/. Общая характеристика правового обеспечения экономической базы
развития местного самоуправления. 2. Бюджеты муниципальных образований в системе межбюджетных
отношений.
3. Понятие и порядок формирования доходов местных бюджетов. 4. Порядок формирования и реализации расходов местных бюджетов
Правовая основа финансово-экономических полномочий органов местного самоуправления определена Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' и другими нормативными правовыми актами. Большая роль в регулировании финансового обеспечения местного самоуправления принадлежит ежегодно принимаемым нормативным правовым актам о бюджете того или иного уровня на очередной год. В законах о бюджетах федерального и, в большей мере, регионального уровня, как правило, определяются объем и порядок передачи финансовых ресурсов из федерального или регионального бюджетов в бюджеты местного уровня, что позволяет частично решить проблемы финансового обеспечения местного самоуправления.
|
|
Проблема финансово-экономической обеспеченности, а вместе с ней и самостоятельности муниципальных образований
1 В настоящее время практически завершен процесс принятия новой редакции названного закона.
266 Глава 12
имеет комплексный характер и включает в себя вопросы формирования муниципальной собственности, изменения порядка формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, активизацию предпринимательской деятельности на территории местных сообществ и т.п. Большой проблемой местного самоуправления Президент РФ назвал «недостаточность его собственной доходной базы», хотя население с местных органов власти спрашивает за все проблемы социального характера. Важно, чтобы у местного самоуправления «была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости»1.
Для решения поставленных перед ними задач органы местного самоуправления наделяются муниципальной собственностью.
Следует различать муниципальную собственность, в состав которой входят: средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество, и экономическую основу местного самоуправления, в состав которой входят объекты федеральной и региональной собственности, а также собственность юридических и физических лиц, если она территориально и экономически связана с муниципальным образованием.
|
|
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Они совершают сделки с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, используют собственные материальные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту социальной инфраструктуры и т.п. Органы местного самоуправления также вправе объединять на договорной основе
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» в 2002 г.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 267
свои финансовые ресурсы с финансовыми ресурсами области, других муниципальных образований, юридических и физических лиц, в том числе иностранных, для финансирования совместных программ социально-экономического развития.
В большинстве случаев в число имущественных объектов, составляющих экономическую основу муниципальных образований, входят такие, которые не дают значительных выгоды, а наоборот, требуют существенных затрат. К таковым относятся объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта, муниципальный жилищный фонд и т. п.1 Продолжается практика передачи предприятиями и учреждениями на баланс муниципальных образований объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, которые ранее были закреплены за ними.
Основным источником финансового обеспечения решения всего комплекса местных вопросов являются бюджеты. Но, учитывая их сохраняющуюся дефицитность, можно сказать, что местное самоуправление не в состоянии самостоятельно обеспечить реализацию своих полномочий. По мнению Е.В. Бореско-вой и Е.Н. Китовой, около 95% местных бюджетов являются дотационными2. В основном местные бюджеты выступают как промежуточное звено на пути движения денежных средств, согласно целям, определенным федеральными и региональными органами государственной власти.
Местные бюджеты, с точки зрения ресурсных возможностей, целиком зависят от сложившегося порядка разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджет-
1 Н.А. Емельянов делит все муниципальные учреждения и предприятия на три
группы: социально значимые объекты (школы, больницы), не приносящие никако
го дохода, но требующие затрат; предприятия коммунального хозяйства (не дают
прибыли, но и не требуют затрат); рынки, автостоянки и проч., что дает доход в
местные бюджеты // См.: Емельянов НА. Местное самоуправление в Российской
Федерации (конституционно-правовой анализ). М; Тула, 1998. С. 239—240.
2 См.: Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных от
ношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 14.
268 Глава 12
ной системы. Все проблемы разграничения решаются посредством системы межбюджетных отношений. Понятие «межбюджетные отношения» применяется для характеристики всех бюджетных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы и реализующихся посредством разграничения по уровням бюджетной системы расходов и доходов, а также перераспределения государственными органами Российской Федерации доходов между бюджетами субъектов Федерации, и, в свою очередь, государственными органами субъектов между бюджетами муниципальных образований.
|
|
Целью государственной политики в сфере межбюджетных отношений является решение двух задач: а) выравнивание финансового потенциала субъектов и муниципальных образований по горизонтали. Эта задача служит обеспечению другой цели — достижению сбалансированности доходов и расходов каждого в отдельности бюджета; б) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, стимулирование мер по рационализации расходов. На практике первая задача решается нерезультативно, а вторая — вообще не решается. Еще в 1998 г. Правительство РФ ставило задачу сокращения дотационности бюджетов субъектов Федерации, снижения объема встречных финансовых потоков1. Однако дотационность усилилась, встречные межбюджетные потоки остались.
