Функции конституционной ответственности

Исследования последних 20-30 лет убедительно доказывают самостоятельность конституционной юридической ответственно­сти'. Признает данный вид юридической ответственности и Консти­туционный Суд РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» специально указы­вается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим

' Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конститу­ционных норм. Воронеж, 1985; Зражевская Т. Д. Реализация конституционного зако­нодательства (Проблемы теории и практики): Дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999;Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001; Шок Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и пра­во. 1995. № 7; Колосова Н. М. 1) Конституционная ответственность в РФ: Ответствен­ность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение консти­туционного законодательства РФ. М., 2000; 2) Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2; Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («круглый стол» жур­нала «Государство и право») // Государство и право. 2000. № 3. С. 21; Заметина Т. В. Федеративная ответственность как элемент правовой политики // Правовая политика:федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции. Саратов;Тольятти, 2001. С. 92; Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конститу­ции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30; Виноградов В. А. Субъекты конституционной ответственности: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000; Барциц И. Н. Федеративная от­ветственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Умнова И. А. Конститу­ционные основы современного российского федерализма. М., 2000; и др.

обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том чюле в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации»². Как следует из Постановления, речь в нем идет не только о негативной, но и о перспективной ответственности.

Вопрос о функциях конституционной ответственности тракту­ется не однозначно. Например, Н. В. Витрук в зависимости от функ­ционального предназначения выделяет репрессивно-карательную и восстановительную институционную ответственность³. Однако пе­речень целей конституционной ответственности у него более широ­кий: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции;

охрана действия Конституции; восстановление конституционного правопорядка и законности; справедливое возмездие (наказание)⁴. Очевидно, что перечисленных целей нельзя достичь только при по­мощи карательной и восстановительной функций, следовательно, эти цели обусловливают наличие регулятивной, превентивной, вос­питательной функции. Конституционная ответственность является разновидностью юридической ответственности, следовательно, вы­полняет регулятивное, превентивную, карательную, восстанови­тельную, воспитательную функции.

Прямое действии Конституции, закрепление в ней естественных прав человека, обязанностей и ответственности государства и его должностных лиц придают ведущее значение конституционной от­ветственности. Ведущее место конституционной ответственности определяется характером регулируемых общественных отношений, целенаправленным воздействием на развитие законодательства,

² СЗ РФ. 1998. № 52 Ст. 6447.

³ Витрук Н. В. Указ соч. С. 441-442. — Примечательно, что сам Н. В. Витрук признает наличие позитивной юридической ответственности, однако функциональное предназначение видит в каре и восстановлении, но эти функции не типичны для пози­тивной ответственности.

⁴ Там же. С. 440.

наивысшей юридической силой Конституции⁵. Конституционная ответственность — основа, базис для развития и формирования дру­гих видов юридической ответственности.

Регулятивная функция конституционной ответственности при­звана закрепить и упорядочить регулятивные отношения. Она на­правлена на формирование поведения, деятельности субъектов кон­ституционной ответственности. Субъекты конституционной ответ­ственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными.

К индивидуальным субъектам конституционной ответственности относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъ­ектов РФ, члены Конституционного Суда, Уполномоченный по правам человека, члены Правительства, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, главы органов местного само­управления, депутаты законодательных органов субъектов РФ.

К коллективным субъектам конституционной ответственности относятся: государство в целом, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Госу­дарственная Дума, Совет Федерации, органы местного самоуправ­ления.

Выделяя органы местного самоуправления в качестве субъектов конституционной ответственности, мы исходим из следующего. Во-первых, правовые основы деятельности органов местного само­управления закреплены в Конституции РФ (гл. 8). Во-вторых, госу­дарство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст. 132). В-третьих, Конституционный Суд в своем по­становлении признал ответственность органов местного самоуправ­ления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ ⁶.

В то же время мы против необоснованного расширения перечня субъектов конституционной ответственности. Так, Н. М. Колосова в качестве субъектов конституционной ответственности выделяет фи-

⁵ О свойствах Конституции см.: Колесников Е. В. Источники Российского консти­туционного права. Саратов, 1998. С. 25; Зражевская Т. Д. Реализация конституцион­ного законодательства.

⁶ Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997г. «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

зических лиц, общественные объединения⁷. Л. С. Мамут считает, что субъектом конституционной ответственности выступает народ ⁸.

В случае выделения в качестве субъектов конституционной от­ветственности физических лиц происходит смешение конституци­онной ответственности с другими видами юридической ответствен­ности: уголовной, гражданско-правовой, налоговой, дисциплинар­ной. Народ как социальная общность может выступать субъектом политической, моральной, религиозной ответственности, но не юри­дической, а действующее законодательство не предусматривает пра­вонарушений, субъектом которых являлся бы народ.

