Институт признания в международном праве

Под признанием в международном праве понимается односторонний акт государства, которым оно выражает свое согласие с появлением нового субъекта международного права и декларирует свое намерение считать его таковым.

Вопросы международно-правового признания приобрели актуальность сравнительно недавно - в ХХ веке, что было связано с крахом колониальной и социалистической систем, появлением большого числа новых государств и частыми неконституционными переворотами в отдельных странах. Роль института признания в современном международном праве огромна. Достаточно сказать, что ни один участник международных отношений не сможет реализовать свой статус, если он не признан другими субъектами международного права. Само слово “отношение” с необходимостью предполагает наличие, как минимум, двух сторон. Следовательно, отказ в признании за одной из сторон права быть участником отношения аннулирует само отношение, делает невозможным какое-либо внешнее проявление воли этой стороны. Точно так же, как человеку для полноценного существования в обществе и реализации своих человеческих возможностей необходимо признание его правосубъектности другими людьми, каждому суверенному государству требуется, чтобы мировое сообщество в лице других государств признало его таковым. Как показывает практика, длительное и единодушное непризнание лишает потенциального субъекта международного права этого качества.

Институт признания регулируется не столько международно-правовыми договорными нормами, сколько обычаями, которые сложились в международных отношениях под влиянием политических, экономических и идеологических интересов отдельных государств. Большое значение для данной области международных отношений имеет также научная доктрина. Сегодня теория и практика международного права исходят из того, что признание является суверенным правом, а не обязанностью государства. Каждое государство решает вопросы признания исходя из своих интересов и руководствуясь собственными критериями. Вместе с тем, на практике сложился ряд правил, игнорирование которых можно рассматривать как нарушение отдельных принципов международного права. Такие действия, как необоснованное признание незаконно возникших государств и правительств или, напротив, игнорирование реальности путем упорного непризнания фактически существующих субъектов международных отношений наносят ущерб международному правопорядку.

На практике следует различать признание de jure, признание de facto и признание ad hoc. Признание de jure (юридическое) предполагает наличие официального государственного акта, прямо и недвусмысленно свидетельствующего о признании нового субъекта и желании установить с ним международные отношения в полном объеме. Как юридическое признание следует оценивать официальные заявления уполномоченных государственных органов, совместные коммюнике, итоговые документы конференций, резолюции международных организаций, предложения установить дипломатические отношения и т. д. Суть признания de jure - в устно или письменно (вербально) выраженной констатации международной правосубъектности нового образования. Как правило, такой вид признания содержит прямое упоминание о признании. Вместе с тем, предложение установить дипломатические отношения автоматически свидетельствует о признании de jure и не требует специального указания на это. Это связано с тем, что дипломатические отношения охватывают весь спектр международных отношений, возможных с участием заинтересованных государств.

Признание de jure - самый предпочтительный вид признания, так как влечет за собой согласие уважать правосубъектность нового государства в полном объеме, без каких-либо ограничений. Кроме того, на практике сложилось правило, согласно которому один раз сделанное юридическое признание уже не может быть отозвано. Главное правовое последствие такого признания - возникновение предусмотренного международным правом комплекса взаимных прав и обязанностей в отношениях между признающим и признаваемым субъектами.

Признание de facto (фактическое признание) встречается в тех случаях, когда признающий субъект реально вступил и поддерживает международные отношения с признаваемым субъектом, однако не выразил явно выраженного согласия считать последнего таковым. Как правило, признание de facto свидетельствует о сомнениях признающего субъекта в легитимности нового государства или правительства и отражает нестабильность связей с его участием. При этом объем правосубъектности признаваемого участника международных отношений значительно уже, чем при признании de jure. Например, два юридически непризнавших друг друга государства могут установить между собой консульские отношения, быть участниками одних и тех же конвенций, взаимно уважать территориальную целостность и неприкосновенность границ и т д. Дипломатические же отношения в таких случаях не устанавливаются. Кроме того, признание de facto в любой момент можно отменить, взять назад, аннулировать и т. п. В целом, признание de facto можно рассматривать как временное и ограниченное признание, которое должно смениться юридическим признанием. Как показывает практика, длительное юридическое непризнание наносит серьезный ущерб международным отношениям.