В отличие от федерального уровня межбюджетных отношений, где за последние годы достигнуты некоторые успехи в их реформировании и созданы методики бюджетного регулирования, учитывающие состояние финансовой обеспеченности региональных бюджетов, на региональном уровне такие задачи только поставлены. В настоящее время реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Этот нормативный акт фактически продолжает прежнюю линию на формализацию межбюджетных отношений, установление единых критериев пере-
1 См.: Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №32. Ст. 3905.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 269
распределения ресурсов между бюджетами с целью выравнивания ресурсных возможностей каждого бюджета страны.
|
|
Однако принимаемые государством меры не учитывают фактор заинтересованности субъектов Федерации, органов власти местного самоуправления и самого населения в росте бюджетных доходных источников, в увеличении налогового потенциала своих территорий. К сожалению, федерапьные исполнительные органы власти сводят задачу в сфере межбюджетных отношений лишь к формам передачи средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие с целью выравнивания их ресурсного обеспечения только к оказанию им финансовой помощи.
Межбюджетные отношения регионального уровня базируются на принципах, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», законах субъектов Федерации1. Все принципы, которые определяют исходные правила регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, можно разделить на две группы. Одна группа принципов обеспечивает основы порядка разграничения объема расходов и доходов, закрепление их за всеми уровнями бюджетной системы, а вторая служит установлению исходных подходов в процессе перераспределения бюджетных доходов между нижестоящими бюджетами по горизонтали, определяет основы порядка предоставления нижестоящим бюджетам определенного объема бюджетных средств из вышестоящего бюджета.
Ведущим является принцип автономии местных бюджетов, нацеленный на сочетание интересов всех уровней бюджетной системы. Так же, как и принцип бюджетного федерализма2 для взаи-
' См., например: Закон Республики Тыва от 9 ноября 2001 г. № 1202 «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва», принятый Верховным хуралом 10 октября 2001 г.
2 Принцип бюджетного федерализма логически вытекает из конституционного принципа федерализма. Он предполагает создание в государстве единой, детально регламентированной системы финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления. Как принцип бюджетной системы, бюджетный федерализм обеспечивает взаимодействие двух уровней государства, их уполномоченных органов в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов бюджетов. Это — способ оптимального построения внутрифедера-тивных отношений в бюджетной и налоговой сфере.
270 Глава 12
модействия двух уровней государства, он выступает интегрирующим, комплексным принципом, включающим в себя ряд определенных бюджетным законодательством принципов.
Принцип самостоятельности местных бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ) имеет приоритетное значение для развития местного самоуправления. Его реализация обеспечивается объемом собственных и регулирующих источников доходов. Перечень и объем тех и других источников доходов устанавливается законодательством Российской Федерации (у субъектов Федерации есть полномочия вносить свои коррективы на предмет расширения перечня и увеличения объемов источников доходов в местные бюджеты). В законодательстве не определяется пропорция, по которой должен определяться объем собственных доходов. В общем объеме доходов местных бюджетов собственные доходы невелики. Данная проблема может быть решена только на федеральном уровне путем внесения в Бюджетный кодекс или другой федеральный закон положения о минимуме собственных доходов в составе всех доходов бюджетов регионального и местного уровней и установления соотношения между закрепленными и регулирующими доходными источниками, финансовой помощью из вышестоящих бюджетов в доходной части местных бюджетов.
Возможность обеспечения недостающей части доходов местных бюджетов реализуется через механизм поступления регулирующих доходов, который предопределен объемом консолидированного бюджета и нормативами, устанавливаемыми на уровне того бюджета, в составе которого централизуются соответствующие доходы для передачи в нижестоящие бюджеты (ст. 48 Б К).
Самостоятельность бюджета должна обеспечиваться правом местного самоуправления самостоятельно составлять, утверждать, исполнять и контролировать его исполнение. В Бюджетном кодексе (ст. 31) содержится право самостоятельного осуществления бюджетного процесса, в том числе определения направлений расходов из местных бюджетов, самостоятельный поиск источников финансирования дефицитов бюджетов. Однако некоторые права на самостоятельное осуществление бюджетного процесса не подкреплены Бюджетным кодексом. Ничего не говорят об отнесении к ведению органов местного самоуправления вопросов по формированию доходов и расходов местных бюджетов.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 27 ]
Поэтому право самостоятельного направления расходов местных бюджетов носит неполный характер.
Реашзация принципа самостоятельности бюджетов, в свою очередь, обусловлена реализацией принципа единства бюджетной системы, элементом которой являются местные бюджеты. Единство бюджетной системы выступает не просто как механическое соединение всех бюджетов, а как органично целое сочетание взаимодействующих элементов: единство правовой базы страны, единство денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и др. Единство бюджетной системы вытекает из конституционного принципа единства экономического пространства, о котором говорится в ст. 8 (ч.1) Конституции РФ, единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгатгерского учета. Этот принцип также предполагает осуществление в стране единой бюджетной и налоговой политики.
