Структура управленческой деятельности

1. Сущность и структура управленческой деятельности.

2. Формы и методы управленческой деятельности. 3. Управленческое решение как выражение управленческой деятельности.

Управленческая деятельность направлена на достижение оп­ределенного результата и связана с движением к какой-либо цели. «Деятельность есть целенаправленная активность»¹, «это информационно направленная активность живых систем, воз­никающая на основе их отношения к среде с целью самоопреде­ления»². Следовательно, деятельность характеризуется не толь­ко целесообразностью, но и активностью, т. е. целесообразной активностью.

Важнейшей специфической чертой управленческой деятель­ности является ее сознательный характер. Всякая производ­ственная и общественная деятельность при любых обстоятель­ствах требует предварительного осознания результата труда как его цели, которая выступает некой моделью этого результата и определяет весь процесс труда. Поэтому сознание выступает од­ной из существенных характеристик деятельности.

Управленческая деятельность как сложная динамическая сис­тема имеет свое внутреннее строение, или структуру. Различают разнообразные виды деятельности, отличающиеся друг от друга многими особенностями и которые можно выделить по конк­ретным признакам: по форме, по способам осуществления, по эмоциональной направленности, по временной и простран­ственной характеристике и т.д. Если рассматривать деятельность как организацию непосредственного процесса ее протекания, то в ее структуру войдут определенные виды деятельности в качест­ве ее элементов, образуя эффективно функционирующую цело­стность.

Деятельность является прежде всего предметной, т. е. она свя­зана с воздействием на объект и представляет собой сложную совокупность интеллектуальной, оценочно-эмоциональной и практической деятельности. Все эти виды деятельности тесно взаимосвязаны и являются в определенной мере «необходимы­ми и достаточными» для их осуществления.

Интеллектуальная деятельность воздействует на предмет, в ре­зультате которого человек получает знания, используемые в даль­нейшей деятельности. Таким образом, создается модель буду­щего предмета, соответствующего потребностям, интересам и реальным запросам человека, и интеллектуальная деятельность участвует в формировании целей.

Для достижения поставленных целей необходимо не только познать предметы и явления окружающей действительности, но и оценить их сообразно своим стремлениям, потребностям и интересам. Это осуществляется в процессе оценочно-эмоцио­нальной деятельности человека. Для такой оценки нужно иметь знания о внешнем предмете и его свойствах, а также информа­цию о самом субъекте, его желаниях, стремлениях, детермини­руемых в конечном счете социальными потребностями и инте­ресами. По существу процесс эмоциональной оценки состоит в сопоставлении информации о внешнем предмете и информа­ции о социальном субъекте, его потребностях и интересах.

Предметная деятельность не ограничивается духовным (ин­теллектуальным и эмоциональным) воздействием на объект, а продолжается в практическом преобразовании предмета, соот­ветствующего потребностям и интересам людей.

Особое место в системе деятельности принадлежит труду, ^т- е. такому активному процессу, который устремлен на достиже­ние известной цели, подчиняет волю субъекта и определяет ха­рактер его действий. Следовательно, труд есть целесообразная активность, характеризуемая в качестве деятельности¹. Однако не всякая деятельность может быть названа трудом. Это — такая деятельность, которая обладает специфическими, только ей присущими свойствами, выступает относительно самостоятель­ным видом деятельности и связана с практической полезностью и необходимостью своего конечного результата для человека. Труд всегда направлен на производство практически полезных пред­метов, способных удовлетворить ту или иную индивидуальную или общественную практическую потребность людей. Таким образом, деятельность — специфически человеческая форма ак­тивного отношения к окружающему миру. Ее содержанием яв­ляется целесообразное изменение и преобразование этого мира. Основной формой деятельности выступает труд, характеризуе­мый как особыми формами своей социальной организации, так и непосредственной направленностью на получение общест­венно значимого результата.

Основными составляющими всех типов управленческой дея­тельности являются цели и задачи, наличие рабочей силы, коопе­рация и специализация труда, средства производства, предметы труда, его содержание, условия, стимулирование участников и т.д. В процессе управленческой деятельности весь этот механизм приводится в действие. Осуществляется сознательное рациональ­ное воздействие человека на трудовой процесс при целесообраз­ном, экономичном расходовании человеческих сил, средств и предметов труда. Помимо этого, важнейшая задача управленчес­кой деятельности — научно обоснованное решение вопросов, связанных с эффективным функционированием управляемого процесса.

Следовательно, сущность управленческой деятельности сво­дится к системе организационно-экономических, правовых, технических мер, направленных на эффективное функциони­рование деятельности в субъектах управления и управляемых объектах, рациональное использование в них трудовых, финан­совых и материальных ресурсов.

Применительно к государственному органу управленческая деятельность — это система организационно-технических мер, направленных на организацию рационального функционирования и эффективного использования общественного труда для наиболее полного и качественного выполнения целей и задач, стоящих перед государственными органами. При этом в про­цессе управленческой деятельности решаются задачи внутрен­него характера — деятельность самого субъекта и внешнего — де­ятельность субъекта по управлению объектами управления. Фактически решение внутренних вопросов направлено на ре­шение внешних.

