2015-05-30
705
В условиях массового нарушения основных информационных прав и свобод, при отсутствии четкого правового регулирования этих вопросов в действующем законодательстве Российской Федерации, важно установить общие основания для заявления приоритетов при реализации одних прав перед другими с последующим закреплением в специальных законах перечней конкретных случаев разрешения таких коллизий.
Примером этого может служить противоречие между правом на свободу информации и правом на неприкосновенность частной жизни. На основе анализа практики реализации основных информационных прав и свобод важно определить перечень таких ситуаций и выработать единые правила для их разрешения.
-Лопатин В. Н. Информационные аспекты национальной безопасности // Computer World. Россия. 1998. 21 апр. № 14.
-Так, в ст. 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" перечислены сведения, не подлежащие засекречиванию. Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию следующие сведения: - о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; - о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; - о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, организациям; - о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; - о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; - о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; - о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. В закон "О коммерческой тайне" планируется также включить перечень сведений, которые нельзя отнести к коммерческой тайне. В Федеральном законе "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (п. 7 ст. 19), в свою очередь, определен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну
|
|
|
7.2. Законодательное регулирование права на информацию в России
Проблема права на информацию чрезвычайно важна, прежде всего, в плане практического его применения. Однако исследование процесса включения этого права человека и гражданина в систему национального и международного права ставит вопросы, касающиеся жизни и эволюции его как юридической категории; места, связей и зависимостей в системе других прав человека; понимания содержания и механизмов его реализации.
Перевод естественного права на информацию в систему позитивного права осуществляется, в первую очередь, через законодательство. Понятно, что сфера отношений по поводу информационных ресурсов, упрощенно - по поводу информации - является сферой применения правовых регуляторов. И естественно, что наряду с установлением правового режима объекта отношений - информации, требуется и урегулирование правового статуса субъектов, нормативное определение их прав в области отношений по поводу информации. Возникла необходимость в Законе для данной сферы отношений.
|
|
|
Путь от естественного и обычного права на информацию к стадии его нормативного, позитивного оформления, обеспечение гарантий перехода от общей нормативной категории к субъективному праву конкретного индивида связан с уяснением места и роли этого права в системе других прав человека, с пониманием связи "права на информацию" как правового института с другими институтами права.
70-80-е гг. XX в. - это период формирования национального законодательства в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к информационным системам открытого режима, а также оформления режима ограничений в доступе к государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа. Широко известны законы США "О свободе информации" (1966), "Об открытости правительства" (1976). В них речь шла об упорядочении документированной информации в системе публичной администрации и обязанностях правительства реализовать право граждан на доступ к ней. Законы Франции по этой проблеме идут примерно в этом же ключе. Аналогичные законы приняты многими европейскими государствами.
Огромный массив законодательства по вопросам масс-медиа (СМИ) свидетельствует об остроте отношений потребителей информации и правах и правилах деятельности этого важного канала предоставления информации и формирования общественного мнения. В 1970 г. Консультативная Ассамблея Совета Европы приняла европейскую Декларацию о средствах массовой информации и правах человека. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), вступившая в силу в 1979 г. Совет Европы и его Комитет Министров приняли ряд актов по обеспечению прозрачности деятельности публичной администрации, по обеспечению свободы мнений в СМИ.
Развитие законодательства в различных странах, затрагивающее проблему права на
информацию, имеет свои этапы. Если в 60-70-е гг. регулирование связано с разработкой и
принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход к
компьютеризации общества в стадию организации крупных и глобальных систем и сетей,
знаменующий создание материально-технической основы формирования
информационного общества, создает рубеж и для нового этапа правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов защиты интересов субъектов разного уровня, тема безопасности начинают превалировать над общей проблемой права доступа.
Наряду с развитием законодательства о средствах массовой информации, о применении законодательства по авторскому и патентному праву к таким объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, микросхемы, используемые в процессе информатизации, совершенствуется национальное нормотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по каналам библиотек и архивов. Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой, правительственной или официальной информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Наполняются полюса "открытости", "прозрачности" государственных структур и защиты тех категорий, которые не подлежат открытому доступу.
|
|
|
Примером является акт с названием "Принципы информирования общества", принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в середине 1990 г. Он характерен тем, что из всей информации правительственных структур выделил категорию общественно значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель такой информации, а библиотеки предоставлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.