Регулятивная функция конституционной ответственности при­звана урегулировать общественные отношения таким образом, что­бы, во-первых, субъектами конституционной ответственности при­знавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и гражданина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, политическая система и иные основы конституционного строя РФ. Общественные отношения, склады­вающиеся в этих сферах, в обобщенном виде составляют объект воздействия регулятивной функции конституционной ответственно­сти. Они поддаются конкретизации. Например, регулятивная функ­ция участвует в закреплении и реализации правового статуса Прези­дента РФ. «Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее неза­висимости и государственной целостности, обеспечивает согласо­ванное функционирование и взаимодействие органов государствен­ной власти» (ч. 1 ст. 80). Закрепляя обязанности Президента, регуля-тивная функция регулирует поведение высшего должностного лица, оформляя правоотношения, участником которых он является. «Уси­ление регулирующей функции публичного права выражается в фор­мулировании четких правил поведения для высших должностных лиц, за невыполнение которых они должны нести конституционную ответственность»⁹. В качестве объектов регулятивной функции вы-

⁷ Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид

юридической ответственности. С. 89.

⁸ Мамут Л. С. Проблема ответственности народа // Вопросы философии. 1999.№8. С.19-28.

⁹ Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства. С. 192.

ступают действия государства, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Формируя правомер­ное поведение субъектов конституционной ответственности, регуля­тивная функция в конечном счете упорядочивает конституционные отношения, складывающиеся между государством и человеком, ме­жду различными ветвями власти и т. д.

Объектом воздействия регулятивной функции конституционной ответственности выступают отношения, опосредующие высшие со­циальные ценности, в качестве которых признаны человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осуществ­ление государственной власти на основе разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную. В обобщенном виде объек­том выступают конституционный строй, его важнейшие структур­ные элементы, конституционная законность и правопорядок¹⁰. Регулятивная функция выступает одним из средств лучшей органи­зации работы компетентных государственных органов, должност­ных лиц, она обеспечивает должное поведение субъектов государст­венно-правовых отношений".

Конституционные обязанности, запреты, дозволения выступают способами осуществления регулятивной функции конституционной ответственности. В результате формулирования обязанностей, за­претов, дозволений формируются составы правомерного конститу­ционного поведения.

Конституция РФ содержит обязанности, выявляющие связь и ответственность государства, его должностных лиц перед граждана­ми. Вот некоторые из них: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53); «в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека» (ч. 2 ст. 55); «РФ гарантирует своим гра­жданам защиту и покровительство за ее пределами» (ч. 2 ст. 61). Юридическая техника Основного закона своеобразна, мы можем

¹⁰ Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. NS 1. С. 13.

¹¹ Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Советское государ­ство и право. 1975. № 10. С. 18.

прямо и не встретить в некоторых случаях указания на обязанность;поскольку ее необходимо выводить логическим путем. Гарантия защиты и покровительства граждан РФ за пределами России — это есть обязанность государства, которая задает направление деятель­ности государственных органов, регулирует их поведение. Обязан­ностью законодателя является принятие таких законов, которые со­ответствуют Конституции, не умаляют права и свободы человека и гражданина. Обязанностью Президента в случае принятия подобно­го закона является его отклонение, неподписание. В таких действиях проявляется ответственность, которую должностные лица добро­вольно возложили на себя, взявшись управлять государством, охра­нять права и свободы человека и гражданина. «Через общие право­отношения реализуются основные (естественные) права человека, зафиксированные в известных международных документах: россий­ской Декларации прав человека и гражданина, в Конституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с тре­бованиями Основного Закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга»¹², — отмечает Н. И. Матузов.

Органы государственной власти, в силу признания прав и сво­бод человека и гражданина в РФ высшей ценностью, обязаны при­нимать такие решения, т. е. законы, подзаконные акты, которые со­ответствуют Конституции РФ. Регулятивное воздействие норм кон­ституционной ответственности распространяется на отношения не только между гражданами, но и между государством и граждани­ном. Н. И. Матузов указывает на существование взаимной связанно­сти и ответственности между государством и гражданами ¹³. Без от­ветственности государства перед гражданами невозможно построе­ние гражданского общества и правового государства. Субъекты, включенные в правовую сферу, являются взаимно связанными меж­ду собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, с дру­гой — обязательствами и ответственностью¹⁴. Юридическая ответ­ственность — один из гарантов личных и общественных ценностей, правопорядка. Подтверждает это ст. 2 Конституции РФ: «Человек,

¹² Матузов Н. И. Права человека и общерегулятивные правоотношения // Правоведение. 1996. № 3. С. 44.

¹³ Там же. С. 43

¹⁴ Там же. С. 42.

его права и свободы являются высшей ценностью». «Одним из признаков правового государства выступает взаимная ответственность государства и личности. В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможностью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении к гражданам. Когда эта возможность станет ре­альностью, тогда действительно юридическая ответственность будет признана важной социальной ценностью, фактором развития обще­ства. Правовым будет государство, которое признает для себя обяза­тельным создаваемые им же, как законодателем, нормы юридиче­ской ответственности. Такое государство в осуществлении своих функций связано с правовой ответственностью»¹⁵, — совершенно верно отмечают Р. Л. Хачатуров и Р. Г. Ягутян.