Признание ad hoc - это разовое признание, которое делается для достижения определенной цели. Чаще всего такой вид признания делается в отношении правительств, пришедших к власти неконституционным путем, а также в отношении воюющих и восставших сторон. Подобные случаи характеризуются тем, что участники международных отношений по каким-либо причинам (идеологическим или правовым) отказывают заинтересованной стороне в признании, но вынуждены сотрудничать с ней в данном конкретном случае, как правило - вступать в переговоры и достигать определенных договоренностей. Например, во время вооруженного конфликта во Вьетнаме переговоры о прекращении боевых действий велись между четырьмя воюющими сторонами, часть которых друг друга не признавали. После достижения цели, ради которой делалось признание ad hoc, признающая сторона вновь перестает считать признаваемую субъектом международного права.

Актом, противоположным признанию, является протест - явно выраженное несогласие с правомерностью притязаний нового образования на международную правосубъектность.

Порядок и критерии признания существенно различаются в зависимости от того, кто является объектом признания. На практике необходимо различать признание государств, правительств, наций, борющихся за освобождение, а также воюющих и восставших сторон.

Вопрос о признании нового государства встает в следующих случаях: 1)социальной революции, сопровождающейся коренным изменением общественно-политического строя; 2)осуществления нацией или народом права на самоопределение в форме создания независимого государства; 3)геополитических изменений, связанных с распадом некогда единой страны или объединением нескольких государств в одно. Признание государства предполагает согласие мирового сообщества считать его независимым и суверенным, а также согласие уважать его территориальную целостность. Как уже отмечалось, вопрос признания является внутренним делом каждого признающего государства и решается с учетом его национальных интересов. Однако из этого общего правила бывают исключения. Так, в отдельных случаях обязанность признания нового государства субъектом международного права может предусматриваться специальным международным договором или резолюцией международной организации. Чаще всего соответствующие обязательства принимаются в качестве составляющих постконфликтного урегулирования и являются условиями наступления мира. Именно так, следуя букве договора, в 1996 году друг друга признали Югославия и Босния, а Ирак в 1994 году признал независимым государством Кувейт.

На практике встречались случаи, когда ряд государств “централизованно” вырабатывали критерии признания новых государств субъектами международного права. В частности, в 1991 году Европейский Союз принял ряд решений, регулирующих процедуру признания европейскими государствами бывших республик Союза ССР. Обязательными условиями признания была приверженность новых государств Заключительному акту СБСЕ 1975 года, соблюдение ими принципа нераспространения ядерного оружия и ряд других.

Международно-правовая практика знает различные формы признания: от официальных уведомлений через дипломатические каналы до издания актов национального законодательства (указ главы государства, постановление высшего законодательного органа и т. д.). Наиболее явным подтверждением международной правосубъектности государства является его членство в ООН, хотя ни один международный документ и не связывает друг с другом эти обстоятельства. Просто членство в ООН автоматически предоставляет государству возможность пользоваться гарантированными Уставом этой организации правами, большая часть которых имеет международный характер. В то же время государства, не входящие в ООН, не могут подвергаться какой-либо дискриминации в плане признания. Признание государства, как правило, означает и предполагает одновременное признание его правительства.

В доктрине международного права наиболее известными являются конститутивная и декларативная теории (концепции) признания. К числу сторонников первой из них относят Л. Оппенгейма, Г. Лаутерпахта, Д. Анцилотти и других. Декларативной концепции признания придерживались Ф. Мартенс, Л. Моджорян и большинство представителей международно-правовой науки.

Согласно конститутивной теории, только признание наделяет признаваемого субъекта правами и обязанностями, иначе говоря - создает его в качестве полноценного участника международных отношений. С этой точки зрения, правосубъектность нового государства зависит от воли мирового сообщества, которое в форме признания может санкционировать его право на существование или, напротив, отказать ему в этом праве.

