2015-05-30
810
В целях охраны и защиты прав и свобод в информационной сфере Конституция Российской Федерации устанавливает гарантии, обязанности, механизмы защиты и ответственности.
К основным конституционным гарантиям относятся:
• признание прав и свобод человека и гражданина неотчуждаемыми (ст. 17), равными
(ст. 19), непосредственно действующими(ст. 18) согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и защищаемыми государством (ч. 4 ст.
15);
• законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15);
• права и свободы "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием"(ст. 18);
• органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное непредусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);
|
|
|
• механизмы защиты наряду с государственной защитой предусматривают право каждого на самозащиту "всеми способами, незапрещенными законом" (ч. 2 ст. 45), судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 46), международно-правовую защиту (ч. 3 ст. 46);
• сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41).
Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" для реализации права на доступ к информации провозглашает следующие дополнительные государственные гарантии:
1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные
ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес (п. 1 ст. 13). При этом для формирования таких ресурсов закон предусматривает, что граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, должно утверждать Правительство Российской Федерации (п. 1 ст. 8). Оно же должно установить перечень информационных услуг (бесплатных или с частичной оплатой для пользователя) с компенсацией затрат из средств государственного бюджета (п. 4 ст. 13).
|
|
|
2. Граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления,
организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к
государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед
владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации.
Исключение составляет информация с ограниченным доступом(п. 1 ст. 12). При этом
декларируется, что доступ физических и юридических лиц к государственным
информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за
деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики,
экологии и других сфер общественной жизни.
3. Органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и
использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и
полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с
обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций (п. 4
ст. 12). При этом перечни информации и информационных услуг, сведения о порядке и
условиях доступа к
информационным ресурсам должны предоставляться пользователям бесплатно (п. 3 ст. 12).
4. Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто ив каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами (п. 1 ст. 14). Владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается. Ограничения возможны лишь вслучаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 14).
5. Информация, полученная на законных основаниях из государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, может быть использована ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации (п. 2 ст. 12).
6. Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки, купли-продажи, по
другим формам обмена информационными ресурсами между организациями рассматриваются арбитражным судом. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба (п. 1 ст. 24).
7. Руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях (п. 3 ст. 24).
Вместе с тем следует признать, что этот закон не решает в целом задачи охраны права на доступ к информации. Он во многом декларативен и противоречит действующему законодательству, позволяя сохранить прежний разрешительный принцип в реализации этого основного информационного права. Как следует из
|
|
|
доктрины информационной безопасности, противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям. Так, недостаточность нормативного правового регулирования отношений в области реализации возможностей конституционных ограничений свободы массовой информации в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства существенно затрудняет поддержание необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Несовершенное нормативное правовое регулирование отношений в области массовой информации затрудняет формирование на территории Российской Федерации конкурентоспособных российских информационных агентств и средств массовой информации. Необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе.
Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, в том числе специальный Федеральный закон "О праве на доступ к информации", который решал бы следующие задачи:-
а) установление ограничений и запретов при реализации прав в информационной сфере
(искать, получать, передавать, производить и распространять информацию в соответствии
со ст. 29 Конституции Российской Федерации) по основным видам информации
(информация без права ограничения доступа, иная общедоступная информация, "вредная"
информация, информация с ограниченным доступом);-
б) установление законодательных оснований для разрешения коллизий при реализации
права на информацию и права "на тайну";
в) определение в законе механизмов доступа к открытой информации;
г) унификация заявленных в законах правонарушений в информационной сфере с
внесением изменений и дополнений в соответствующие кодексы по установлению
ответственности за эти правонарушения.