Как правило, добровольная ответственность реализуется в рам­ках общерегулятивных правоотношений. «Типичным общерегуля­тивным -правоотношением, — пишет Н. И. Матузов, — выступает гражданство, выражающее, как известно, политико-юридическую связь данного лица с данным государством. Если оставить в стороне политический аспект, то перед нами окажется чисто правовое отно­шение между двумя «высокими сторонами», которое опирается на два важнейших акта— Конституцию РФ и Федеральный закон о гражданстве» ¹⁶. Гражданин является связанным теми требованиями, которые предъявляет ему государство: каждый гражданин РФ несет равные обязанности; граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); осуществление прав и свобод челове­ка и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3. ст. 17); каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 67); каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ (ст. 59). «Взаимная ответственность личности перед государством находит свое юридическое выражение в исполнении прежде всего конститу­ционно установленных обязанностей»¹⁷. Позитивная ответствен-

¹⁵ Хачатуров Р. Я, Ягутян Р. Г. Указ. соч. С. 195-196.

¹⁶ Там же. С. 43.

¹⁷ Витрук Н. В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («круглый стол» журнала «Государство и право») // Государство и право. 2000. №3. С. 21.

ность ориентирует социальных субъектов соотносить свое поведе­ние с требованиями законности и общественной целесообразности.¹⁸ Следует ли из сказанного вывод о том, что физическое лицо яв­ляется субъектом конституционной ответственности? Думается, что нет Основные обязанности граждан отражают их общую правовую связь с государством, которая выступает основой для формирования налоговой, гражданско-правовой, дисциплинарной, уголовной юри­дической ответственности.

Конституционное законодательство свидетельствует об ответст­венности субъектов РФ. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организа­ции (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹⁹ провозглашен принцип верховенства Кон­ституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Из это­го принципа вытекает обязанность законодательных и исполнитель­ных органов субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность направлена на регулирование деятельности представи­тельных и исполнительных органов субъектов РФ, а реализуется она в конституционно-правомерном поведении представительных и ис­полнительных органов субъектов РФ.

Другой регулирующий аспект конституционной ответственно­сти проявляется в обязанностях правительства добросовестно ис­полнять предусмотренные обязанности. С одной стороны, Прези­дент имеет право отправить Правительство в отставку, а с другой — Государственная Дума может выразить ему недоверие. Выражение недоверия и отставка Правительства являются серьезными санкция­ми. Ответственность Президента, Правительства подчеркивает свя­занность власти правом. Т. Д. Зражевская отмечает, что «сущность конституционной ответственности заключается в установлении сис­темы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем ус­тановления мер наказания»²⁰.

¹⁸ Пучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции. С. 37.

¹⁹ СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

²⁰ Зражевская Т. Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («круглый стол» журнала «Государство и право») //Государство и право. 2000. № 3. С. 26.

Регулятивная функция конституционной ответственности обладает одной отличительной особенностью, которая выделяет ее среди других функций юридической ответственности. Она предопределяет деятельность законодателя по установлению других видов юридиче­ской ответственности, оказывая тем самым влияние на формирова­ние и функционирование института юридической ответственности в целом. «На базе конституционного законодательства формируются все иные отраслевые институты юридической ответственности и при этом определяется их развитие в нужном для государства и общест­ва направлении (регулятивная функция конституционной ответст­венности)»²¹.

Например, ст. 42 Основного закона закрепляет право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Этому праву граждан соответствуют обязанность Правительства по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общест­венного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114) и обя­занность Федерального Собрания принимать нормативно-правовые акты, направленные на регулирование экологических отношений и возмещение вреда в случае совершения экологического правонару­шения. В Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1. Федераль­ного закона от 24 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополне­ний в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воз­действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»"»²² обращается внимание на то, что в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только права на благоприятную окружающую среду, но и другие конститу­ционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, выбором места пребывания. Это по­рождает особый характер отношений между гражданином и госу­дарством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его мас-

²¹ Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. С. 181.

²² СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711

штабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным и другим законо­дательством. Это положение Конституционного Суда еще раз под­черкивает конституционную ответственность государства за взятые на себя обязательства.²³

Наряду с регулятивной, конституционная ответственность вы­полняет превентивную функцию. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, превентивная функ­ция в конечном счете формирует их правомерное поведение, упоря­дочивает общественные отношения и не допускает развития соци­ально опасных отношений. Превентивная функция конституционной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивного конституционного правоотношения и реализации карательной функции.

Отчасти способы осуществления превентивной функции кон­ституционной ответственности могут пересекаться со способами осуществления регулятивной функции. Прежде всего это относится к обязанностям субъектов конституционной ответственности. Кон­ституционные обязанности и запреты предотвращают развитие не­желательного варианта поведения. Самостоятельным способом осуществления превентивного воздействия выступает угроза приме­нения конституционной санкции. Этот способ воздействия 'превен­тивной функции позволяет отличить ее от регулятивной функции конституционной ответственности.

В юридической литературе нет единства мнений о видах санк­ций конституционной ответственности. Н. М. Колосова относит к ним: досрочное лишение (изменение) конституционного статуса го­сударственного органа, должностного лица, общественного объеди­нения; признание неконституционным акта или отдельных положе­ний, приостановление действия актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ; ограничение специального или общего статуса физического лица (ограничение прав и свобод в условиях чрезвы­чайного положения)²⁴. По мнению Д. И. Назарова и И. С. Назаровой, конституционными санкциями являются отрешение Президента от

²³ Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. С. 66.

²⁴ Колосова Н. М. Конституционная ответственность-самостоятельный вид юри­дической ответственности. С. 90.