Принцип распределения и закрепления расходов по определенным уровням бюджетной системы (ст. 129 БК). В Бюджетном кодексе не раскрывается сущность этого принципа, однако определение его через систему критериев содержится в постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», где ставится задача отразить в Бюджетном кодексе принцип четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:
субсидиарное™ (максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
территориального соответствия (максимального совпадения территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
эффекта территориальной дифференциации (чем выше региональные (местные) различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более
272 Глава 12
низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
Приоритетное значение имеет проблема вертикального разграничения (распределения) доходов и расходов между бюджетами трех уровней. Если эта исходная задача будет решена оптимальным способом, то задача перераспределения исключит противоречия между уровнями власти. Необходимо установить принцип учета обоснованности предоставления тому или иному уровню публичной власти прав на получение определенного объема доходов в зависимости от объема полномочий, выполняемых соответствующими органами власти, и, в связи с этим, задач по осуществлению расходов.
При действующем в настоящее время механизме разграничения бюджетных полномочий право на доходы поступает в органы власти вышестоящего уровня, а обязанность по расходам переходит к органам власти нижестоящего уровня. В большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень. Подобная ситуация неизбежно ведет к диспропорции в распределении прав на получение доходов и обязанностей по осуществлению расходов для региональных и прежде всего для местных органов власти.
В числе принципов межбюджетных отношений регионального уровня в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 9) назван принцип максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков. Под такими потоками понимаются явления, когда стороны правоотношения имеют друг перед другом одинаковые финансовые обязательства, которые возникли в силу различных оснований. Как правило, встречные финансовые потоки сокращаются путем зачета сумм, причитающихся сторонам правоотношения. Чаще всего таковыми выступают зачеты по выплате из региональных бюджетов субвенций путем предоставления муниципальным образованиям права получать платежи по региональным налогам'. Применя-
1 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 мая 1998 г. № 197-СФ «О реформировании межбюджетных отношений в Российской
Финансово-экономические основы местного самоуправления 273
ются также зачеты по задолженностям одной из сторон1.
Данный принцип ставит задачу по реформированию системы межбюджетных отношений в определенном направлении. Его роль состоит в том, чтобы оптимизировать механизм функционирования бюджетной системы.
Принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (ст. 129 Б К) означает, что на постоянной основе из вышестоящего бюджета регулирующие средства (доли налогов) должны поступать по меняющимся временным нормативам в нижестоящие бюджеты. В Пермской области, например, нормативы регулирующих доходов для местных бюджетов утверждаются ежегодно-. Аналогичное положение имеет место в большинстве других регионов. Вопросы разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы и установления временных нормативов находятся в ведении Российской Федерации, если объектом указанных действий являются федеральные регулирующие налоги, либо в ведении субъектов Федерации, если объектом выступают региональные регулирующие доходы.
Существенное значение для регулирования межбюджетных отношений, в том числе на их региональном уровне, имеет указанный в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принцип взаимной ответственности. Этот принцип означает, что отношения между сотрудничающими сторонами базируются на добровольных побуждениях добросовестно выполнять свои обязательства и обязанности, оказывать содействие друг другу. В отличие от юридической ответственности, применяемой к органам местного самоуправления за нарушение законодательства, принцип взаимной ответственности является базовым началом для построения всей системы взаимодей-
Федерации», с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2352.
1 См.: Ст. 15 Закона Пермской области от 18 декабря 2001 г. № 1935-347 «О бюджете Пермской области на 2002 год» (с последующими изменениями и дополнениями).
- См.: Ст. 15 Закона Пермской области от 29 августа 2000 г. № 1095-161 «О бюджетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7.
IX-75
274 Глава 12
ствия сотрудничающих сторон. Институт взаимной ответственности должен сочетаться с институтом юридической ответственности, но не подменять его.
Как правило, принцип взаимной ответственности действует вместе с другими базовыми началами процессов взаимодействия субъектов: сотрудничеством и обособленностью, независимостью друг от друга их участников, при наличии баланса их интересов1. Не может быть взаимной ответственности между субъектами, когда один из них полностью подчинен другому. Ответственность применима только в сочетании со свободой деятельности и наличием для ее проявления экономических возможностей.
В числе других принципов межбюджетных отношений, определенных Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 9), назван принцип компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти. С одной стороны, содержание этого принципа подтверждает самостоятельность функционирования местных бюджетов, поскольку только при таком подходе возникает потребность восполнить бюджету другого уровня выпадающие доходы или увеличенные расходы. С другой стороны, этот принцип по содержанию одновременно определяет один из режимов поступления доходов в бюджеты местного уровня.
Не связаны с принципом автономии несколько других принципов, на основе которых должны регулироваться межбюджетные отношения регионального уровня. Речь идет о принципе равенства бюджетных прав муниципальных образований в процессе взаимодействия с субъектами Федерации. В отличие от выше-
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // ВКС РФ. 1994. № 4—5. С. 6—71. В другом случае в ст. 27 Устава Корякского автономного округа зафиксировано, что отношения между органами государственной власти Корякского автономного округа и Камчатской области строятся на основе самостоятельности Корякского автономного округа, равноправия, взаимоуважения и стремления к достижению общего благополучия и развития, координации, согласованности действий, затрагивающих общие интересы соблюдения договоров (соглашений) и взаимной ответственности.