Сильной стороной конститутивной теории признания является то, что она отражает объективную сущность современного международного права как системы норм, имеющих согласительную (договорную) природу. Ни один субъект международного права не может существовать изолированно от других субъектов, не вступая с ними в определенные отношения. В то же время предпосылкой установления таких отношений является признание соответствующего субъекта другими членами мирового сообщества. Именно поэтому каждое новое государство стремится к тому, чтобы его признали. Единодушное непризнание во всех случаях лишает новое государство возможности осуществлять на международной арене права и нести обязанности. Например, самопровозглашенная Чеченская республика (Ичкерия) де-юре не была признана ни одним государством, что стало решающим фактором в решении данной проблемы. Вообще, конститутивная теория признания является эффективным оружием в борьбе с различными сепаратистскими, экстремистскими движениями и различными режимами, пришедшими к власти незаконным путем.

Вместе с тем, абсолютизация конститутивного начала в признании создает серьезные трудности. В частности, как быть, если вновь возникшее государство признано только частью мирового сообщества? Сколько государств должно совершить акт признания, чтобы можно было говорить о международной правосубъектности нового государства как о решенном вопросе? Есть и более сложные проблемы. В истории найдется немало примеров того, как конститутивная концепция признания использовалась в идеологических целях. С одной стороны, перспектива приобретения легитимности через международное признание провоцирует путчи и перевороты в государствах со слабым правящим режимом. С другой стороны, непризнание фактически существующих государств осложняет или даже делает невозможным международное сотрудничество в целых регионах. Конститутивная теория признания игнорирует тот факт, что в основе международной правосубъектности государства лежит объективное начало - суверенитет создавшего его народа, естественное право этого народа самостоятельно выбирать форму своего политического существования.

Именно этот аспект положен в основу декларативной теории признания. Согласно ей, признание не создает нового субъекта международного права, а лишь констатирует его появление. Право вновь возникшего государства на существование не должно ставиться в зависимость от воли уже существующих государств, так как оно имеет естественное происхождение. Таким образом, декларативная теория защищает суверенитет народов от произвола отдельных государств. Данная концепция сыграла немалую роль в процессе освобождения отдельных стран от колониальной зависимости. Важнейшим следствием декларативной теории признания является то, что даже непризнанные государства имеют право на суверенитет, территориальную целостность, политическую независимость, самооборону и т. д. Нетрудно видеть, что конститутивная теория связывает эти права только с де-юре совершенным признанием.

Недостатком декларативной теории является то, что она лишает мировое сообщество возможности эффективно бороться с сепаратистскими тенденциями, провоцируя провозглашение независимости отдельных территорий без достаточных объективных оснований. Поэтому международная практика стремится к нахождению “золотой середины”, примиряющей конструктивные начала обеих теорий признания.

Вопрос о признании нового правительства возникает в том случае, когда в стране произошла неконституционная смена власти, которая не сопровождалась изменением социально-экономического строя. Признание правительства означает, что признающий субъект соглашается считать его единственным законным органом публичной власти в соответствующем государстве и поддерживать с ним все официальные отношения двух стран.

На практике признание правительств осуществляется с учетом целого ряда критериев, основными из которых являются эффективность и законность нового режима. Эффективность правительства предполагает, что оно способно полностью контролировать ситуацию на всей или большей части территории страны, ему подчиняются армия, полиция, суды, административные органы, а также подавляющее большинство населения. На отсутствие эффективности может, например, указывать наличие в стране гражданской войны, массовых беспорядков, незаконных вооруженных формирований, двух и более правительств и т д. Законность новой власти включает в себя не только способ получения власти (он по определению в той или иной степени противоречил действующему праву), но и действия правительства после переворота. В частности, принимается во внимание то, насколько новое правительство намерено выполнять международные обязательства страны, соблюдать права и свободы личности, вернуть страну к нормальной жизни и другие факторы.

Теория и практика международного права знают несколько концепций признания правительств, из которых наиболее известными являются доктрина Эстрады и доктрина Тобара. Обе доктрины возникли и были сформулированы в Латинской и Центральной Америке - регионе, где неконституционные смены власти происходили наиболее часто.

