Органы самоуправления (земства) в системе государственного управления

1 января 1864 г. Александр II утвердил «Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях» — законодательный акт, которым вводилось земство. Речь шла не об изменении самодер­жавно-бюрократической системы в целом, а лишь о введении в эту систему нового института — всесословногосамоуправления. Власть российского императора по-прежнему оставалась не­ограниченной, высшие государственные учреждения сохраня­ли консервативный характер и защищали привилегии дворян­ства и крупной бюрократии. Тем не менее для страны, боль­шинство населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов самоуправления было значительным шагом в развитии соци­ально-экономической и культурной жизни.

Избираемые различными сословиями русского общества зем­ские учреждения принципиально отличались от корпоративно-сословных организаций, таких, как дворянские собрания и т.п. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собра­нии «сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином». Действительно в земствах были представлены различные сосло­вия — дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышлен­ники, мещане и крестьяне.

По «Положению» 1864 г. все избиратели делились на 3 курии. В первую курию — уездных землевладельцев — входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., а также уполномоченные от мелких землевладельцев и духовенства. Во второй курии — го­родской — участвовали «шеститысячники», купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб.

Имущественный ценз для участия в выборах по третьей ку­рии — сельских обществ — отсутствовал. Выборы были двухсту­пенчатыми: на волостных сходах крестьяне избирали так назы­ваемых выборщиков, которые, в свою очередь, на специальных съездах избирали гласных — на 3 года.

После избрания гласных созывались уездные земские собра­ния, на которых обычно председательствовали уездные пред­ставители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний вхо-

дили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2—3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким обра­зом, более высокое звено земского самоуправления формиро­валось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созы­ваться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председатель­ствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей ра­боты и уездные, и губернские собрания избирали управы в со­ставе трех человек: председатель и 2 члена управы (число чле­нов земских управ в уездах могло быть увеличено до 4, а в гу­берниях — до 6—8).

Представительство различных сословий в органах местного са­моуправления не было пропорционально их удельному весу в структуре населения России. Так, в период первых выборов в уездные земства дворяне составляли в среднем по стране 41,7%, духовенство — 6,5%, купцы — 10,4%, крестьяне — 38,4%. А по­скольку гласные в губернские земские собрания выбирались на уездных земских собраниях, то нетрудно понять, что там доми­нировало поместное дворянство. Из 2055 губернских гласных (в тот же период) дворян и чиновников было 74,2%, служите­лей церкви — 3,8%, купцов — 10,9%, крестьян — 10,6%*.

В процессе утверждения земского самоуправления происхо­дило постепенное вытеснение дворянства в уездных земствах центральных, южных и юго-восточных губерний промышлен­ной и новой землевладельческой буржуазией — выходцами из купечества и крестьянства. Например, удельный вес купцов в уездных земских собраниях Костромской губернии увеличился за 20 лет с 9,8 до 25,4%, Нижегородской — с 7,2 до 14,5%, Владимирской—с 16,3 до 29,1%, Московской—с 14,9 до 23,9%, удельный вес крестьян-собственников в уездных земских собраниях Таврической губернии увеличился с 1 до 14,1%, Саратовской губернии — с 0,8 до 5,4%. Представительство дворян в губерн­ских собраниях также увеличивалось: в 1883—1884 гг. оно достиг­ло 81,6%. Большинство гласных отдельных губернских земств се­веро-востока европейской России — Олонецкого, Вологодско­го, Вятского, Пермского — не были дворянами; такие земства получили название «крестьянских».

Согласно «Положению» 1864 г. к ведению всесословных зем­ских органов самоуправления относились руководство собора­ми губернии и уезда; все местные и некоторые государственные повинности; некоторые общие губернские повинности; в том числе: 1) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; 2) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; 3) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;

4) содержание посредников по специальному межеванию и кан­целярий посреднических комиссий; 5) содержание статистических комитетов.

Земство ассигновало известные суммы на развитие народно­го образования, медицины, взаимного страхования, торговли и промыслов. Однако земства не пользовались свободой и само­стоятельностью; многие постановления земств, заключения зай­мов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел; каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную по­лицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем самым лишая земство исполнительгюй власти, правитель­ство сужало их возможности оперативно осуществлять управле­ние текущими делами.