Финансово-экономические основы местного самоуправлении 275
названных принципов, которые определяют механизм разграничения бюджетных полномочий по уровням публичной власти, принцип равенства бюджетных прав регулирует порядок распределения бюджетных средств между местными бюджетами по горизонтали. Его действие направлено на защиту интересов каждого в отдельности нижестоящего бюджета по отношению к другому такому же нижестоящему бюджету. Конкретно этот принцип сформулирован в ст. 129 БК, как принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и равенства бюджетных прав муниципальных образований. Содержание этого принципа раскрыто в законодательных актах регионального уровня.
Одним словом, в Законе Пермской области под равенством прав муниципальных образований понимается единообразный порядок, используемый в процессе бюджетного регулирования.
Отдельно от принципа равенства бюджетных прав в Бюджетном кодексе назван принцип равенства бюджетов (п. 1 ст. 132). Действие этого принципа распространяется только на бюджеты субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. О равенстве муниципальных бюджетов по отношению к бюджетам субъектов Федерации в Бюджетном кодексе ничего не говорится. Принцип равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Под принципом равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Федерации понимаются, как правило, установление единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, проведение бюджетной политики в отношении местных бюджетов по единым правилам.
С принципом равенства бюджетных прав тесно связан принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст. 129 Б К).
Он направлен на защиту интересов муниципальных образований и их населения в получении минимума бюджетной помощи из вышестоящих бюджетов в размерах достаточных для финансового обеспечения социальных нормативов, определенных Федеральным, региональным и местным законодательством.
и*
276 Глава 12
Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления «зашита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции». По существу принцип выравнивания выступает одним из способов реализации принципа равенства субъектов Федерации, их уполномоченных органов власти во взаимоотношениях с Российской Федерацией, а также равенства муниципальных образований и их уполномоченных органов во взаимоотношениях с Российской Федерацией и ее субъектами в сфере бюджетных отношений.
Частью принципа выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности является названный в ст. 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принцип применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности. Единая методология выступает частью механизма бюджетного регулирования, на ее основе должны разрабатываться и применяться нормы и нормативы бюджетного регулирования.
В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» содержится принцип повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов. В данной редакции рассматриваемого принципа не учитывается роль самого населения — главного субъекта местного самоуправления. Кроме того, реализации принципа увеличения доли собственных доходов местных бюджетов можно достичь методом разграничения (что, конечно, сделать необходимо) без увеличения прироста экономики муниципальных образований. Поэтому общество в целом и местные сообщества должны быть заинтересованы, чтобы участники бюджетной деятельности всех уровней бюджетной системы вместо стремления к делению «финансового пирога» стремились к его увеличению. Достичь такой цели возможно при условии реализации всей системы принципов регулирования межбюджетных отношений и других необходимых мер.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 277
Другой принцип — гласность служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, которые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета. В бюджетной сфере необходимо добиться максимально возможной открытости финансовой деятельности органов государства и их должностных лиц.
Доходы бюджетов бюджетной системы — это часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В отличие от картины с расходами местных бюджетов, которые имеют тенденцию к росту, доходы этой группы бюджетов, наоборот, имеют тенденцию к снижению. Так, в течение 1992—2001 гг. наблюдалось устойчивое сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны с 28% до 22%, при этом доля расходов увеличилась с 28% до 32%. Практика функционирования бюджетной системы свидетельствует о постоянном дефиците средств, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.
Доходы бюджетов местного уровня формируются в соответствии с федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Исполнение бюджета по доходам означает осуществление бюджетной деятельности, связанной с подсчетом объема поступивших доходов, зачислением их на единый счет бюджета, анализом информации о причинах непоступления запланированного объема доходов, принятие соответствующих управленческих решений по активизации поступления доходов, а также возврату излишне уплаченных сумм доходов и подготовке отчетности о доходах соответствующего бюджета. Кроме того, органы власти Российской Федерации и ее субъектов по отношению к нижестоящим бюджетам осуществляют перераспределение части доходов из своих бюджетов.
278 Глава 12
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 41) даются классификация доходов бюджетов по их видам, а также характеристика по каждому уровню бюджетной системы. В зависимости от источников поступления доходы бюджетов классифицируются на: налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Безвозмездные перечисления могут поступать от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств (ч. 1 ст. 45 БК). Отдельный правовой режим доходов местных бюджетов имеют заимствования. Называется также возможность самостоятельного получения иных поступлений в адрес местных бюджетов в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления. К таковым денежным поступлениям можно отнести средства, полученные в результате получения и выдачи кредитов, использования деятельности муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.
Местные сообщества, объединенные в муниципальные образования, в отличие от государства, имеют возможность проявить инициативу финансовой поддержки собственных бюджетов путем принятия решения о самообложении, которое представляет собой разовое добровольное внесение средств на осуществление определенных целевых затрат.