должности, роспуск ГД, лишение депутатской неприкосновенности, отставка Правительства, признание Конституционным Судом неконституционными законов, указов Президента, постановлений Правительства и других нормативно-правовых актов²⁵. С. В. Нарутто, В. Н. Савин, И. Н. Барциц формой конституционной ответ­ственности считают федеральное вмешательство в права субъекта федерации (введение чрезвычайного положения)²⁶. В. Н. Бутылин в числе мер конституционной ответственности называет отказ в реги­страции и запрет, но при этом не поясняет, о каком запрете идет речь и что это за отказ в регистрации²⁷.

Выводы о том, что отмена и приостановление действия норма­тивно-правовых актов, введение чрезвычайного положения относят­ся к мерам конституционной ответственности, сделаны без учета теоретических положений о разграничении мер юридической ответ­ственности и мер защиты, мер безопасности, а также оснований юридической ответственности. Никто из указанных авторов в своих работах не обращается к проблеме разграничения таких мер, а выво­ды об их отнесении к мерам юридической ответственности носят умозрительный характер.

Карательная функция юридической ответственности преследует цель кары, наказания, а выделенные меры защиты (отмена решения, введение чрезвычайного положения) преследуют цели защиты, вос­становления конституционного порядка, безопасности граждан. На это прямо указано в Конституции РФ: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты кон­ституционного строя в соответствии с федеральным конституцион­ным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод» (ст. 56). В ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении»²⁸ опреде­ляются цели введения чрезвычайного положения: «устранение об­стоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспече-

²⁵ Назаров Д. И., Назарова И. С. Ответственность в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2000. № 1. С. 16.

²⁶ Нарутто С. В. Проблемы юридической ответственности субъекта федера­ции // Правоведение. 1998. № 4. С. 51; Савин В. Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 89; Барциц И. Н. Фе­деративная ответственность. С. 67.

²⁷ Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001.№12. С. 87.

²⁸ СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2277.

ние защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты консти­туционного строя Российской Федерации» (ст. 2). Кроме того, те меры, которые применяются в условиях чрезвычайного положения, носят временный характер, и законодатель не называет их мерами юридической ответственности (ст. 11. указанного Закона).²⁹

В результате введения чрезвычайного положения ограничива­ются права граждан, но ограничение прав происходит не только у субъектов, по чьей вине было введено чрезвычайное положение, но и у безвиновных лиц. Как известно, обязательным признаком право­нарушения выступает вина, а фактическим основанием конституци­онной ответственности правонарушение (в совокупности всех его признаков). Меры защиты необходимо различать по основаниям их наступления. Если встать на позицию ученых, выделяющих указан­ные меры (в качестве мер ответственности), то конституционная от­ветственность возможна без наличия вины. Но это положение про­тиворечит теории правонарушения и основаниям юридической от­ветственности, и никакие ссылки о якобы особой природе конституционной ответственности нельзя признать обоснованными.

В. М. Ведяхин и Т. Б. Шубина обоснованно относят признание нормативно-правовых актов неконституционными к мерам защиты, а не к мерам юридической ответственности³⁰. Одним из отличитель­ных признаков мер защиты от мер юридической ответственности является наличие неблагоприятных последствий, которые несет пра­вонарушитель. Таковые при признании нормативно-правового акта неконституционным отсутствуют. У органа, принявшего данный акт, возникает лишь обязанность отменить его, приостановить или внести соответствующие изменения. Данная обязанность не несет в себе карательного потенциала. «Отмену незаконного акта необхо­димо понимать не как самостоятельную санкцию, а как промежу­точное звено, необходимое для реализации ответственности»³¹.

²⁹ Подробнее об этом см.: Эбзеев Б.С. Принципы, пределы, основания ограниче­ния прав и свобод человека по российскому законодательству («круглый стол» жур­нала «Государство и право») // Государство и право. 1998. № 7. С. 23.

³⁰ Ведяхин В. М., Шубина Т. Б. Защита права как правовая категория // Правове­дение. 1998. № 1. С. 72.

³¹ Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. Na 6. С. 50.

При исследовании мер конституционной ответственности дос­таточно часто ссылаются на положение Конституции, закрепленное ст. 53 Основного закона³². «Каждый имеет право на возмещение го­сударством вреда, причиненного незаконными действиями (или без­действием) органов государственной власти или должностных лиц». И как следствие, констатируют данное положение как конституци­онную санкцию. На наш взгляд, данное положение подчеркивает гражданско-правовую ответственность государства и его органов перед гражданами. Оно служит основой для закрепления соответст­вующих мер гражданско-правовой ответственности. Это находит отражение в ст. 16 ГК (возмещение убытков, причиненных государ­ственными органами органам местного самоуправления), в призна­нии РФ, субъектов РФ, муниципальных образований субъектами гражданского права (ст. 124 ГК). Таким образом, признание норма­тивно-правового акта незаконным выступает условием для наступ­ления гражданско-правовой ответственности государства.

Н. М. Колосова выделяет ликвидацию общественных организа­ций в качестве меры юридической ответственности, но при этом не уточняет, о каких организациях идет речь и где предусмотрена дан­ная санкция. По мнению Н. М. Колосовой, отмена решения о приеме в гражданство в отношении лица, которое приобрело гражданство на Основании ложных сведений и фальшивых документов, является мерой конституционной ответственности³³. Во-первых, физические лица не являются субъектами конституционной ответственности. Во-вторых, указанная мера — классический пример меры защиты³⁴. В-третьих, подобные деяния влекут уголовную ответственность за подделку документа или использование заведомо подложного доку­мента.

³² Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности. С. 88.

³³ Там же. С. 87.

³⁴ Подробнее о мерах защиты см.: Шубина Т. Б. Теоретические проблемы защи­ты права: Дис....канд. юрид. наук. Самара, 1997; Ведяхин В. М., Шубина Т. Б. Защита права как правовая категория // Правоведение. 1998. №1. С. 72; Левкое А. А. 1)0 соотношении мер защиты с другими правовыми понятиями и категориями // Вестник ВУиТ. Сер. «Юриспруденция». Вып. 19. Тольятти, 2002. С. 43; 2) Меры защи­ты в российском праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.

М. Д. Шиндяпина к мерам конституционной ответственности относит лишение почетных званий³⁵. Это мера уголовной, а не кон­ституционной ответственности. Лишение почетных званий является видом уголовного наказания (ст. 48 УК РФ). Уголовно-правовые, гражданско-правовые и другие меры юридической ответственности за нарушение конституционных норм не утрачивают своей отрасле­вой принадлежности и не могут быть включены в структуру консти­туционной ответственности. Здесь иное соотношение, основанное на специализации в системе отечественного права и отражающее осо­бенности функциональных связей различных видов юридических норм³⁶.

Перечень мер конституционной ответственности расширен ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов РФ»³⁷. В соответствии с указанным Законом высшее должно­стное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном пре­кращении полномочий законодательного органа субъекта РФ, а законодательный орган — выразить недоверие высшему должност­ному лицу субъекта РФ. Президенту РФ предоставлено право выне­сения предупреждения как законодательному органу, так и высшему должностному лицу субъекта РФ. В определенных случаях законо­дательный орган субъекта Федерации вправе прекратить полномо­чия высшего должностного лица субъекта РФ.

Законы субъектов РФ могут содержать меры конституционной ответственности. Например, закон Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области»³⁸ установил, что в случае ус­тановления судом неоднократного нарушения выборными органами местного самоуправления и выборными должностными лицами ме­стного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, за­конов и других актов Самарской области Самарская Губернская Ду­ма может принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основании заключения суда. Конституционный Суд РФ в одном из своих реше­ний признал наличие Конституционной ответственности исполни-

³⁵ Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности. С. 24.

³⁶ Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции. С. 35.

³⁷ СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

³⁸ Сборник нормативно-правовых актов Самарской области. Самара, 2001. С. 28.

тельных органов субъектов РФ не противоречащим Основному за­кону РФ³⁹.

Современное федеральное законодательство, в отличие от утра­тившего силу законодательства СССР, не предусматривает институ­та досрочного отзыва депутатов Федерального Собрания. Однако такие меры предусмотрены законодательством субъектов РФ, уста­навливающих конституционную ответственность депутатов законодательных органов субъектов РФ. По данным В.Н. Руденко, уже к 1998 г. в 35 субъектах РФ было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве⁴⁰. Институт отзыва включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой это­го послужили положения, содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в РФ»⁴¹.

Например, Устав г. Тольятти⁴² предусматривает досрочное пре­кращение полномочий мэра в случае выражения недоверия (ст. 34). Решение о недоверии первоначально принимается депутатами го­родской Думы, а затем выносится на общегородской референдум (ст. 60). Однако в случае, если менее половины числа избирателей, пришедших на референдум, проголосует за выражение недоверия мэру, он вправе назначить досрочные выборы городской Думы. Мэр г. Тольятти вправе вынести решение о недоверии городской Думе на референдум. Кроме того, сами граждане вправе вынести на городской референдум вопрос о недоверии городской Думе, мэру или им обоим (ст. 60). В ст. 118 Устава специально подчеркивается:

«Органы и должностные лица местного самоуправления несут от­ветственность перед государством и перед населением города». Возникает вопрос, о какой ответственности идет речь в ст. 118 Уста­ва? Считаю, что о конституционной.

Как меру конституционной ответственности следует рассматри­вать досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по пра-

³⁹ Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

⁴⁰ Руденко В. Н. Институт «отзыва» и «роспуска» в современном российском за­конодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Жур­нал российского права. 2002. № 4. С. 45.

⁴¹ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

⁴² Тольятти сегодня. 1996. 21 июня.

вам человека в случае осуществления им деятельности, не совмес­тимой с данным статусом (ст. 11 ФКЗ РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁴³). ФЗ РФ «О Счетной палате РФ» ⁴⁴ устанавливает иммунитет от уголовного и администра­тивного преследования для Председателя Счетной палаты, его за­местителя и аудиторов (ст. 29). Однако они могут быть освобожде­ны от должности палатами Федерального Собрания в случаях нару­шения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение про­голосует не менее двух третей от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 29);

Таким образом, отстранение от должности указанных должностных лиц — мера конституционной ответственности.