Управленческая деятельность включает относительно посто­янные (орган, предприятие, его цели, задачи, функции) и пере­менные (сам процесс деятельности, формы, методы и т.д.) эле­менты. Многие из переменных элементов нередко приходится приспосабливать к новому содержанию управленческого про­цесса, который отличается разнообразием решаемых органом вопросов, а также тем, что каждый последующий управленчес­кий процесс совершается в другом временном периоде, в других условиях и т.д. Если предположить, что в каждый последующий временной период совершенствуется технология труда, улучша­ются его условия, повышается квалификация и навыки кадров и т.д., то по логике каждый последующий процесс управленческой деятельности должен протекать эффективнее и качественнее предыдущего. Но так бывает не всегда, поскольку может изме­няться состав кадров, уровень подготовленности которых может быть ниже уровня предыдущих, или не всегда бывает доведена до соответствующего уровня новая производственная техника. Таким образом, каждый раз задача управленческой деятельности в основном остается прежней, но решается по-иному. Это нужно предвидеть и учитывать при осуществлении деятельности орга­нов управления. Необходимо учитывать не только настоящее, но и прошлое и будущее, т.е. на основе настоящего готовится к будущему. В любой деятельности реализация цели достигается путем выделения более важных, более близких и более дальних задач.

Управленческая деятельность в государственном управле­нии - это воздействие на общественную жизнедеятельность со стороны государства через государственный аппарат управле­ния, который сосредотачивает в себе всю управленческую ин­формацию, влияет на сохранение и развитие общественной системы, оказывает прямое воздействие на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. В управленческой деятельности участвуют управление, труд, человек и природа, которые воздействуют друг на друга и взаи­модействуют. Она является ведущей, направляющей среди всех остальных видов деятельности.

В государственных и муниципальных органах управленчес­кая деятельность значительно отличается от деятельности вооб­ще и осуществляемой в сфере хозяйственного руководства, в частности. Деятельность здесь носит общий политический, госу­дарственный, общественный директивный характер, направлена на решение общегосударственных и местных, социально-эконо­мических задач и воздействует на все стороны общественной жизнедеятельности.

На уровне предприятий, организаций осуществляемая управленческая деятельность отражает конкретно-хозяйствен­ное руководство предприятием, учреждением и т.д.

Следовательно, управленческая деятельность — это вид со­знательной человеческой деятельности, направленный на эф­фективное функционирование индивидуально или коллективно осуществляемых работ по выполнению тех или иных целей, за­дач, функций'.

Государственная управленческая деятельность складывается в ходе разработки, принятия и реализации управленческих ре­шений, когда формируются и реализуются социальные интере­сы, являющиеся предметом деятельности. При этом реализация общественных интересов возможна только при обладании властью, наличие которой определяет структуру, формы и мето­ды управленческой деятельности.

В любой системе управленческая деятельность ведет к поиску возможностей удовлетворения потребностей и интересов людей.

Сущность управленческой деятельности состоит прежде всего в том, что она выражается во внешнем проявлении власти и осу­ществляется посредством воздействия на субъективную дея­тельность людей через их потребности и интересы, сознание и волю. Управленческая деятельность означает сознательное, це­ленаправленное стремление субъекта власти регулировать и направлять социальные процессы и явления на основе научно­го прогнозирования последствий управляющих воздействий.

Управленческая деятельность характеризуется определенны­ми чертами. Любой ее форме в той или иной мере присущи на­выки, знания, без которых деятельность вообще невозможна и практически не обходится. Особое место здесь принадлежит на­выкам (умениям), которые накапливаются опытом, приобрета­ют определенную привычку субъекта. Что касается знаний в бо­лее широком понимании интеллектуальных, мыслительных процессов вообще, то они в деятельности всегда играют сущест­венную роль. Особенно, если приходится сталкиваться со слож­ными видами работ, требующих высокого напряжения умствен­ных способностей человека.

В процессе осуществления управленческой деятельности ее субъекту в той или иной мере приходится решать новые задачи, которые либо возникают в самой деятельности и поэтому в оп­ределенной степени планируются заблаговременно, либо вы­званы изменяющимися условиями труда и вследствие этого тре­буют непосредственных реакций. В любом случае эффективная деятельность предполагает инициативу и творчество со стороны субъекта.

Важная особенность управленческой деятельности — ее мо­тивация. Поскольку она направлена на получение заранее опре­деленного результата, мотивом этой деятельности выступает достижение предварительно запрограммированного результата. Получение сознательно намеченного, необходимого и практи­чески полезного эффекта является побуждающим фактором и сознательным основанием деятельности.

Деятельность по управлению в различных структурах имеет однотипный характер: это организация совместной работы кол­лектива по решению стоящих перед ним задач. Она состоит, главным образом, из согласования индивидуальных и выполне­ния общих функций, характерных для деятельности членов дан­ного коллектива. Согласование придает четкость процессу труда, обеспечивает завершение отдельных работ в установленное время в определенном месте и в определенной очередности.

Таким образом, структура деятельности включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности. Целесообразный характер деятельности приводит к тому, что одним из главней­ших ее условий и оснований является сознание, понимаемое в самом широком смысле как совокупность различных форм со­вания и как множество его внутренних регуляторов (потребностей, мотивов, установок, ценностей). Природа деятельности определяется сложным взаимодействием цели, средства и ре­зультата деятельности.

Основное содержание и сущность управленческой деятельнос­ти могут быть раскрыты только с учетом конкретной сферы его применения, анализа этой сферы. Так, деятельность сотрудников государственных органов, в отличие от предприятий, организа­ций, имеет специфическое содержание. Их трудовая деятельность состоит из множества разнохарактерных по содержанию опера­ций. Это сбор и подготовка информации, составление справок, заключений и проектов решений, которые согласовываются с ру­ководителем, а затем рассматриваются на заседаниях и т.д.

Государственная управленческая деятельность несет на себе свойства связанности с государственной властью, системности, объективной универсальности и др. Одновременно она тождест­венна деятельности, выполняемой и в иных видах управления, поскольку отражает и организует внутреннюю жизненную актив­ность и внешние проявления любого субъекта управления¹.