Для обеспечения самостоятельности бюджетов всех уровней определяющее значение имеет режим поступления денежных средств в бюджет в зависимости от способа их поступления в бюджет, из которого они подлежат расходованию. В связи с этим можно выделить группу доходных источников, непосредственно поступающих в бюджет соответствующего уровня, а также те средства, которые вначале поступают в бюджет вышестоящего уровня, а затем перераспределяются между бюджетами нижестоящего уровня. Кроме того, как основа для классификации используется целевой характер поступающих в местный бюджет средств.
Порядок формирования доходов местных бюджетов предполагает поступление доходов из нескольких правовых режимов. Так, в ст. 60 БК выделены следующие режимы поступающих доходов:
собственные доходы;
доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;
Финансово-экономические основы местного самоуправления 279
ассигнования на финансирование передаваемых органами государства полномочий органам местного самоуправления;
ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ;
ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований;
другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Кроме того, в качестве доходной части бюджетов названы: финансовая помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Средства по взаимным расчетам следует разграничить на две группы: поступающие в режиме взаимных расчетов для обеспечения делегированных полномочий и поступающие в режиме компенсаций.
Реальная основа самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления обеспечивается прежде всего наличием собственных источников доходов, в отношении которых органы местного самоуправления вправе определять по своему усмотрению направления их использования и расходования. Режим поступления в местные бюджеты собственных доходов не зависит от вышестоящих уровней власти, в том числе от желания отдельных должностных лиц. Этот вид доходов в полном объеме зачисляется в местные бюджеты.
Понятие «собственные доходы» соотносится с понятиями «регулирующие доходы», «финансовая помощь». Одна из нерешенных проблем действующего бюджетного законодательства — отсутствие установленных законом норм закрепления за местными бюджетами доли собственных доходов. Бюджетный кодекс не разграничивает доходы по уровням бюджетной сие-
280 Глава 12
темы, минимальную величину (в процентах) доли собственных доходов в структуре всех доходов местных бюджетов, а также в структуре консолидированного бюджета субъекта Федерации.
Наиболее оптимальным способом увеличения доли местных бюджетов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации должен быть рост доли местных налогов, напрямую поступающих в местные бюджеты. Такой способ предпочтительнее применяемого ныне способа предоставления регулирующих источников и оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Налоговые поступления в местные бюджеты являются базой для формирования двух режимов доходных источников: собственных доходов и регулирующих доходов. Другими словами, в местные бюджеты зачисляются два вида налоговых поступлений: от местных налогов (собственные доходы) и отчисления от федеральных и региональных налогов (регулирующие доходы). Порядок взимания местных налогов находится в ведении самих органов местного самоуправления, который они реализуют в соответствии с Налоговым кодексом РФ, а порядок отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов полностью определяется Российской Федерацией или субъектами Федерации.
За счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем на 16—20% от всего объема доходов местных бюджетов. По оценке Правительства РФ, «собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены»1. К числу местных налогов, включаемых в доходную часть бюджетов, относятся: налог на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, целевые сборы с граждан и предпринимателей, учрежде-
1 Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период ДО 2005 года».
Финансово-экономические основы местного самоуправления 281
ний, организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий и налог на рекламу. Из числа региональных налогов в местные бюджеты зачисляется часть поступлений от налога на имущество организаций и налога с продаж.
Кроме налогов, в местные бюджеты поступают доходы от сборов: регистрационный с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, за право торговли, за выдачу ордеров на квартиру, сбор за парковку автотранспорта, сбор за использование местной символики и др.
Неналоговые доходы в составе собственных доходов местных бюджетов занимают по стране около 5% и подразделяются на несколько видов (ст. 42 БК). К ним относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В данную категорию доходов входят средства, полученные от аренды или сдачи во временное пользование муниципальной собственности. В составе собственных доходов местных бюджетов большая роль отводится доходам от приватизации муниципального имущества, от продажи земельных участков.
В последние годы уделяется большое внимание получению доходов в виде прибыли, которая приходится на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ или обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям. В число неналоговых доходов местных бюджетов бюджетное законодательство относит доходы в виде прибыли муниципальных унитарных предприятий. Особый режим имеют доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местных органов власти.
Под регулирующими доходами принято понимать доходные источники, поступающие в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Регулирующие доходы бюджетов представлены федеральными и региональными налогами и иными платежами (ст. 48 БК). Согласно Бюджетному кодексу, регулирующие доходы региональных и местных бюджетов имеют следующие характеристики:
это — собственные доходы федерального бюджета (ст. 52) и собственные доходы бюджетов субъектов Федерации(ст. 58);
они поступают в бюджет получателя в виде отчислений от Федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов (п. 2 ст. 61) в процентной доле, по нормативам (ст. 48). На уров-
282 Глава 12
не субъектов РФ такие отчисления в порядке бюджетного регулирования осуществляются как в виде доли поступлений от собственных региональных налогов, так и от передаваемых региональным бюджетам федеральных налогов и сборов (ст. 58);
срок их поступления устанавливается бюджетом вышестоящего уровня на очередной год, а также на долговременной основе (на срок не менее трех лет) (ст. 48, 52, 58);
объем перечисляемых в региональные и местные бюджеты регулирующих доходов определяется Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) и законом о бюджете того уровня, который распределяет регулирующие доходы (ст. 48);
они поступают в доходы бюджетов субъектов РФ (ст. 56)' либо местных бюджетов (п. 1 ст. 60).