Считаю, что превентивная функция конституционной ответст­венности осуществляется как посредством установления обязанно­стей соответствующего поведения, так и посредством угрозы наступления следующих неблагоприятных последствий: отрешения Президента от должности; отставки Правительства, отдельных министров. Генерального прокурора, отзыва депутата, выражения недоверия Правительству РФ; роспуска Государственной Думы; досрочного прекращения полномочий законодательного (представи­тельного) органа субъекта Федерации; выражения недоверие выс­шему должностному лицу субъекта РФ; вынесение предупреждения законодательному органу или руководителю субъекта РФ; прекра­щения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; дос­рочного прекращения полномочий соответствующего органа мест­ного самоуправления; досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека; освобождения от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов.

Угроза наступления указанных последствий имеет целью не до­пустить нарушения Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов субъектами конституционной ответственности, т. е. преследу­ет цель предупредить возможное конституционное правонарушение. Превенция конституционных правонарушений осуществляется в

⁴³ СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

⁴⁴ Там же. 1995. Ms 3. Ст. 167.

результате суммарного воздействия обязанностей и угрозы примет нения санкции конституционной ответственности.

Если субъект нарушает конституционную норму, начинает реа­лизовываться карательная функция конституционной ответственно­сти. Реализоваться карательная функция может только в случае со­вершения конституционного правонарушения, а фактическим «ос­нованием конституционной ответственности служит закрепленный в законодательстве состав конституционного правонарушения»⁴⁵. В.О. Лучин правильно отмечает наличие у конституционного правона­рушения таких признаков, как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона⁴⁶. Динамика карательной функции во мно­гих случаях усложнена процедурными правилами, существование которых обусловлено особым статусом государственных органов и должностных лиц, в отношении которых применяются меры консти­туционной ответственности. Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер. Конституция РФ предусматри­вает девять условий, при соблюдении которых возможно осуществ­ление этой меры конституционной ответственности.

Процедуры импичмента означают только отрешение Президента от должности. В дальнейшем, если это случится, суд будет судить его как обычного гражданина. Мерой конституционной ответствен­ности является само отрешение от должности, а затем могут после­довать меры уголовной, гражданско-правовой ответственности. Принятие решения об отрешении Президента от должности является самостоятельной мерой конституционной ответственности. Эта мера содержит огромный карательный потенциал, который заключается в публичном порицании Президента, в падении его авторитета в соз­нании лиц, его избравших. Сам факт провозглашения такого реше­ния уже несет в себе элемент кары, так как в нем дается негативная оценка действий этого субъекта от имени всего общества. Анало­гично карательный элемент проявляется и в других случаях, когда должностное лицо публично отстраняют от должности или проис­ходит отзыв депутата ГД.

⁴⁵ Зражевмэя Т. Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. С. 27.

⁴⁶ Лучин В. О. Конституционные деликты. С. 12-19.

Карательная функция конституционной ответственности ис­ключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из кон­ституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями. Фактически карательная функция прекращает правоотношения с участием указанных субъек­тов. Она изменяет правовой статус субъектов: должностное лицо — применение меры конституционной ответственности — изменение правового статуса— физическое лицо. В результате функциониро­вания карательной функции сужается имущественная сфера долж­ностных лиц, так как последние лишаются льгот и привилегий, ко­торые были обусловлены занимаемой должностью. В этом заключа­ется другая особенность карательной функции, поскольку в результате ее осуществления происходит не только порицание лица, но и сужение его имущественной сферы.

В результате внесения в ФЗ «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов РФ» изменений и допол­нений⁴⁷ возможно применение такой меры конституционной от­ветственности, как вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ или высшему должност­ному лицу субъекта РФ. В случае игнорирования предупреждения Президент РФ отрешает высшее должностное лицо от должности или вносит в ГД проект закона о роспуске законодательного ор­гана власти субъекта РФ⁴⁸.

Из этих положений Закона следуют следующие особенности функционирования конституционной ответственности. Во-первых, ярко проявляется частнопревентивное направление конституцион­ной ответственности, так как в случае продолжения нарушений бу­дет применена более строгая мера конституционной ответственно­сти. Во-вторых, требуется принятие закона, возлагающего консти-

⁴⁷ СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

⁴⁸ Следует отметить, что указанный закон уже начал оказывать реальное воз­действие на законодательные органы субъектов РФ. Так, законодатели Челябинской области после введения в действие данного закона привели в соответствие с Консти­туцией РФ Устав Челябинской области (см.: Макосейчук Т. М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. № 6. С. 31).

туционную ответственность в виде досрочного прекращения зако­нодательного органа субъекта РФ.

Следует отметить, что реализация карательной функции консти­туционной ответственности во многих случаях выступает предпо­сылкой реализации карательных функций других видов юридиче­ской ответственности (уголовной, административной и т. д.). Это связано с наделением субъектов конституционной ответственности иммунитетами от уголовного и административного преследования.

Во многих исследованиях конституционной ответственности отмечается, что она носит политический ⁴⁹ и даже моральный характер, а следовательно, ⁵⁰ и ее функции имеют политический или мо­ральный характер. Указание на политический и моральный характер конституционной ответственности ничего не дает для уяснения при­роды и социального назначения конституционной ответственности, а только вносит путаницу в основания наступления этих видов от­ветственности. Необоснованно смешивать юридическую ответст­венность, которая обладает только ей присущими признаками, с иными видами социальной ответственности. Другое дело, что на­рушение конституционной нормы может являться одновременно и нарушением моральной, политической нормы, но это лишь под­черкивает специфику взаимосвязи права, политики, морали и не дает оснований для появления «комплексных» «морально-юридических» или «политическо-юридических» видов социаль­ной ответственности.