|
|
|
К механизмам доступа к открытой информации можно отнести:
• структурирование открытой информации по уровням доступа -подлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставлению по запросу каждого гражданина, обязательному предоставлению по запросу отдельных категорий граждан;
• структурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информацию (пример - государственная система научно-технической информации, положение о которой утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля1997г.);
• установление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен законом;
• публикацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов);
• создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информации;
• порядок предоставления информации, предусматривающий сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос;
• установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации, - в соответствии с
нормой Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 779) предоставление информации отнесено к обязательствам о возмездном оказании услуг.-
Важное значение для реализации информационных прав граждан на доступ к информации имеет Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 февраля 1998 г., где в целях обеспечения информационной открытости государственной власти гражданского общества определены следующие задачи:
• радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти;
• сужение области ведомственных тайн;
• уточнение с помощью общественных организаций гарантий предоставления общественно значимой официальной информации;
• обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;
• установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися аналогичными проблемами (экологическими, социальными и др.).
При рассмотрении вопросов реализации права на доступ к информации наиболее важной характеристикой, на наш взгляд, является классификация отношений как по виду информации, как объекта правоотношений, так и по виду субъектов этого права.
Вся информация с точки зрения права по степени доступа сегодня делится на несколько основных сегментов: 1. Информация без права ограничения доступа (все те ограничения, которые установлены в Конституции РФ, в Законах РФ "О государственной тайне", "О коммерческой тайне". Этот перечень может быть продолжен и расширен). Представляется важным не только установить норму в Конституции РФ о том, что информация,
содержащая сведения об обстоятельствах и фактах, представляющих угрозу жизни, здоровью граждан не подлежит засекречиванию, не может быть отнесена к тайне, но и прописать критерии, по которым эта
информация может быть отнесена к такого рода информации, чего, к сожалению, не сделано.
2. Информация с ограниченным доступом. Исходя из Послания Президента Федеральному Собранию 1998 г. область тайн должна сокращаться, но на самом деле она увеличивается. На Первой межпарламентской конференции России, Белоруссии и Украины в 1999 г., где автор руководил секцией по вопросам интеграции и унификации национальных законодательств трех стран, было насчитано уже около 50 видов тайн, с учетом 40 в России, как оснований для ограничения доступа к информации.
3. Информация, распространение которой наносит вред интересам общества, законным интересам и правам граждан (порнография; информация, разжигающая национальную, расовую и другую рознь; пропаганда и призывы к войне, ложная реклама, со скрытыми вставками и т. п.) - так называемая "вредная" информация.
4. Объекты интеллектуальной собственности (то, что не может быть отнесено к
информации с ограниченным доступом, за исключением ноу-хау), которые охраняются в
режиме коммерческой тайны, но охраняются особым порядком через институты
интеллектуальной собственности - авторское право, патентное право, средства
индивидуализации и т. п.-
5. Иная общедоступная информация, среди которой, как уже отмечалось, ученые выделяют
более чем 20 видов открытой общедоступной информации.
Доступ к информации также важно четко разграничить в зависимости от вида субъекта, реализующего свое право на доступ к ней. Исходя из этого, предлагаем различать следующие виды доступа:
- обязательное доведение информации до всеобщего сведения;
- свободный доступ (сообщение информации для всеобщего сведения);
- предоставление информации по запросу юридических лиц;
- предоставление информации по запросу физических лиц.
На наш взгляд, важно различать понятия "обязательное доведение" и "свободный доступ" по степени активности субъекта (по аналогии с избирательным правом). Например, на сервере соответствующего субъекта органа власти в электронном виде выставляется информация о законопроекте. Правомочия на свободный доступ к информации в данном случае могут реализоваться через обязанность государства создать условия, при которых лицо, заинтересованное в получении информации, могло получить к ней доступ по своему желанию. В перечень таких условий могут входить - накопление информации и поддержание ее в актуальном состоянии, систематизация информации и т. п. В то же время условия свободного доступа, включая адрес нахождения информации, должны быть широко известны, и здесь применимо уже правомочие обязательного доведения.