Система государственного управления сообразуется подсис­темами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), персонал государственных органов, сово­купность реализуемых функций, комплекс используемых мето­дов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвя­зи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного и муниципального управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятель­ность, связанную с реализацией властных полномочий субъек­тами публичной власти и регламентируемую юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий, явлений. То есть в процессе управленческой деятельности выполняется определенная сово­купность действий, приводящая к желаемой динамике управ­ленческих результатов. В частности, реализуются принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью. Одним словом, осуществляется реализация целей и функций управления и выполняются управленческие решения и действия.

Таким образом, управленческую деятельность можно опре­делить как набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, уме­ний, способов, средств, целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Осуществление управленческих задач требует от участников управленческой деятельности обширных знаний и умения мыс­лить. Управление требует знания законов развития природы и общества, техники и технологии производства, экономики, ор­ганизации, планирования, основ управленческой психологии в области права, социологии и информации. В процессе управ­ленческой деятельности важны не только знания основ теории управления и специальные знания, но и умение анализировать конкретные ситуации и делать правильные выводы. Следова­тельно, чтобы управлять, необходимо овладеть системой знаний и уметь творчески ее применять.

Знания и владение искусством управления способствуют правильному выбору цели деятельности и стратегии, ее дости­жению.

Управленческая деятельность как любое самостоятельное яв­ление имеет свое внутреннее содержание и формы проявления. К формам управленческой деятельности ученые юристы относят:

• процессуальные (процедурные) формы;
• формы ее внешнего проявления — издание актов управления, совершение иных юри­дически значимых и организационных действий;
• нравствен­но - этические проявления, а также формы ее правового опо­средования'.

Среди форм управленческой деятельности называют такие:

• установление норм права;
• применение норм права;
• осуществление организационных действий (оперативно-организа­торская работа);
• осуществление материально-технических операций.

В ряде классификаций выделяют две основные груп­пы: правовые и организационные, и раскрывают их суть и осо­бенности.

Управление как целенаправленная деятельность определен­ных структур — субъектов управления образует управляющую подсистему. При этом каждый субъект управления в отдельнос­ти для выполнения возложенных на него функций должен быть соответствующим образом оформлен организационно.

Управление как деятельность осуществляется в виде последо­вательно сменяющих друг друга и совершаемых в определенном порядке действий, т.е. протекает по определенной процедуре, ко­торая тоже может рассматриваться в качестве форм по отноше­нию к содержанию этой деятельности. Следовательно, сущест­вуют и процедурные (процессуальные) формы управления. Процесс как последовательная смена явлений или состояний в развитии какого-либо явления, как последовательность действий по дос­тижению определенного результата присущ и государственному и муниципальному управлению. От правильности процедуры и ее соблюдения во многом зависят содержание принимаемых ор­ганами управления решений, совершение различных офици­альных действий.

Органы государственного и муниципального управления ре­шают многие важные вопросы, принимают меры принуждения к широкому кругу лиц. Поэтому процедурные формы управления обеспечивают взаимодействие звеньев аппарата управления.

Любая управленческая деятельность представляет собой последовательность действий. По определенной процедуре осу­ществляется и нормотворческая деятельность органов управле­ния. Особенности имеет также процесс подготовки, принятия и реализации решений. В управлении имеется множество проце­дур, приспособленных к решению разного рода вопросов.

Государственное и муниципальное управление находит внешнее выражение в издании актов управления, в обществен­но-организационных действиях, в материально-технических операциях. Все это тоже формы, посредством которых реализу­ются функции государственного и муниципального управления и достигаются его цели. Следовательно, формы управленческой деятельности подразделяются на: юридические — издание актов управления; организационные — осуществление организующей деятельности путем разъяснения исполнителем значения тех или иных мероприятий и организации их поведения; матери­ально-технические действия.

Таким образом, под формами государственного и муниципаль­ного управления понимаются:

• структурные формы;
• проце­дурные формы;
• формы как внешние проявления управленчес­кой деятельности¹.

Все они направлены на обеспечение целей, решение задач и выполнение управленческих функций органами государственного и муниципального управления.

Формы государственного и муниципального управления закрепляются в правовых нормах, т.е. регулируются и опосреду­ются правом, имеют правовую форму.

Правовые формы управленческой деятельности непосред­ственно влекут за собой правовые последствия и осуществляют­ся на основе полного юридического оформления. Правовые формы — это акты управления (законы, указы, постановления, приказы, инструкции и т.д.).

Неправовыми формами являются организационные действия и материально-технические операции: проведение совещаний, обсуждения, проверки, разработка прогнозов программ, мето­дических рекомендаций, пресс-конференции и др. Материаль­но-технические операции связаны с делопроизводством (реги­страция, оформление, размножение, рассылка документов) и обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для обработки, различные измерения).

Что касается внутреннего содержания управленческой дея­тельности, то здесь прежде всего следует иметь в виду такие ее элементы, как цели, задачи, функции и методы ее управления.

Цели и задачи управленческой деятельности — сознательные (мыслительные) представления о направлениях и ожидаемых результатах деятельности. При этом в целях отражаются более долговременные и значимые, нежели в задачах, характеристики Деятельности.

Среди множества имеющихся в литературе определений по­нятия «функции управления» (как государственного, так и местного самоуправления) более обоснованными являются те, в которых функции рассматриваются как составные специализи­рованные части содержания управленческой деятельности, ха­рактеризующиеся определенной целевой самостоятельностью (автономностью) и качественной однородностью. При этом в государственном и муниципальном управлении функции его деятельности связаны с властными полномочиями, а соответ­ственно, и с необходимостью их юридического оформления. Единство и соотносимость функций с другими элементами уп­равленческой деятельности обеспечиваются посредством ком­петенции субъектов управления, т. е. целей, задач и функций, с одной стороны, и функций и методов — с другой.