Как мы уже указывали, динамика карательной функции услож­нена различными процедурными правилами. Для отрешения Прези­дента РФ необходима совокупность следующих условий: 1) воз­можно отрешение от должности за совершение государственной из-

⁴⁹ Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности. С. 86; Зражевмая Т. Д. Проблемы правовой ответст­венности государства, его органов и служащих. С. 26.

⁵⁰ Назаров Д. И., Назарова И. С. Ответственность в конституционном праве. С. 17. — Сложно согласиться с В. А. Виноградовым, определяющим конституционно-правовую санкцию как меру государственного или приравненного к нему обществен­ного воздействия (курсив мой. —Д. П.). Такие понимание санкции еще больше «рас­творяет» конституционную ответственность в системе иных, не юридических видов социальной ответственности. Примечательно, что и сам В. А. Виноградов, анализируя систему конституционно-правовых санкций, называет типичные юридические, а не общественные меры воздействия (см.: Виноградов В. А. Субъекты конституционной ответственности. С. 5).

мены или иного тяжкого преступления; 2) инициатива о выдвиже­нии обвинения должна исходить не менее чем от одной трети депу­татов ГД; 3) должно быть дано соответствующее заключение специ­альной комиссии, образованной ГД; 4) решение о выдвижении об­винения должно быть принято двумя третями голосов депутатов ГД; 5) решение о выдвижении обвинения должно быть принято двумя третями голосов членов Совета Федерации; 6) решение Совета Фе­дерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения ГД обвинения против Президента РФ; 7) необходимо заключение Вер­ховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления; 8) необходимо заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, окончательной инстанцией, подтверждающей обви­нение, является Конституционный Суд РФ, и только после заключе­ния Конституционного Суда Президент считается отрешенным от должности. В реальной действительности вряд ли возможна сово­купность таких условий. Как известно, попытка отрешения Б. Н. Ельцина от должности не увенчалась успехом. «Иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, недемократичен, несправедлив, неправомерен»⁵¹. Кроме того, конституционное законодательство оставляет неурегулированным ряд важных вопросов. Так, ГД не предоставлено право производить выемку документов, вызывать свидетелей, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение. Отсутствует законодательно установлен­ный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о нали­чии в действиях Президента признаков преступления⁵².

В соответствии с ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁵³ полномочия депутата прекращаются в случае вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или другой коммерческой организации, занятия им пред­принимательской деятельностью (п. «в» ч. 3 ст. 4). Решение о пре-

⁵¹ Малько А. В. Иммунитеты в праве: общетеоретические проблемы // Вестник ВУиТ. Сер. «Юриспруденция». Вып. 6. Тольятти, 1999. С. 23.

⁵² Серых В. М. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. С. 25.

⁵³ СЗ РФ. 1994. №2. Ст. 74.

кращении полномочий оформляется Постановлением ГД (ч. 4 ст. 4). Конституция РФ и ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и ста­тусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» устанавливают запрет для данной категории лиц заниматься предпринимательской деятельностью. В случае нарушения этого запрета (конституционного правонарушения) досрочно прекращаются полномочия депутата, а органом, который имеет право применить эту конституционную санкцию, является ГД.

Следует отметить, что не всегда прекращение полномочий сле­дует рассматривать как конституционную санкцию. Так, если депу­тат заявляет о своем участии в предпринимательской деятельности, не скрывает этого, вряд ли прекращение его полномочий можно рас­сматривать как осуществление карательной функции. Если же депу­тат скрывает данные факты, прекращение полномочий является ме­рой конституционной ответственности. По аналогичным основани­ям возможно прекращение полномочий члена Совета Федерации, только решение об этом принимает Совет Федерации, а не Государ­ственная Дума.

Отстранению от должности главы субъекта Федерации или представительного органа субъекта Федерации должно предшество­вать установление закона субъекта РФ или иного нормативно-правового акта противоречащими Конституции РФ. Таким образом, постановление Конституционного Суда о признании нормативно-правового акта противоречащим Конституции выступает не мерой юридической ответственности, а условием реализации динамики карательной функции конституционной ответственности.

Следует отметить практическое отсутствие ответственности фе­деральных законодателей (исключение составляет возможность их абстрактного роспуска, и то в строго ограниченных случаях). У нас возникает ряд вопросов, ответы на которые не содержатся в дейст­вующем законодательстве. Как должен нести ответственность зако­нодательный орган за принятие непродуманных, противоречивых законов или, наоборот, за неприведение в соответствие с вновь при­нятым законом изданных ранее нормативно-правовых актов? Не яв­ляется редкостью, когда узкопартийные или фракционные интересы ставятся выше интересов избирателей и государства. Не являются редкостью нарушения процедуры принятия федеральных законов. «Увлечение контрольной деятельностью, поездки за границу, стрем­-