Доктрина Тобара (Карлос Тобар - министр иностранных дел Эквадора в начале прошлого века) исходит из того, что новое правительство может быть признано мировым сообществом лишь после того, как оно будет признано своим народом. О признании правительства народом свидетельствует, в частности, тот факт, что оно эффективно контролирует ситуацию в стране и вернуло политическую жизнь в конституционное русло. Таким образом, доктрина Тобара главным критерием признания правительства фактически называет принцип эффективности. В рамках этой концепции (она была закреплена в ряде региональных международных договоров) каждое новое правительство для международного признания заинтересовано в скорейшей нормализации жизни в стране.

Доктрина Эстрады (в 1930 году - министр иностранных дел Мексики) заключается в том, что акт признания правительства, по сути, представляет собой вмешательство во внутренние дела суверенного государства, так как признание фактически означает одобрение нового правительства и смены власти в стране. Поэтому каждому заинтересованному государству следует вообще воздерживаться от официальных актов признания и ограничиться продолжением или разрывом дипломатических отношений с новым правительством. В коммюнике Министерства иностранных дел Мексики от 27 сентября 1930 года указывалось, что практика признания правительств приводит к тому, что “вопрос о том, законен или не законен новый режим, представляется на усмотрение иностранных правительств”. Таким образом, доктрина Эстрады исходит из уважения права каждого народа на сохранение или изменение своего правительства и системы власти в стране. Другие государства могут лишь поддерживать или не поддерживать существующие отношения с данным государством, не давая при этом публичной оценки произошедшей смене власти.

Следует отметить, что в последнее время доктрина Эстрады как наиболее соответствующая принципам современного международного права завоевывает все большую популярность. Именно она, как правило, лежала в основе внешней политики Союза ССР. Например, в 1955 году в ответ на просьбу нового аргентинского правительства о признании посольство СССР в Буэнос-Айресе ограничилось нотой о продолжении существующих между двумя странами дипломатических отношений. Аналогично повела себя советская дипломатия в 1966 году по отношению к правительству Нигерии, а в 1969 году - к новым властям Сомали. В принципе, в соответствии с доктриной Эстрады был решен вопрос о признании нового правительства Киргизии после переворота весной 2005 года.

На практике встречаются случаи, когда признание нового правительства может вытекать из фактических действий или осуществляется в косвенной форме, например - посредством заключения с ним международного соглашения. Например, в мае 1995 года на рассмотрение Мажилиса казахстанского Парламента был внесен проект Закона Республики Казахстан "О ратификации Договора об основах взаимоотношений и сотрудничества между Республикой Казахстан и Переходным Исламским государством Афганистан". Очевидно, что такие соглашения однозначно свидетельствуют о признании сторонами международной правосубъектности и легитимности друг друга.

Что касается признания в качестве наций, в том числе наций, борющихся за независимость и в качестве воюющих (восставших) сторон, то такие случаи крайне редки, чтобы можно было говорить о какой-либо сложившейся практике. Так, в 1917 году страны Антанты признали в качестве наций Чехословакию и Польшу (тогда еще не существующие как самостоятельные государства). В ходе различных вооруженных конфликтов в первой половине ХХ века неоднократно встречались случаи признания нации (населения) в качестве воюющей и восставшей стороны (Национальный комитет Сражающейся Франции, Национальный комитет освобождения Югославии и др.). Позже признание наций сменилось признанием национально-освободительных движений. Под национально-освободительным движением следует понимать военно-политическое руководство нации или народа, борющегося за освобождение. В разное время были признаны и обладали определенной международной правосубъектностью Фронт национального освобождения Алжира, Фронт освобождения Мозамбика, Народное движение за освобождение Анголы, Народная организация Юго-Западной Африки и т. д. В настоящее время общепризнанно, что борьбу за создание арабского государства в Палестине возглавляет Организация освобождения Палестины (ООП), которая поддерживает со многими государствами официальные (“псевдодипломатические”) отношения и сотрудничает с рядом авторитетных международных организаций.

В целом необходимо отметить, что признание - акт не только и не столько международно-правовой, сколько политический. Его следует рассматривать как оценку признающей стороной юридической правомерности возникновения нового субъекта международного права; при этом данная оценка дается, как уже было сказано, исходя из политических интересов признающей стороны.