Как уже говорилось, органы всесословного управления были введены лишь на уровне губерний и уездов. Отсутствовало цент­ральное земское представительство, не было и мелкой единицы в волости. Современники остроумно называли земство «здани­ем без фундамента и крыши». Лозунг «увенчания здания» был с той поры главным лозунгом русских либералов вплоть до созда­ния Государственной Думы, т.е. в течение 40 лет. Более того, представителям земств различных губерний было строго-настрого запрещено общаться между собой, даже по вопросам, требо-вавшимбезотлагательного совместного решения, например по борьбе с эпидемиями.

Земства учреждались лишь в 34 губерниях европейской Рос­сии. В Прибалтике, Белоруссии, Правобережной Украине, на Кавказе и Средней Азии, в Астраханской и Архангельской гу­берниях, в Сибири и на Дальнем Востоке новые органы само­управления введены не были. В 1876 г. земство было открыто в области войска Донского, но через 6 лет прекратило существо­вание.

Итак, сфера деятельности земской системы в государствен­ном механизме России была ограничена во всех отношениях, но, несмотря на это, органы местного управления продолжали подвергаться постоянному давлению со стороны самодержав­ной бюрократии. Закон от 21 ноября 1866 г. значительно ограни­чил право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения, т.е. нанес удар по источникам земского бюджета; Закон от 13 июля 1867 г. подчинил журналы и другие издания земств губернаторской цензуре и обязал представителей земских со­браний, под угрозой наказания закрывать собрания, на кото­рых рассматривались вопросы, содержащие, по мнению адми­нистрации, критику законов; Положение о народных училищах 1874 г. существенно ограничило права земств в области народ­ного образования.

Однако земства оказались весьма жизнеспособной системой местного самоуправления. Согласно единодушному мнению ис­следователей, самые значительные достижения земства отно­сятся к сфере народного образования. С появлением земств ис­чезла прежняя российская школа, существовавшая в дорефор­менный период при волостном управлении, церкви, помещи­чьей конторе или съезжей избе, и были организованы сельские школы. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельности образование получило приори­тетный характер.

О темпах развития земских школ свидетельствует тот факт, что в Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. их было уже 206. Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всех, существовавших ранее; со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских школ. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, где обучалось около 2 млн. детей, и подготовили 45 тыс. учителей*, которым улучшили условия работы и повы­сили заработную плату. Большинству школ были предоставле­ны отдельные здания; некоторые из них сохранились до наших дней.

Значительное место в деятельности земств занимало здраво­охранение. Благодаря усилиям земцев увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации; стало приме­няться оспопрививание.

Успехи в земской статистике значительно превысили тако­вые в местной статистике иностранных государств. Главным объек­том статистических исследований было крестьянское хозяйство, представляющее тогда (да и в наше время, что, к сожалению, мало осознается) основу хозяйственной жизни России.

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общи­нам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудо-сберегательные товарищества, кустарные артели, выда­вали продовольственные и денежные пособия голодающим кре­стьянам, ходатайствовали о снижении выкупных платежей, вып­лачиваемых крестьянами, замене подушной подати всесослов­ным подоходным налогом, содействии переселению крестьян и др. Конечно, эти меры не в состоянии были коренным образом улучшить положение деревни. Во многих губерниях крестьян­ские земельные наделы были слишком малы для того, чтобы обеспечить крестьянские семьи продовольствием и другими ви­дами жизнеобеспечения.

Деятельность земских органов управления в России не огра­ничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны, под­держивая центральное самоуправление и парламентские формы государственного устройства. Поэтому в пореформенный период в России в рамках земства возникло оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название «земское либеральное движение». Русские либералы надеялись, как писал один из их представителей В.Ю. Скалан, что «за упорядочением местного самоуправления и весь госу­дарственный строй подвергнется преобразованию» и правительство призовет земских представителей «на более важные посты в об­ласти правительственной деятельности»*.

Что же позволило земским органам самоуправления, несмот­ря на многочисленные ограничения со стороны правительственных институтов, достичь таких внушительных результатов?

Во-первых, осуществление принципов самоуправления. Зем­ства сами формировали свои руководящие органы, вырабаты­вали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д.

Во-вторых, самофинансирование своей деятельности. Земства получили право облагать население налогом для покрытия сво­их расходов. Основным объектом обложения оказались земли, причем главным образом крестьянские. Были и другие источни­ки поступления доходов.

В-третьих, высокий уровень профессиональной подготовки земских кадров. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко, а статистики и инженеры получали заработную плату