В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к информации, принятую в комплексе Маастритхских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Важнейшие европейские нормативы в области регулирования права на информацию включают такие акты, как Конвенция Совета Европы от 28 января 1981 г. "О защите личности в отношении автоматической обработки персональных данных"; Директива 95/46/СЕ "О защите физических лиц в условиях автоматической обработки данных и о свободном обращении этих данных" (24 октября 1995 г.). Последние предусматривают, что к 1998 г. на основе существующей договоренности стран Европейского Союза должны быть приняты "необходимые для выполнения данной директивы юридические, регламентные и административные меры".
Наиболее остро обозначается на этом фоне конфликт между правительственными структурами и средствами массовой информации, которые требуют все больших гарантий по части открытости государственной политики и практики перед обществом. На решение этой проблемы направлены такие документы, не имеющие нормативного значения, но отражающие суть дела, как документы, принимаемые группами экспертов. Это Тулуарская декларация, принятая руководителями независимых информационных структур ряда стран в мае 1981 г. в рамках Международной конференции "Голос свободы", и Иоганнесбургские принципы "Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации" (1 октября 1995 г.).
|
|
|
Легитимация права на информацию граждан в Российской Федерации имеет свою историю. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. тема права на информацию самостоятельно не выделялась. Она была включена в систему политических прав и свобод. Конституция РСФСР закрепляла свободы слова, печати,
собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Косвенно право на информацию конституционно фиксировалось в связи с гарантиями прав на образование, пользование достижениями культуры; права на участие в государственном управлении, на внесение предложений в государственные и общественные органы об улучшении их деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Легитимное признание упомянутых гарантий права на информацию игнорировать нельзя.
Однако в полном объеме право на информацию было зафиксировано конституционно после принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина Верховным Советом РСФСР в 1991 г. и включения этого текста в Конституцию 1992 г. Ныне действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит специальную норму о праве на информацию (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ).
Федерального закона РФ о праве на информацию граждан в силу ряда обстоятельств нет, хотя проекты на этот счет есть. Однако законодатель и разработчики этих проектов до сих пор не выработали единых позиций по ряду основных вопросов о точности ориентации на виды субъектов, о содержании права на информацию. Нет сомнения, что право на информацию реализуется буквально всеми видами субъектов: общественными, государственными структурами, юридическими и физическими лицами. Все они являются участниками правовых отношений. Речь идет о корректности и возможности создать один закон, в котором были бы предусмотрены общие и специфические условия реализации права на информацию для всего разнообразия субъектов с учетом многообразия их ролей в информационных процессах. Альтернативой являются законы многих государств, посвященные доступу к правительственной информации, обеспечивающие так называемую "прозрачность" власти при установлении многих ограничений в этой области. Это утверждает акцент внимания на сужение субъектов отношений, с одной стороны, и сужение "пространства" до информации официальной.
Субъективная сторона права на информацию - это важная, сложная и всепроникающая категория. Она может быть обеспечена лишь целым комплексом законодательных актов.
Установление правового режима информации на основе закона позволит выработать легитимно определенные критерии для
ограничений на абсолютно понимаемую свободу права на информацию и исключить произвольное толкование права контрагентов в любом правоотношении по поводу информации. Необходимо установить более тесную связь между юридическими параметрами объекта отношений и правовым статусом субъектов отношений по поводу информационного ресурса. Эта сторона проблемы также составляет предмет закона о праве на информацию.
Следует отметить, что на этом пути еще немало препятствий и прежде всего в формировании понятийного аппарата.
Неравнозначность терминов "информационные ресурсы" (Закон "Об информации") и "информация" (ГК РФ), проблема включения такого объекта, как, например, "произведение" в систему документированной информации и обеспечение этого объекта двойной защитой - как "документа" (родовая характеристика) и как произведения конкретного автора (видовая характеристика в системе документов или зафиксированной письменной или устной формы его представления) вызывают научные споры и сомнения. Однако это не снимает проблемы увязки и синхронизации прав субъекта и режима информационного ресурса.
Субъекты права на информацию. Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "гражданин" - физическое лицо, "население", "юридическое лицо", "орган государственной власти", "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом
пространстве, а в конкретной ситуации - с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта.
О праве на информацию гражданина. Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек-гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.
Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:
а) формально-правовую, связанную с признанием определенного права и его реализацией в
пределах (границах) действия позитивного права определенного государства;
б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права,
реализуемого через определенные полномочия, и корреспондирующих ему правовых
обязанностей;
в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.
Рассмотрим их подробнее.
Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термин "гражданин". Этот термин привязан к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, который через институт "гражданство" обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из вышеприведенного текста право на информацию включается и в систему публичного и в систему гражданского права Российской Федерации.
Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами.
1. Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции РФ).
2. Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек",объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции Российской Федерации носит название "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину РФ иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Эти нормы Конституции, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской
Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.