В частности, функции могут быть представлены в качестве конечного этапа реализации целей управленческой системы, за которым следует результат деятельности в том случае, когда функции опосредованы конкретными полномочиями.

Любая функция управления эффективна при условии вре­менно непрерывности (цикличности) управленческой деятель­ности — от подготовки и принятия управленческого решения через организацию его исполнения до контроля и оценки ре­зультатов исполнения. Одним словом, каждая функция после­довательно проходит все стадии управленческой деятельности, приобретая различные процессуальные формы.

При оценке потребностей управляемого объекта существую­щие функции управления подразделяются на взаимодействую­щие в управленческой деятельности группы. Все они характери­зуют наиболее универсальные ее направления, которые в той или иной мере осуществляются в каждом управленческом звене. Функции, как элемент управленческой деятельности, присущи всем органам, распределены между ними по «вертикали» и «го­ризонтали» и определяют специапизацию управленческой дея­тельности.

В научной литературе методы управленческой деятельности принято определять как способы (приемы) осуществления управляющего воздействия в отношениях субъектов и объектов управления. Существует устоявшаяся позиция по применению в государственном и муниципальном управлении общих групп методов убеждения и принуждения, а также прямого (админи­стративного) и косвенного (экономического) воздействия.

Методы управленческой деятельности имеют различную классификацию и делятся на две основные группы: 1) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Значительная часть методов этой группы ха­рактеризует правовую и организационную управленческую дея­тельность;

2) методы обеспечения реализации целей и функций государственного и муниципального управления. Виды и харак­тер методов этих групп рассмотрены в юридической литературе. По содержанию они подразделяются на:

• морально-этичес­кие;
• социально-политические;
• экономические;
• админи­стративные.

Метод — это прием или способ воздействия на управляемый объект, способствующий достижению управленческой цели. При этом воздействие на управляемый объект (членов коллек­тива) производится с помощью определенных стимулов, способ­ствующих осуществлению эффективной деятельности. К при­меру, для повышения производительности труда нужно создать благоприятные условия труда, технически оснастить процесс управленческой деятельности, т. е. использовать метод, прием, обеспечивающие повышение производительности труда. Одна­ко этого недостаточно, необходимо еще применить конкретные рычаги воздействия, которые позволят повысить производи­тельность труда. Таким методом воздействия является матери­альное стимулирование членов коллектива.

Решение любой задачи на любом уровне управления требу­ет применения различных методов и стимулов к труду. К числу таких методов можно отнести: экономические, организацион­но-распорядительные (административные), социально-психо­логические.

В группу экономических методов включаются методы эко­номического стимулирования, образование и использование фондов экономического стимулирования для повышения эф­фективности труда на конкретном рабочем месте. Используются системы оплаты труда и материального поощрения сотрудников; применяются экономические меры воздействия за некачествен­ное выполнение трудовых обязанностей.

Основной целью административных методов являются право­вое регулирование отношений административных воздействий, Укрепление законности, защита прав и законных интересов госу­дарственных и муниципальных органов и их сотрудников в соот­ветствии с действующим законодательством. К административ­ным методам управленческой деятельности относятся методы регламентирования, нормирования, инструктирования, распо­рядительных воздействий, в том числе: отбор и продвижение, расстановка и аттестация кадров; разработка и применение по­ложений о подразделениях и должностных лицах; приказы, ука­зания и распоряжения администрации; инструктирование, контроль за исполнением и т.д.

Административные методы управленческой деятельности опираются на отношения единоначалия, дисциплины и ответ­ственности, решают те же задачи, что и экономические методы, только осуществляются в форме: организационного и админи­стративного (распорядительного) воздействия.

Организационное воздействие включает: организационное регламентирование, нормирование и организационно-методи­ческое инструктирование. Организационное регламентирование определяет то, чем должен заниматься руководитель, и представ­лено положениями о структурных подразделениях, устанавлива­ющими задачи, функции, права, обязанности и ответственность подразделений и служб органов и их руководителей. На основе положений разрабатывается штатное расписание подразделе­ний, организуется их деятельность, оцениваются результаты де­ятельности, принимаются решения о моральном и материаль­ном стимулировании сотрудников подразделений.

Организационно-методическое инструктирование осущест­вляется в форме различных инструкций и указаний, действую­щих в государственном и муниципальном органах. В актах организационно-методического инструктирования излагаются рекомендации для применения тех или иных средств управления, учитывается опыт работников аппарата управления.

К актам организационно-методического инструктирования относятся: должностные инструкции, устанавливающие права и функциональные обязанности лиц административно-управлен­ческого и технического персонала всех служб; методические указания (рекомендации), разрабатываемые относительно вы­полнения работ, связанных между собой и имеющих обшие це­левые назначения; методические инструкции, которые опреде­ляют порядок, методы и формы работы для выполнения отдель­ной задачи (например, инструкции для разработки целевой программы, повышения эффективности управленческих реше­ний); рабочие инструкции, определяющие последовательность действий управленческого процесса (например, рабочая инструкция о хранении внутренних документов).

Названные акты организационного нормирования и органи­зационно-методического инструктирования являются норма­тивными. Они издаются руководителем государственного или муниципального органа, а в случаях, предусмотренных законо­дательством, совместно или по согласованию с соответствую­щими общественными организациями и обязательны для под­разделений, служб, должностных лиц и сотрудников, которым адресованы.