Правомочия на доступ к информации через обязательное ее доведение (на примере законодательной деятельности) возникают только после принятия закона и подписания его Президентом РФ, поскольку законы должны быть опубликованы и вступают в силу только в случае их обязательного опубликования. Наряду с этим обязательному доведению подлежит информация об обстоятельствах и фактах по угрозе общественной безопасности, здоровью и жизни граждан, о реквизитах организаций, предоставляющих информацию, о реестрах официальных документов, которые также подлежат обязательному доведению.
Доступ к информации по запросу заинтересованного лица может осуществляться в форме:
• ознакомление с официальными документами, содержащими запрашиваемую информацию;
• получение копии соответствующего документа или выдержек из него;
• получение письменной справки, содержащей запрашиваемую информацию;
• получение устного изложения содержания запрашиваемой информации;
• получение сведений об источнике опубликования запрашиваемой информации в официальном издании.
По степени ограничения доступа к информации можно выделить следующие основные виды отношений, которые могут
возникать в этой связи между субъектами: лица (как физические, так и юридические) по отношению к государству; государство по отношению к лицам (как физическим, так и юридическим); физические лица по отношению к юридическим лицам; юридические лица по отношению к физическим лицам; юридические лица по отношению к юридическим лицам; физические лица по отношению к физическим лицам.
При запросе лиц в органы государственной власти ограничение права на доступ к информации связано только с государственной тайной, служебной тайной и персональными данными, потому что коммерческой тайны, банковской тайны, профессиональной тайны в органах государственной власти и органах местного самоуправления, по определению, быть не может. Что касается государственных предприятий, которые, казалось бы, представляют государство, то в данной ситуации мы говорим о том, что делаются запросы в органы государственной власти и органы местного самоуправления, выпускающие документы нормативно-правового характера, которые затрагивают интересы граждан, проживающих на территориях административного района, региона России. В данной ситуации невозможно распространить эти отношения в том числе и на казенные предприятия, которые не являются органом власти, а относятся к коммерческим структурам, хотя и с государственным видом собственности, где может быть коммерческая тайна. Важным условием для реализации правомочий в данной области, как представляется, является развитие правосознания, формирование новой информационно-правовой культуры.
При запросах государства по отношению к физическим и юридическим лицам (что регламентируется нормами законов "О государственной службе", "О воинской обязанности и военной службе", "Об обороне", "О милиции" и т. п.) в качестве основания для ограничения права доступа к информации могут выступать персональные данные, коммерческая тайна, банковская тайна и профессиональная тайна.
При реализации права физических лиц на доступ к информации у юридических лиц в качестве основания для ограничения права доступа к информации могут выступать профессиональная тайна, коммерческая тайна, банковская тайна. При запросе юридических
лиц к физическим лицам основанием для ограничения права могут выступать персональные данные.
В законодательстве РФ сегодня не отрегулированы до конца вопросы о сроках предоставления информации и случаях возмездного (на платной основе) предоставления информации по запросу.
Так, запросы государственных органов в пределах их полномочий на проверку по информационному массиву, создаваемому в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации, исполняются в срок не более 5 дней с момента получения, срочные - не позднее следующего рабочего дня.
Лопатин В. Н. Законодательное обеспечение информационной безопасности // Роль прессы в формировании
в России гражданского общества. М, 1999. С. 175-187.
2 Лопатин В. Н. Законодательные ограничения права на доступ к информации //Российский и зарубежный
опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. М., 1999. С. 41-49. 3 Подробнее об этом см.: Лопатин В. Н. О правовых основах регулирования отношений в сфере
информационной безопасности // Сборник материалов международной конференции "Безопасность
информации". 14-18 апреля 1997 г. М, С. 57-63. 4 Подробнее об этом см.: Марвик К. М. Ваше право на правительственную информацию. СПб., 1996.
"Включение объектов интеллектуальной собственности, оправдано, на наш взгляд, тем, что законодательство России регулирует в области интеллектуальной собственности не только имущественные отношения, но и личные неимущественные отношения тоже. Вместе с тем интеллектуальная собственность - это один из видов информации, которая распространяется и хранится, в том числе в органах государственной власти. Например, Патентное ведомство обязано распространять эту информацию путем выпуска соответствующих реестров.