Содержательная сторона права на информацию, как уже сказано, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Декларации ООН о правах человека и Международного пакта о гражданских и политических правах 1976 г. конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова; свобода поиска, получения, распространения, и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках законодательства Российской Федерации.
Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции, а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию, урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.
Предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета, сделанному по докладу автора данной главы в результате предварительной экспертизы, а также на конференции в Москве в октябре 1996 г. по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России.
Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной
информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.
Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз, о чем будет сказано далее в настоящей главе.
Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т. д. -все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".
Нормативного обеспечения требует вопрос о праве на информацию юридических лиц -различных хозяйственных и нехозяйственных (коммерческих и некоммерческих) организаций. Сфера деятельности и правовой статус организаций, выступающих в качестве юридических лиц в процессе производства, участия в рыночном обороте, в коммерческой и
финансовой области, определяют их права и обязанности в области производства, получения и использования информационных ресурсов.
Особое место здесь занимают те, деятельность которых ориентирована на непосредственное участие в процессах информатизации - разработку программного продукта, его реализацию, обеспечение услуг через системы связи или системы информации. У таких организаций особый правовой статус и правила производства, генерации информации и информационных ресурсов. В их деятельности возникают и реализуются процессы, требующие специального правового регулирования. Но эта сторона дела затрагивает и права пользователя информации.
В секторе разработки и распространения программного продукта в настоящее время заняты сотни тысяч программистов и тысячи организаций - посредников. Этот участок требует особого внимания, ибо связан с формированием технической основы
информационного общества в России и его включением в мировое информационное пространство. Здесь не только правовые нормы, определяющие порядок деятельности, статус этих организаций, их права и ответственность, здесь и масса стандартов и технических условий, связанных со стандартизацией продукции, установлением правил выхода на рынок и т. п. Стандарт также представляет собой форму ограничения права отдельного субъекта и всех вместе. Определение обязательности и необходимости стандартов в области информатики - задача закона.
Проблемой является и регистрация информационного продукта. Не все производители и авторы понимают значение этого момента для защиты их прав при передаче, использовании продукта, оценке объекта ИС, выдаче сертификата, осуществлении функций хранения информации. Судьба банков данных, информационных систем, каталогов, картотек справочного характера, служебной и деловой информации при этом, а также права собственника, владельца, пользователя такой информации остаются неурегулированными.
О праве на информацию органов государственной власти и местного самоуправления. Много правовых проблем связано и с обеспечением прав и обязанностей органов государственной власти в области информационных процессов. Признание документированной упорядоченной информации информационным ресурсом во-первых, ставит вопросы о функциях различных органов государственной власти по созданию современных информационных ресурсов, систем и сетей связи по их получению и предоставлению потребителям и обеспечению своей собственной деятельности.
Во-вторых, стоит вопрос об определении прав и обязанностей, о создании соответствующей материальной базы для органов, которые специально ориентированы на сбор, обработку и использование информации не только в своей собственной работе, но и создают информационную основу для выработки государственных решений, определения политики и реализации общегосударственных функций и функций по управлению развитием регионов субъектов Российской Федерации, по обеспечению межрегиональных и межгосударственных отношений как в пределах России, так и в международном масштабе. Главное, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны создать условия для обеспечения и гарантий права граждан и юридических лиц на информацию.
Вопрос о принятии специального закона об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти не исчерпывает проблемы. Многие субъекты Российской
Федерации уже приняли такие законы. На федеральном уровне подготовлены проекты законов об информационном обеспечении экономического развития и предпринимательской деятельности в Российской Федерации, проект закона об информатизации регионального развития. Но это акты, ориентированные на удовлетворение потребностей в управляемых сферах и они не в полной мере регулируют вопросы права на информацию самих органов государственной власти и их информационных связей с гражданами, населением, другими субъектами.
В связи с остротой проблемы информационного обеспечения органов государственной власти важно обратить внимание на меры, принимаемые по подготовке проектов программ, связанных с упорядочением правовой информации (с правовой информатизацией) в системе органов исполнительной власти, с информатизацией органов государственной власти субъектов РФ. В этом направлении в последнее время работа оживилась. Тема права на правовую информацию и другие наиболее важные массивы информационного ресурса, необходимые для поднятия правовой и социальной культуры населения, гарантий получения знаний и воспитания человека должна быть отражена и в законе о праве на информацию.
Еще один уровень решения вопроса о праве на информацию связан с правом государства как субъекта внутригосударственных и, главное, межгосударственных отношений.