Распорядительное воздействие выражается в форме приказа, распоряжения или указания, которые являются правовыми ак­тами ненормативного характера. Они издаются с целью обеспе­чения соблюдения, исполнения и применения законодательства и других нормативных актов, а также придания юридической си­лы управленческим решениям.

В группу социально-психологических методов управленческой деятельности включается: планирование социального развития коллектива; повышение творческой активности и инициативы членов коллектива; установление в коллективе благоприятного психологического климата; использование различных форм коллективного и индивидуального морального поощрения, со­хранение и развитие традиций и обычаев; утверждение индиви­дуально-психологических особенностей членов коллектива в управлении; изучение и формирование мотивов трудовой дея­тельности членов коллектива и учет их в управлении.

Для выявления социально-психологических факторов, вли­яющих на эффективность и качество управленческой деятель­ности, следует использовать методы анкетирования, специаль­ного инструктирования, наблюдения, опроса и др.

Сущность управленческой деятельности и, в частности, про­цессов разработки, принятия и реализации управленческих ре­шений состоит прежде всего в том, что она является внешним проявлением власти и осуществляется посредством воздействия на субъективную деятельность людей через их потребности и интересы, сознание и волю. Поэтому объектом управленческо­го решения всегда является поведение людей.

Управленческая деятельность выражает сознательное, целе­направленное стремление субъекта власти регулировать и на­правлять общественные процессы и явления на основе научного прогнозирования последствий управляющих воздействий. Ос­новная задача управления социальными процессами — достиже­ние возможного соответствия субъективной деятельности людей требованиям объективных законов, т. е. разработка и принятие решений, основанных на строгом учете объективных закономер­ностей общественного развития, объективных реальных воз­можностей, потребностей, интересов людей и т.п.

Управленческое решение должно максимально выражать все существующие зависимости между необходимостью удовлетво­рения потребностей сторон управленческих отношений и воз­можностями их удовлетворения через целенаправленную сов­местную, основанную на разделении труда, деятельность.

От правильности и глубины выражения социальных интере­сов в управленческих решениях зависят четкость работы, ат­мосфера творчества и дисциплинированность. Поэтому эф­фективность решений во многом определяется тем, насколько они адекватно учитывают интересы людей, на которых направ­лены.

Управленческие решения, отражая общественные потреб­ности и интересы, в свою очередь, способствуют их реализации, формируя установки поведения людей в сфере управленческих отношений, изменяя в той или иной степени их ценностную ориентацию. Главная особенность управленческой деятельнос­ти — обеспечение оптимальных условий для совместной, комби­нированной деятельности людей.

В системе государственного и муниципального управления решения выполняют следующие основные функции: целеориен-тирующая — указывает цели, задачи функционирования системы управления; организующая — определяет пути, способы, ресурсы, гарантирующие выполнение решения; регулирующая — устанав­ливает порядок согласованной деятельности системообразую­щих структурных элементов; стимулирующая — определяет такие условия, в которых максимально раскрываются и разрабатыва­ются способности сотрудников при выполнении конкретных служебных задач. Любое управленческое решение возникает как реакция на необходимость удовлетворения каких-либо общественных (коллективных) и взаимозависимых от них индивидуальных потребностей людей. Эти потребности могут быть удовлетворе­ны лишь посредством сознательной, целенаправленной совме­стной деятельности. К. необходимости принимать решение обычно приходят после осознания наличия проблемы, целесо­образности действий. Следовательно, необходимость принятия решения всегда возникает при наличии цели, являющейся не­кой моделью осознания определенной социальной потребности и выражения желаемого состояния. Подготовка и принятие ре­шения начинаются после того, когда имеются понимание цели и тщательный анализ проблемы. При этом должна быть види­мая связь между целью управления, ситуацией и возникшей в связи с этим проблемой.

Решение нужно принимать, если есть возможность выбора из нескольких существующих вариантов достижения цели. Много­вариантность обусловлена многомерностью общественного раз­вития. «Только в истории, когда мы обращаемся к прошлому, то видим одну из фактически реализованных возможностей. И нам кажется, что все было предопределено однозначно. А на самом деле развитие в принципе многовариантно — в рамках, конечно, общей, глобальной закономерности общественного прогресса, экономического и социального»¹.

Вариантность управленческих решений определяется многи­ми обстоятельствами, основаниями и причинами, которые же­лательно знать и использовать на практике. На выбор вариантов прежде всего влияют характер и состояние управленческих ситу­аций. Уже само определение вида управленческой ситуации есть в какой-то мере и выбор движения к соответствующему вариан­ту управленческого решения и последующим действиям по его реализации. Одно дело — экстремальная, другое — проблемная ситуация.

Отсутствие многовариантной основы принимаемых решений, источников соответствующей информации приводит к неразум­ному распределению и потерям ресурсов, безответственности за Управленческие решения с негативными последствиями для ис­полнителей, так как ответственность можно нести лишь за конкретные, четко определенные задачи. Ведь эффективность управленческих решений определяется степенью достижения целей и затратами на их достижение. То есть, чем выше степени реализации целей и меньше затраты на их реализацию, тем эффективнее решение.

Выбор наиболее приемлемого варианта управленческого ре­шения — это тщательный его анализ, сравнение, оценка, выявле­ние положительных и отрицательных сторон. При этом каждый! вариант нужно рассматривать во взаимосвязи с другими вариан­тами и решаемыми проблемами. Недостаточный анализ вариантов, недооценка или переоценка их качества впоследствии могут привести к трудностям и противоречиям.

Важное значение в разработке управленческих решений имеет развитие у руководителей и членов коллектива творческих способностей (чувствительность к проблемам, быстрота, гибкость, неординарность мышления и др.).