По признаку целевого характера регулирующие доходы как разновидность бюджетных доходов предназначены обеспечивать сбалансированность доходов и расходов бюджетов регионального и местного уровня и одновременно выравнивать минимальную бюджетную обеспеченность нижестоящих бюджетов. Однако это обстоятельство не является ограничением для органов власти, получающих указанные доходы, использовать их на любые конкретные цели.
Объем регулирующих доходов для нижестоящих бюджетов определяют в законе о бюджете те органы законодательной власти, которые распределяют регулирующие доходы между бюджетами нижестоящего уровня (ст. 48 БК). Доля доходов, поступающих в местные бюджеты в виде отчислений от регулирующих налогов, составляет около 45% от общего объема их доходов. Это значит, что доля регулирующих доходов на местном уровне превышает многократно долю собственных доходов.
Финансовая помощь как самостоятельный режим поступления доходов в нижестоящие бюджеты имеет порой определяющее значение в обеспечении необходимыми средствами нижестоящих бюджетов в ситуации, когда других обеспечивающих источников недостаточно. Финансовая помощь предоставляется, так же, как и регулирующие доходы, на цели выравнивания уровня минимальной обеспеченности бюджета нижестоящего уровня с учетом объема социальных выплат на душу населе-
1 За исключением той доли федеральных налогов и сборов, которые подлежа! передаче в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 283
ния (ст. 135 БК). Сказанное позволяет сделать вывод о близкой природе финансовой помощи и регулирующих доходов. Однако между ними есть и различия. Если регулирующие доходы не должны иметь целевого характера и использования, то для режима финансовой помощи общим правилом выступает наличие признаков, определяющих целевой характер поступающих из вышестоящего бюджета средств и порядок их использования.
Порядок выделения финансовой помощи не носит безусловного характера. Так, в ряде регионов дополнительная финансовая помощь местным бюджетам выделятся только в случае, если органы местного самоуправления не имеют возможности обеспечить минимальные государственные социальные стандарты за счет всех существующих на территории муниципального образования источников доходов местного бюджета1.
Чаще всего средства, предназначенные для передачи в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой помощи, аккумулируются в структуре региональных бюджетов в специально созданных для этого фондах финансовой поддержки муниципальных образований, которые организованы практически во всех субъектах.
Согласно общей концепции предоставления финансовой помощи, этот процесс сопровождается контролем со стороны органов государственной власти субъектов. В таком случае все виды финансовой помощи целесообразно передавать с указанием цели, для чего более приемлемым вариантом являются субвенция и субсидия.
Помимо фонда финансовой поддержки во многих субъектах Федерации в последние годы активно создаются другие специализированные фонды, предназначенные для аккумулирования средств в структуре бюджета субъекта для последующего их распределения между местными бюджетами. Критерием специализации, как правило, выступает режим передачи денежных средств в целях бюджетного регулирования.
Во многих субъектах Федерации образуются фонды стимулирования экономического развития муниципальных образований. Средства этих фондов направлены для передачи тем муниципальным образованиям, органы власти которых добились луч-
1 См., например: Ст. 49 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. «О местном самоуправлении в Томской области» (с последующими изменениями и дополнениями).
284 Глава 12
ших показателей в социально-экономическом развитии муниципальных образований.
Бюджетный кодекс (ст. 133) относит к числу способов оказания финансовой помощи региональным бюджетам бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Применение бюджетного кредита в отношении местных бюджетов действующим законодательством не предусмотрено. Субъекты Федерации для решения ряда экономических проблем муниципальных образований используют институт бюджетной ссуды.
В доходы местных бюджетов на финансирование отдельных государственных полномочий поступают ассигнования федеральных и региональных органов власти в случае делегирования муниципальным образованиям полномочий органов государства, а также в случае возложения на них обязанностей исполнять федеральные и региональные законы. Помимо этого муниципальные образования имеют право включать в доходы местных бюджетов ассигнования в режиме компенсаций, поступающие из вышестоящих бюджетов в случае принятия органами государства решений, в результате которых уменьшаются доходы или увеличиваются расходы муниципальных бюджетов.
Режим взаимных расчетов предполагает обязанность органов власти одного уровня предоставить бюджету другого уровня соответствующие материальные средства и финансовые ресурсы в случае делегирования полномочий другому уровню публичной власти. Кстати, эти средства с самого начала могут быть учтены в бюджете того уровня власти, который делегирует свои полномочия. В любом случае объем делегированных полномочий изначально подлежит ресурсному обеспечению за счет бюджета того уровня власти, который делегирует такие полномочия.
Финансовое обеспечение деятельности местного самоуправления осуществляется через расходный механизм местных бюджетов.