.4. Электронно-цифровая подпись как институт информационного права
При реализации права на доступ к информации важно обеспечить, чтобы получаемая
информация была достоверной, полной и ее подлинность при дальнейшем использовании
не вызывала ни у кого сомнения. В связи с возрастающим хранением и использованием
информации, в том числе ограниченного доступа в электронном виде, все чаще
применяется понятие электронного документа. В то же время проблема сохранения
электронных документов от уничтожения, копирования, модификации, подделки требует
для своего решения специфических средств и методов защиты (формирование
корпоративных сетей, техническая защита сетей, криптографическая защита и т. д.). Одним
из распространенных в мире средств подтверждения подлинности "электронного
документа" является электронно-цифровая подпись.- В российском законодательстве -
впервые в Гражданском кодексе Российской Федерации (п. 2 ст. 160)- использование
электронной цифровой подписи допускается при совершении сделок, но лишь в случаях и
в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.
В Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" (ст. 5)
предусматривается, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и
передаваемого с помощью автоматизированных информационных и
телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью.
Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования. Право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Порядок выдачи лицензий определяется законодательством Российской Федерации.
Как видно из нормы этой статьи, закон лишь подтверждает возможность использования электронной цифровой подписи, но не определяет правового режима ее использования (случаи и порядок ее использования). Поэтому наряду с принятием отдельного Федерального закона "Об электронном документе" требуется принятие и Федерального закона "Об электронной цифровой подписи". Актуальность этого заключения подтверждается также работой, проводимой в странах Европейского Союза, по созданию глобальной системы электронной коммерции. На совещании европейской комиссии по этим вопросам, состоявшемся в Брюсселе 29 июня 1998 г., были определены основные требования к национальному законодательству стран-участниц, где наряду с совершенствованием налогообложения и тарифов, установлением ответственности особо выделены законы о криптографической защите, об электронной цифровой подписи, о защите персональных данных и др.
Рассмотрим подробнее вопросы правового регулирования отношений, возникающих при электронном документообороте и использовании при этом электронно-цифровой подписи (ЭЦП).
Электронно-цифровая подпись - реквизит электронного документа (документа, в котором информация представлена в электронно - цифровой форме), полученный в результате преобразования информации с использованием закрытого ключа ЭЦП и позволяющий установить подлинность и целостность содержащейся в электронном документе информации, а также обладателя ЭЦП
ЭЦП в электронном документе юридически равнозначна собственноручной подписи человека в документе на бумажном носителе при одновременном выполнении следующих условий: сертификат ключа ЭЦП не утратил силу (действует); подтверждена подлинность ЭЦП в электронном документе; ЭЦП использована в отношениях, в которых имеет юридическое значение.
К основным субъектам права здесь относятся пользователи информационной системы, обладатели ЭЦП, удостоверяющие центры и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
С момента создания закрытого ключа ЭЦП и регистрации открытого ключа ЭЦП (получения сертификата ключа подписи) пользователь становится обладателем ЭЦП. Пользователь информационной системы может быть обладателем любого количества ключей ЭЦП, имеющих одинаковое или различное значение в зависимости от правоспособности их обладателя в отношениях, в которых они используются. Создание ключей ЭЦП для использования в открытой информационной системе осуществляется самим пользователем или по его обращению - удостоверяющим центром.
Закрытый ключ ЭЦП - уникальная последовательность символов, известная обладателю ЭЦП и предназначенная для создания им ЭЦП в электронных документах.
Открытый ключ ЭЦП - уникальная последовательность символов, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения подлинности ЭЦП в электронном документе.