Одним из сложных этапов в процессе разработки и принятия управленческих решений является определение ожидаемых ре­зультатов, где используются экономико-статистические, математические методы сопоставления затрат и результатов. Помимо этого нужно учитывать социально-политические факторы и последствия.

Управленческие решения обычно принимаются в условиях, когда имеются факторы, влияющие на выбор действий. К ним можно отнести факторы: экономические (различного рода ресурсы: денежные, временные, людские, материальные); техни­ческие (нормативная регламентация, структурное построение, информационное обеспечение); социальные (опыт и знания исполнителей, руководителя, способность ориентироваться в| экстремальных ситуациях). Поэтому решение должно прини­маться тогда, когда помимо четко поставленной цели определе­ны различные пути ее достижения, выявлены факторы, способ­ные помешать достижению цели.

Процесс принятия и исполнения управленческих реше­ний — это последовательные этапы и процедуры прямых и об­ратных связей. Если на стадии принятия решения, осознания формулирования проблемной ситуации возникает вопрос «что делать?», то на стадии его исполнения ставиться вопрос «как де" лать?». Поэтому обратные связи показывают циклический ха­рактер зависимости между этапами и процедурами. Субъектно-объектное взаимодействие участников управленческой деятель­ности реализуется через механизм обратной связи, где происхо­дит взаимообмен необходимой для каждой стороны информа­цией, что способствует эффективному управлению. «Логично, что объектные и субъектные «обратные связи» проявляют себя во взаимодействии, когда по одной линии идет информация о том, как функционируют управляемые объекты, а по другой — как в этих условиях действуют субъекты управления. В сочета­нии эти связи (при их отлаженности) позволяют формировать достаточно точное представление о том, что происходит в обще­стве и почему и что необходимо делать для повышения уровня управления»¹.

В общем виде в процессе принятия и исполнения решений можно выделить некоторые его основные этапы: выявление и осознание проблемы и постановка задачи; формирование вари­антов решения и выбор оптимального варианта; определение пути реализации решения; подбор и расстановка кадров и дове­дение решения до исполнителей; обеспечение деятельности исполнителей, контроль и оценка исполнения. Все они харак­теризуются различными формами и методами, называемыми стадиями управленческой деятельности.

Стадии, сменяя друг друга, образуют управленческий цикл, при этом завершающая стадия является основой для следующе­го управленческого цикла.

Среди различных стадий управленческой деятельности обычно выделяются:

• анализ и оценка управленческой ситуации;
• прогнозирование и моделирование необходимых (и возмож­ных) действий по сохранению и преобразованию состояния Управленческой ситуации (в субъекте и объектах государствен­ного и муниципального управления);
• разработка предполагаемых правовых актов или организаци­онных мероприятий;
• обсуждение и принятие правовых актов и осуществление ор­ганизационных мероприятий;
• организация выполнения принятых решений (правовых и организационных);
• контроль за выполнением и оперативное информирование;
• обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Растущее несоответствие между ограниченностью ресурсов и ростом социальных ожиданий и потребностей различных сло­ев общества ведет к недовольству населения и отчуждению власти, появлению новых общественных движений, кризису политических институтов. В связи с этим возникает вопрос о системе распределения ресурсов. С одной стороны, она должна быть справедливой в отношении различных социальных групп, с другой, власть вынуждена проводить политику более рацио­нального распределения ресурсов. Одним из аспектов данной проблемы является поиск новых моделей применения решений на государственном и муниципальном уровне по вопросам оп­ределения целей и приоритетов осуществляемой ими политики.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем заключается управленческая деятельность?

2. Назовите основные черты управленческой деятельности.

3. В чем заключается суть форм управленческой деятельности?

4. Какие вы знаете основные методы управленческой дея­
тельности?

5. Охарактеризуйте этапы и стадии управленческой деятель­
ности.

6. Приведите пример организации управленческой деятель­
ности.

Рекомендуемая литература

Лтаев А.А. Управленческая деятельность: практика и резер­вы организации. М., 1988.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М, 1997.

Атаманчук Г.В. Управление — фактор развития (Размышле­ния об управленческой деятельности). М., 2002.

Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М., 1997.

Смирнов Э.А. Разработка управленческих решений: Учебник. М., 2000.

Шипунов В.Г., Кишкель Е.Н. Основы управленческой дея­тельности: Учебник. М., 1999.

© Буянкина А.Н.

 

Глава 16

Кадровый потенциал государственного и муниципального управления

1. Понятие и сущность кадрового потенциала.

2. Оценка качества кадрового потенциала.

3. Подготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

4. Стимулирование высокопрофессионального исполнения должностей

Устойчивое развитие России зависит от реализации задач, связанных с активизацией и рациональным использованием управленческих ресурсов и прежде всего кадрового потенциала, особенно руководящего звена. Профессиональный потенциал страны — это ее национальное достояние.

Народ одновременно выступает и как субъект управления, источник власти, и как объект управляющего воздействия. По­этому анализ системы государственного и муниципального управления не ограничивается изучением субъектов управления (их правовым статусом, структурой органов власти, формами и методами функционирования кадровой подсистемы и т.п.). Для общества, его конкретных частей, для каждого человека и самих субъектов управления первостепенное значение имеют управ­ляемые объекты. С учетом состояния объектов управления кор­ректируются управление, его содержание и механизмы. Знание объекта, наличие представления о кадровом потенциале управ­ленческого персонала, его количественных и качественных па­раметрах, о тенденциях и закономерностях развития являются предпосылкой эффективности государственного и муници­пального управления.

