с принципом деления земель по целевому назначению на категории, но не дублирует его. В отличие от целевого назначения и разрешенного использования земель в данном случае имеются в виду естественные, природные качества земли как объекта отношений.

Принцип, закрепленный подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК, определен как сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Реализация этого принципа находит выражение, в том числе в нормах ЗК и иных нормативных актах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями и определяющих особые ограничения и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества (публичных интересов). Одновременно данный принцип требует, чтобы эти требования и ограничения устанавливались и исполнялись с соблюдением всех утвержденных прав собственников и пользователей земельных участков. Условия согласования действия норм земельного и гражданского законодательства также в определенной степени очерчены комментируемой статьей. Это касается одного из аспектов соотношения гражданского и земельного законодательства, а именно - регулирования оборота земельных участков. Существенным положением в данном случае является то, что изъятие земельных участков из оборота или ограничение в обороте осуществляется в случаях, установленных федеральным законом, в соответствии с положениями ЗК как основного закона земельного законодательства. Так, согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Основу заключения сделок (общие положения) составляют нормы гражданского законодательства, но данный принцип закрепляет существовавшее и ранее положение, согласно которому сделки заключаются и реализуются с учетом специальных норм, установленных земельным законодательством.

Пункт 2 ст. 1 ЗК устанавливает, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным п. 1 ст. 1 ЗК. К законам, установившим такие принципы, относятся в том числе ФЗ от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ФЗ от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". Эти и другие принимаемые федеральные законы могут определять принципы регулирования земельных отношений именно того круга, на который они устанавливаются.