Решение проблемы права на информационные ресурсы и информационное обеспечение применительно к такому субъекту, как государство, в целом основывается на институтах суверенитета и права собственности, реализуется через институты международных контактов и участия государства в решении планетарных и глобальных региональных проблем. На фоне развития процессов информатизации и формирования информационного общества проявляется недостаточность уже имеющихся ресурсов регулирования отношений на этом уровне.
Предлагаемая для ознакомления структура Федерального закона "О праве на информацию" решает ряд перечисленных вопросов
темы, но не охватывает проблемы в полной мере.- Наряду с этим законом обязательно должен быть закон о персональных данных. В ряде стран такие законы давно приняты. Так, в США закон "О личной тайне" был принят 31 декабря 1974 г. Существует много рекомендаций Комитета Министров Совета Европы по отдельным вопросам сбора, использования и передачи персональных данных. Это особая проблема. В Российской Федерации подготовлен проект
Федерального закона "О персональных данных". Есть и другие проблемы.
Подводя итог, научную дефиницию права на информацию можно сформулировать как нормативно-определенный порядок реализации полномочий различных субъектов (физических, юридических лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, государства, общественных организаций, корпоративных структур) в области производства (создания), получения (доступа), сбора, хранения, использования, распространения информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, государства, общества и обеспечивающих реализацию других прав и обязанностей этих субъектов, предусмотренных и гарантированных законодательством Российской Федерации и нормами международного права.
Следует различать позитивное право на информацию, закрепленное в нормах международного и национального законодательства, и субъективное право каждого конкретного субъекта, соответствующее его правовому статусу и ситуации конкретного юридического факта или виду правовых отношений, в которых реализуются нормы позитивного права на информацию. Это определяет взаимодействие специальных законов об информации, о праве, на информацию и законодательства Российской Федерации в целом.
-Федеральный закон "О праве на информацию" может быть представлен в следующем варианте. Его общие положения включают определение права на информацию в соответствии с конституционной нормой, закрепленной в ст. 29 Конституции РФ, и обозначают отношения, регулируемые этим законом, и виды субъектов права на информацию, содержат дефиниции терминов, которые используются в законе; обозначают принципы реализации права на информацию. В законе должны быть главы, раскрывающие содержание права на информацию: право на создание и распоряжение своей информацией; право гражданина на информацию о себе (личная, семейная, частная тайны); право на поиск и получение информации (доступ и допуск к информации), запрос о получении информации; право на сбор и хранение информации; передача информации; распространение информации, порядок предоставления информации гражданам органами государственной власти и местного самоуправления, а также другими субъектами - держателями информационных ресурсов. В законе о праве на информацию необходимы нормы, регулирующие порядок доступа граждан к информационным ресурсам архивов и библиотек, фондов и других систем публичной информации; порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением (получением) информации. Особого внимания заслуживают вопросы обеспечения права на распространение информации, включая и официальную информацию. Должны быть и нормы, регулирующие порядок реализации права граждан на информацию через средства массовой информации. Важен и вопрос об оказании информационных услуг гражданам негосударственными информационными системами. Предметом внимания закона о праве на информацию является и право государства и органов государственной власти на информацию (информационные ресурсы). В этой части закона должны быть раскрыты полномочия государства на информационные ресурсы, полномочия органов государственной власти на информацию, информационные технологии и информационные системы. Это касается и права органов местного самоуправления. Еще одна проблема этого закона - право на информацию юридических лиц и общественных объединений в сочетании с обязанностями этих субъектов в информационной сфере. Самостоятельным сюжетом данного закона является вопрос о получении и распространении информации в глобальных сетях. Это касается Интернета в целом и систем Интернета России. Здесь же могут быть решены и вопросы защиты интеллектуальной собственности в глобальных сетях. Определенная часть норм Закона о праве на информацию должна быть посвящена ответственности за нарушения права на информацию. Здесь место нормам о защите права на информацию, о формах контроля за исполнением обязанностей в этой сфере, о недопустимости злоупотребления правом на информацию, о видах и формах юридической ответственности в связи с нарушением права на информацию. В настоящее время проект ФЗ "О праве на информацию" внесен на рассмотрение в Государственную Думу.
Право на доступ к информации-
Одно из основных информационных прав - право на доступ к информации, включающее в себя право каждого свободно искать информацию и право получать ее от лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях.
Основными принципами обеспечения права на доступ к информации являются:
• презумпция доступности и открытости информации;
• достоверность и полнота информации;
• своевременность предоставления информации;
• соблюдение ограничений, установленных федеральным законом;
• защита права на доступ к информации;
• ответственность за нарушение права на доступ к информации.