Термин «кадры» происходит от французского слова cadre -личный состав основной (штатный) состав работников учреждения, предприятия, общественных организаций. В научной литературе в разряд кадров зачисляются основной, постоянный, профессионально квалифицированный состав работников го­сударственного и муниципального органа (предприятия, орга­низации), чья трудовая деятельность обеспечивает реализацию задач и функций данной организации.

Термин «кадровый потенциал» выражает одну из существен­ных черт персонала — имеющиеся у него открытые и скрытые (пока невостребованные, неиспользуемые) способности и воз­можности (профессиональные, личностные и др.). Это своего рода интегрированная, в том числе неиспользуемая, способ­ность кадров к профессиональной деятельности, скрытый ре­зерв и потенциал. Слова «потенциал», «потенция» происходят из латинского языка (potentia) и в переводе на русский означают «сила», «возможность», «мощность». Греческий философ Арис­тотель (384—322 до н. э.) рассматривал акт и потенцию как осно­ву онтологического развития. Бытие делилось на «потенциаль­ное» и актуальное», а становление рассматривалось как переход от первого ко второму'. Потенциал может быть профессионать-ным, личностным, мотивационным, а также творческим, ин­теллектуальным, управленческим и др.

В ходе кадрового обеспечения реформ исключительно акту­альна разработка стратегии воспроизводства и развития управ­ленческого потенциала страны путем создания условий для оп­тимальной востребованности профессионально значимых для государственных и муниципальных служащих и личных спо­собностей граждан. Возможную модель решения этих задач мо­жет дать государственная кадровая политика (ГКП).

К кадровой политике обычно относят комплекс теоретических принципов, идей, взглядов, определяющих основные направле­ния требований к работе с персоналом, ее формы и методы. Ю.А.Ткаченко под кадровой политикой понимает систему нор­мативно определяющих принципов, методов, процедур, которые воплощают и отражают совокупность мер по подготовке, подбору, назначению, аттестации, перемещению, вознаграждению, на­казанию и увольнению служащих (персонала) организации².

Кадровая политика существует в каждой организации. Пре­бывая в рамках общества и государства, организация находится в состоянии постоянного взаимодействия с внешней средой во всем ее организационном многообразии. Кадровая политика каждой из них является результатом взаимодействия сразу не­скольких, наиболее устойчивых, сильных, влиятельных, заинте­ресованных организаций. В качестве носителя совокупности всех элементов выступает государство, осуществляющее регули­рующее воздействие на общество.

Для результативного воздействия на общественный и част­ный сектор гражданской жизни государство должно иметь перс­пективную кадровую политику.

Правовой основой государственной кадровой политики явля­ются Конституция РФ, законодательные акты Российской Фе­дерации, указы Президента и распоряжения Правительства РФ, а также нормативные и распорядительные акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе субъектов Федера­ции. Суть этой политики — выработка генерального направле­ния как в работе с кадрами, так и в определении общих и специ­фических требований к управленческому персоналу.

Основной целью кадровой политики является своевремен­ное обеспечение организации персоналом требуемого качества и необходимой численности. Другими ее целями можно счи­тать¹:

• обеспечение условий для реализации предусмотренных тру­довым законодательством прав и обязанностей граждан;
• рациональное использование кадрового потенциала;
• формирование и поддержание эффективной работы трудо­вых коллективов и муниципальных служб.

Основными разновидностями кадровой политики считаются: подбор кадров, обучение, оплата труда, формирование кадро­вых процедур, социальные отношения.

Одно из главных направлений кадровой политики — опреде­ление путей развития кадров, обучения, переобучения, повы­шения их квалификации или массовой переподготовки в связи с переходом к новым технологиям; решение задач, связанных с карьерой, продвижением, омоложением кадров; стимулирование досрочного выхода на пенсию лиц, не соответствующих из­менившимся требованиям и не способных освоить новые на­правления и методы работы. Кадровая политика должна отра­жать тенденции развития общественных отношений.

В ходе творческого поиска возникают трудности и многочтения в трактовке отдельных явлений. Пока нет единого мнения в определении понятий «кадры», «персонал», «кадровый потенци­ал» и др. Допускаются отождествления понятий «трудовые ресур­сы», «человеческий потенциал», «трудовой потенциал», «профес­сиональный» и «кадровый потенциал». Нет логики в изучении трудовых ресурсов и кадрового потенциала России.

С учетом результатов исследований российских и зарубеж­ных ученых, а также практики международных организаций¹, рамочные характеристики кадрового потенциала могут быть сформулированы следующим образом:

• интеллектуальный потенциал, включая способности, приоб­ретенные в рамках непрерывного образования;
• социальный потенциал, включая коммуникативные способ­ности, обеспечивающие эффективную социализацию;
• потенциал профессионального опыта, включая приобретен­ные механизмы его обобщения;
• психолого-физиологический потенциал;
• интегративный потенциал, включая механизмы компенсации отсутствующих или недостаточно развитых способностей, отно­сящихся к вышеперечисленным характеристикам.

Кадровый потенциал — основной фактор, определяющий эф­фективность государственной власти и местного самоуправле­ния, обеспечивающий управляемость общественными процессами.

Как определено в ст. 2 Конституции РФ, человек является высшей ценностью. Эта конституционная норма распространя­ется и на ту часть трудоспособного населения страны, предста­вители которой имеют соответствующее профессиональное об­разование (признак их принадлежности к кадровому корпусу), °на является и основой для объективизации понятия «кадрово­го потенциала».

Предметом изучения потенциала человека применительно и в рамках профессиональной управленческой деятельности являются, с одной стороны, его способности, а с другой — возможнос­ти их реализации (актуализации), формирования новых и разви­тия имеющихся способностей, исходя из их востребованности как в интересах общества, организации, так и самого человека.