В Бюджетном кодексе под определением расходов понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 285
В этом случае выделяется только одна сторона — их материальный носитель. Денежные средства выступают объектом отношений, складывающихся в процессе передачи их из бюджета получателям. При этом применяются две формы передачи средств из бюджетов: финансирование или кредитование.
С точки зрения организационного обеспечения расходы местных бюджетов представляют собой урегулированный нормами права сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению. Это то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. В литературе среди многих определений категории «расходы бюджета» наиболее развернутую оценку законодательного определения этой категории в Бюджетном кодексе РФ дала Ю.А.Крохина. Это — «публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов)»1. В данном определении выделено главное свойство расходов, связанное с распределением и использованием централизованных фондов денежных средств. Расходы бюджета всегда должны быть связаны с обеспечением функций государства и муниципальных образований, отнесенных к их предметам ведения.
Местные бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете каждого бюджета с соблюдением порядка, установленного Бюджетным кодексом. Для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая ее местный уровень, Бюджетным кодексом (ст. 216) установлен принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджетов, включая источники финансирования дефицита бюджетов, а также осуществление бюджетных всех расходов с единого счета бюджета. Это требование соблюдается практически во всех муниципальных образованиях. Принцип единства кассы облегча-
1 Крохина ЮЛ. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность " Журнал российского права. 2002. № 2.
286 Глава 12
ет ведение учета поступающих и расходуемых средств, а также контроль за исполнением бюджетов.
Так сложилось, что подавляющая доля расходов на социальные цели осуществляется из местных бюджетов. Ими оплачиваются свыше 90% всех расходов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство, примерно 55% — на здравоохранение, около 60% — на образование. По данным Министерства финансов РФ в общем объеме консолидированных расходов субъектов Федерации доля местных бюджетов составляет от 20 до 90%. Из всего комплекса расходов муниципальных образований расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, социальную политику, здравоохранение и государственное управление составляют примерно 95%'.
Что касается полномочий органов местного самоуправления в определении объема и направления осуществления расходов из местных бюджетов, то они во многом запрограммированы, поскольку формируются на базе единой методологии, включающей в себя нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, а также нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг (ст. 65 БК).
По многим направлениям расходов местных бюджетов на федеральном и региональном уровнях власти указываются нормативы финансирования на оплату ряда бюджетных затрат. Сами нормативы бюджетного финансирования рассчитываются на потребителей (население, класс, койка, ребенок в дошкольном учреждении, квадратный метр жилья и т.д.). Также применяется практика установления лимитов потребления бюджетными учреждениями электроэнергии, воды, тепла, а также объема текущих материальных расходов на покупку оборудования, ремонт помещений и проч. При расчете прогноза местных бюджетов по нормативам бюджетного финансирования решается задача обеспечения для них одинаковых условий. В этом случае теряет значение полученный конкретный экономический результат отдельного муниципального образования. Каждый получает поровну в зависимости от возможности консолидированного бюджета. В таком механизме формирования расходов местных бюджетов лежат истоки социального иждивенчества и уравниловки.
1 См.: Швецов АН. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. М., 2002. С. 25.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 287
В Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 г. jsjo 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» вопрос о предоставлении органам власти субъектов Федерации местного самоуправления реальных расходных полномочий назван ключевой задачей реформы межбюджетных отношений. В постановлении указаны пути достижения этой цели:
четкое разграничение, на основе количественного анализа и единых нормативов, расходных полномочий между органами власти разных уровней, при одновременном сокращении в максимальной степени совместных полномочий;
обеспечение самостоятельности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
сокращение и постепенная ликвидация «не финансируемых федеральных мандатов» путем полного финансового обеспечения установленных законодательством бюджетных обязательств;
законодательное определение порядка изменения разграничения расходных полномочий в процессе перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и предоставления источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В целях недопущения расхищения бюджетных средств в ст. 69 БК определен исчерпывающий перечень форм осуществления расходов бюджетов, включая расходы местных бюджетов. Расходование бюджетных средств на другие цели запрещено. К формам бюджетных расходов относятся:
ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
средства на оплату товаров, выполняемых на основе гражданско-правовых договоров между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой;
трансферты, имеющие несколько разновидностей;
бюджетные кредиты юридическим лицам, включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей;
субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
инвестиции из бюджетов в уставные капиталы юридических
ЛИЦ;
средства в виде дотаций, субвенций и субсидий бюджетам Других уровней;
288 Глава 12
бюджетные ссуды для бюджетов других уровней;
средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.
В данном случае форма расходов означает определенный порядок предоставления бюджетных средств их получателям, учет цели передачи денег, определенную форму отчетности и контроля за их движением и использованием. Важно также учесть, что названные формы расходов характеризуют порядок движения денежных средств безотносительно к уровню бюджета, из которого осуществляются расходы.