Обладатель ЭЦП обязан:
- использовать ЭЦП в отношениях, указанных в сертификате ключа, в соответствии с ее юридическим значением;
- не использовать для ЭЦП ключи, если ему известно, что эти ключи используются или использовались ранее где-либо;
- обеспечить защиту закрытого ключа ЭЦП в режиме конфиденциальной информации до аннулирования сертификата ключа подписи;
- требовать приостановления действия сертификата ключа подписи при наличии оснований полагать, что режим конфиденциальности закрытого ключа ЭЦП нарушен.
Удостоверяющий центр (организация, выдающая сертификаты ключей) при условии получения лицензии имеет следующие правомочия:
• регистрирует ЭЦП на основании заявления обладателя ЭЦП;
• создает по обращению пользователей ключи ЭЦП;
• подтверждает по обращениям пользователей подлинность ЭЦП в отношении зарегистрированных им ЭЦП;
• выдает (аннулирует) сертификаты ключей ЭЦП (на бумажных носителях и в электронном виде), приостанавливает (возобновляет) их действие с извещением обладателя ЭЦП и пользователей информационной системы;
• ведет реестр сертификатов ключей подписи, обеспечивает его актуальность и свободный доступ пользователей к нему;
• уведомляет обладателя ЭЦП об известных фактах, которые существенным образом могут сказаться на возможности дальнейшего использования сертификата ключа подписи.
Сертификат ключа подписи должен содержать в себе следующие сведения:
- уникальный номер сертификата ключа подписи, срок его действия;
- фамилию, имя, отчество обладателя ЭЦП;
- открытый ключ ЭЦП;
- наименование средства ЭЦП, с которым используется данный открытый ключ ЭЦП;
- наименование и местонахождение удостоверяющего центра, выдавшего сертификат
ключа подписи;
- правоотношения, в которых ЭЦП имеет юридическое значение. Аннулирование сертификата ключа подписи происходит в следующих случаях:
- по истечении срока его действия;
- по письменному заявлению обладателя ЭЦП;
- в случае, когда удостоверяющему центру стало достоверно известно о прекращении
действия документа, на основании которого был оформлен сертификат ключа подписи;
- в иных случаях, установленных в законе или договоре.
Срок хранения сертификата ключа подписи в удостоверяющем центре после его аннулирования должен быть не менее срока исковой давности, установленного для правоотношений, указанных в сертификате ключа подписи. По истечении указанного срока данный сертификат исключается из реестра и переводится в режим архивного хранения (5 лет), по истечении которого он может быть уничтожен.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти имеет следующие правомочия:
- выдает сертификаты ключей подписи, которыми уполномоченные лица удостоверяющих центров заверяют сертификаты ключей подписи для обладателей ЭЦП;
- ведет государственный реестр выданных сертификатов ключей подписи, обеспечивает его актуальность и свободный доступ к нему;
контролирует правильность использования ключей ЭЦП удостоверяющих центров;
- подтверждает по обращениям заинтересованных лиц подлинность ЭЦП в отношении
зарегистрированных им ЭЦП удостоверяющих центров.
Порядок создания ключей, правовой статус удостоверяющего центра в корпоративных информационных системах определяются владельцем или соглашением участников такой системы.
Несмотря на заявленное в Конституции Российской Федерации право на свободу информации и предусмотренную в УК РФ ответственность за непредоставление информации гражданам (ст. 140), палатам Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287), а также за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237), реализации этого права во многом препятствует декларативность законов.-
Подробнее см.: Соловяненко Н. И. Правовые вопросы электронного обмена данными при заключении
договора // Юридический консультант. 1997. № 2. С. 16-20.
2 Их декларативность обусловливается тремя типичными ошибками. Во-первых, ответственность,
устанавливаемая в законах, касается не всех правонарушений. Не предусмотрена какая-либо ответственность
в текстах законов для следующих видов правонарушений: неопубликование сведений (неинформирование
населения) (3 закона); непредоставление или несвоевременное предоставление сведений (30 законов);
ограничение права на получение информации (ограничение доступа к информации), включая неправомерное
засекречивание и нарушение прав граждан на бесплатное получение информации (9 законов); сообщение