Цель исследования кадрового потенциала общества — обес­печение управления качеством и условиями его реализации, в том числе в рамках государственного регулирования, посред­ством выработки и реализации кадровой политики.

При этом важнейшей задачей представляется корректное и конструктивное определение качества кадрового потенциала с целью его объективной, надежной и достоверной аттестационно-диагностической, прогностической оценки. При этом речь идет о качестве кадрового потенциала как меры его социальной по­лезности в свете социальной востребованности (актуальной и прогнозной) со стороны общества.

Большое значение имеют выявление степени, механизмов и перспектив профессиональной и психологической адаптации населения страны к новой рыночной социально-экономичес­кой ситуации, к потребностям укрепления государственности и развития институтов гражданского общества. В новых условиях важно сохранить и эффективно использовать уже имеющийся кадровый ресурс России. Коэффициент интеллектуальности яв­ляется важным показателем качества кадрового потенциала. Наука и образование должны превратиться в ближайшем буду­щем в фундаментальный и неисчерпаемый источник развития общества. Они формируют тот слой нации, ее кадрового потен­циала, для которого творчество и созидание являются необхо­димой нормой жизни.

Кадровый потенциал является частью трудового и челове­ческого потенциала общества. Через кадры реализуется профес­сиональная способность к труду.

Трудовой потенциал — совокупная общественная способность к труду, в том числе нереализованные возможности трудоспо­собного населения. Если в трудовом потенциале выражается совокупность различных качеств людей, определяющих их спо­собность к труду, то понятие «трудовые ресурсы» характеризует совокупность носителей способности к труду. Численность и качественные оценки трудовых ресурсов являются главными элементами характеристики трудового потенциала общества (региона, отрасли). В то же время трудовой потенциал есть ограниченная часть экономического потенциала общества, один из элементов человеческого потенциала.

За последние годы получил распространение термин «челове­ческий потенциал общества»(«человеческий ресурс», «человечес­кий капитал»). Это новое понятие выражает характеристику со­стояния и уровня развития всего населения России, т. е. иной срез оценки трудовых ресурсов. В докладе о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 1999 г. дана характерис­тика человеческого потенциала на основе трех показателей: про­должительности жизни; уровня образования (грамотность взрослого населения, совокупная доля учащихся в составе наро­донаселения); условий и качества жизни, измеряемых на базе ре­ального внутреннего валового продукта на душу населения.

Состояние человеческого потенциала (уровень здоровья, био­лого-психического состояния, образования, профессиональных способностей населения) является исходной фундаментальной социально-экономической основой для характеристики трудо­вого и кадрового потенциала общества. Наблюдаются суборди­нация и взаимозависимость человеческого, трудового и кадро­вого потенциала общества. У каждого из них есть свои критерии оценки. При этом состояние человеческого потенциала во мно­гом определяет трудовой потенциал общества, являющийся ос­новой профессионального, кадрового потенциала.

На формирование и развитие кадрового потенциала воздейству­ют внешние (управленческие потребности государства, потреб­ности экономики, производительных сил и культуры, социально-демографические, миграционные процессы и др.) и внутренние факторы (развитие человека, достижение баланса его интересов с потребностями и интересами коллектива, организационные, фи­нансовые и другие возможности организации, состояние управ­ления персоналом, изменение социально-профессиональной структуры кадрового состава и др.). Это воздействие может быть как положительным, так и отрицательным.

Состояние кадрового потенциала общества и, в частности, государственного аппарата и органов местного самоуправления должно рассматриваться во времени и пространстве на основе конкретно-исторического подхода к выбору критериев оценки, с учетом состояния и потребностей общества, его требований к кадрам. Необходимы системный подход к оценке кадрового по­тенциала, учет количественных и качественных параметров, их взаимообусловленности, закономерностей и тенденций разви­тия за относительно длительный период времени, а также срав­нительный анализ показателей этого процесса. Оценка кадровой ситуации может дать лишь «фотографию момента» состояния кадров, что не может быть базой для серьезных научных обобще­ний. Необходим сравнительный анализ состояния человеческо­го, трудового и кадрового (профессионального) потенциала об­щества в их взаимозависимости.

Существенным элементом для системного подхода являются разработка для каждого показателя качества адекватных крите­риев и шкал оценки, алгоритмов агрегации этих оценок на уров­нях комплексных показателей и параметров качества, что обес­печивает технологичность и компьютеризацию процедуры сбора и обработки экспертных оценок. Получаемая диагностическая оценка свойств (параметров), характеристик (комплексных пока­зателей) и признаков (единичных показателей) качества кадрово­го потенциала обеспечивает оптимизацию целенаправленных коррекционных мероприятий повышения имеющегося качества. В свою очередь, агрегированные оценки качества кадрового по­тенциала, получаемые в рамках аттестационных процедур, обес­печивают наиболее реально обоснованные административные решения по кадровому составу. Такие оценки должны проводить­ся в режиме мониторинга, обеспечивающего прогностичность оценки'.

Учитывая ограниченность кадровых ресурсов для государ­ственной и муниципальной службы, планируемая оценка качест­ва кадрового потенциала должна носить аттестацйонно-диагностический характер, позволяющий обеспечивать целенаправлен­ную и оптимизированную коррекцию его состояния и тенденций развития.

Формирование системы кадрового мониторинга в Российской Федерации общества должно осуществляться с двух направлений: со стороны государства — путем создания специализирован­ной службы и организации соответствующих государственных программ; со стороны организаций, заинтересованных в эффек­тивном развитии на базе оптимального использования своего кадрового состава, — путем создания корпоративного кадрового мониторинга на основе современных методов оценки персонала.

Проблемы оценки качества кадрового потенциала