Структура расходов местных бюджетов определена в «Приложении 12 к Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»). Названная структура классифицируется по кодам ведомственной и экономической классификации и представляет собой единый документ, предназначенный для субъектов Федерации и муниципальных образований. Поскольку органы местного самоуправления не входят в структуру государственных органов власти, представляется неоправданным объединение по кодам ведомственной классификации в одну группу расходов бюджетов субъектов Федерации и расходов муниципальных образований.
Ведомственная классификация расходов бюджетов местного уровня должна отражать распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации, а также по группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации. Перечень главных распорядителей в этом случае подлежит утверждению органами исполнительной власти муниципальных образований.
В зависимости от экономического содержания расходы местных бюджетов делятся на текущие расходы и капитальные1, что устанавливается экономической классификацией расходов
1 В Московской области все расходы местных бюджетов поделены на две части: бюджет текущих расходов и бюджет развития муниципальных образований. См.: Ст. 24 Закона Московской области от 3 ноября 1997 г. «О бюджетных правах местного самоуправления» // Подмосковные известия. 1997. № 230. 4 дек.
Финансово-экономические основы местного самоуправления 289
бюджетов. Критерием разграничения расходов на текущие и капитальные выступает их роль в экономике. Законом не определена четкая грань разделения расходов на текущие и капитальные, однако это не оказывает значительного влияния на результаты бюджетной деятельности местного самоуправления. В состав те-куших расходов, как правило, включаются виды расходов на:
содержание органов местного самоуправления;
организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, других учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
управление муниципальной собственностью;
организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
содержание и текущий ремонт дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
содержание мест захоронений, находящихся в ведении муниципальных органов;
организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
на охрану окружающей природной среды на территории муниципального образования;
обслуживание и погашение муниципального долга;
целевое дотирование населения;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Капитальные расходы предназначены для финансирования или кредитования инновационной и инвестиционной деятельности. Такой режим применяется прежде всего при осуществлении расходов на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. К капитальным также относятся расходы, предназначенные для увеличения государственного или муниципального имущества. К их числу могут относиться вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство. Возможны иные направления расходов, включенные в категорию капитальных в соответствии с экономической бюджетной классификацией.
С
290 Глава 12
Инвестиционным целям служит институт бюджетного кредита — одна из форм осуществления расходов из бюджетов. Он предполагает предоставление юридическим лицам на основе гражданско-правового договора права получения средств из бюджета на условиях безвозмездности и возвратности (ст. 76, 77 БК).
В ряде крупных муниципальных образований активно используют институт бюджетной гарантии. Помимо названных форм поддержки экономических субъектов во многих муниципальных образованиях применяется практика финансовой поддержки хозяйствующих субъектов, не относящихся к муниципальному сектору экономики. Формой финансовой поддержки выступают субсидии и субвенции.
В основе действующей бюджетной системы лежит порядок закрепления за каждым уровнем бюджетов такой доли расходов, объем которой определяется закрепленными за уровнем публичной власти задачами, стоящими в комплексе перед государством и органами местного самоуправления как единой публичной властью. Конкретно бюджетные расходы закрепляются за определенным уровнем бюджетной системы в соответствии с объемом функций, задач, закрепленных конституционными нормами, а также названными выше едиными методологическими основами формирования их объема в процессе установления нормативов бюджетного регулирования за исключением расходов, совместно финансируемых из бюджетов всех уровней.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», расходная часть местных бюджетов связана:
с решением вопросов местного значения, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов;
с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
с ассигнованиями на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
Финансово-экономические основы местного самоуправления 291
с иными расходами, предусмотренными уставом муниципального образования. В категорию «иных расходов» могут быть включены расходы, связанные с обеспечением дополнительных полномочий, которые в отличие от полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством, исполняются органами местного самоуправления по своей инициативе и в объеме имеющихся дополнительных ресурсов. Такой же порядок формирования расходной части местных бюджетов установлен в большинстве субъектов Федерации.
Согласно ст. 87 БК к исключительным расходам из местных бюджетов относятся расходы на содержание органов власти местного самоуправления, финансовое обеспечение выборов и местных референдумов, финансирование средств массовой информации, обеспечение противопожарной безопасности, муниципальной милиции, содержание муниципальных архивов, обеспечение других организаций, находящихся в ведении муниципальных образований.
Из экономического блока расходов местных бюджетов следует назвать расходы на формирование муниципальной собственности и управление ею, организацию транспортного обслуживания населения, финансирование целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления, обслуживание и погашение муниципального долга.
К социальным расходам муниципальных образований относятся расходы на финансирование учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта.
Бюджетным кодексом предусмотрен и такой вид муниципальных расходов, как целевое дотирование населения.
Большие затраты несут муниципалитеты на организацию и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, которое, согласно Бюджетному кодексу, финансируется исключительно из местных бюджетов.
В обязанности муниципальных органов власти входят охрана окружающей среды, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, утилизация и переработка бытовых отходов.
В перечень расходов местных бюджетов могут включатся иные расходы по решению представительных органов власти муниципальных образований.
292 Глава 12
Бюджетным кодексом (п. 2 ст. 85) установлен порядок, на основании которого распределение и закрепление совместных расходов между бюджетам