ление представительствовать по любому возможному поводу и без него и т. п. стали типичными формами "работы" депутатов»⁵⁴. В си­лу этих и других причин «предпринимаются попытки создания "кворума" посредством нажатия кнопок системы голосования при­сутствующими депутатами за отсутствующих»⁵⁵. Какая-либо ответ­ственность депутатского корпуса за подобные действия отсутствует (как индивидуальная, так и коллективная). Лживые предвыборные обещания стали нормой, например, обещание существенно ограни­чить депутатскую неприкосновенность. Как следует, за многие яв­ные и очевидные конституционные нарушения государственно-принудительная форма реализации ответственности отсутствует, а следовательно, и не может реализоваться карательная функция" кон­ституционной ответственности. Подобное положение — яркий при­мер того, что добровольная форма реализации ответственности без ее обеспечения государственно-принудительной формой реализации может превратиться в фикцию⁵⁶. Реализацию карательной функции конституционной ответственности осложняет отсутствие четкого перечня конституционных деликтов. Как отмечается в литературе, их необходимо выводить логическим путем⁵⁷.

Одновременно с карательной функцией конституционной ответ­ственности реализуется восстановительная функция. Д. И. Назаров и И. С. Назарова считают, что конституционная ответственность ли­шена компенсационно-восстановительной функции⁵⁸. С этим утвер­ждением нельзя согласиться. Впрочем, существует и другая край­ность, когда утверждается, что у конституционной ответственности на первом месте находится восстановительная функция, а каратель­ная выступает как факультативная⁵⁹. И наконец, существует третья точка зрения, когда меры конституционной ответственности клас-

⁵⁴ Дрейшев Б.В. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения // Правоведение: 1998. №2.0.15-16. ⁵⁵ Там же. С. 16.

⁵⁶ Впрочем, наша страна не является исключением. Так, Н. Г. Диденко и В. Н. Селиванов отмечают наличие схожих правовых ситуаций на Украине (см.: Ди­денко Н. Г., Селиванов В. Н. Право и свобода // Правоведение. 2001. № 3. С. 24-26). ⁵⁷ Лучин в. О. Конституционные деликты. С. 14.

⁵⁸ Назаров Д. И., Назарова И. С. Ответственность в конституционном праве. С. 17.

⁵⁹ Барциц И. Н. Федеративная ответственность. С. 11.

сифицируют на карательные и восстановительные⁶⁰, но любая мера юридической ответственности обладает карательной и восстанови­тельной функцией. Такие меры конституционной ответственности, как отрешение от должности Президента Российской Федерации;

роспуск Государственной Думы; отставка Правительства Россий­ской Федерации; освобождение от занимаемой должности; роспуск представительного органа субъекта Федерации; отрешение от долж­ности высшего должностного лица, — исключают субъектов из оп­ределенной сферы общественных отношений, не давая тем самым возможности совершить им новое правонарушение. Отстранение от должности правонарушителей может нормализовать, восстановить общественное спокойствие и морально-психологический климат в обществе, упорядочить общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления должностными лицами своих функцио­нальных обязанностей. Т. Д. Зражевская верно отмечает, что ответ­ственность восстанавливает правомерное состояние общественных отношений и одновременно возлагает определенные неблагоприят­ные последствия ⁶¹. В функционировании конституционной ответст­венности сочетаются карательная и восстановительная функции. В результате отстранения от должности восстанавливается правопоря­док. Специфика восстановительной функции конституционной от­ветственности заключается в том, что она связано не с компенсаци­ей материального ущерба (как в гражданском праве), а с устранени­ем недолжного поведения, возвращением в первоначальное положение, принятием мер по обеспечению осуществления консти­туционных прав и свобод, функционирования государственной вла­сти и ее органов.

Эта функция конституционной ответственности направлена на восстановление нарушенных общественных отношений, как непо­средственно урегулированных нормами конституционного права, так и опосредованных ими. Восстановительная функция конститу­ционной ответственности способствует нормализации закрепленных в Конституции и в иных нормативно-правовых актах отношений

⁶⁰ Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов феде­рации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2002. № 2. С.30.

⁶¹ Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 1975. С. 7.

между различными ветвями власти, между Федерацией и субъекта­ми Федерации. Она направлена на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя.

Предупреждение, которое вправе вынести Президент РФ пред­ставительному органу субъекта Федерации или высшему должност­ному лицу субъекта Федерации, имеет ярко выраженный восстано­вительный характер, так как это предупреждение, наряду с порица­нием, возлагает обязанность привести в соответствие с Консти­туцией и федеральным законодательством нормативно-правовые акты субъектов Федерации, т. е. восстановить закрепленные в Кон­ституции и других федеральных законах общественные отношения. Приведение нормативно-правовых актов в соответствие с Конститу­цией и федеральным законодательством восстанавливает установ­ленный Конституцией РФ порядок взаимодействия между Федера­цией и ее субъектами, в результате чего происходит восстановление нрав и свобод граждан, законных интересов общества и государства.

Реализация восстановительной функции конституционной от­ветственности способствует восстановлению нарушенных прав гра­ждан. Так, ст. 19 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов» установ­лено, что законодательный орган государственной власти субъекта РФ в случае грубого нарушения высшим должностным лицом субъ­екта РФ Конституции РФ или других нормативно-правовых актов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граж­дан, может досрочно прекратить его полномочия с назначением но­вых выборов. Исключение из сферы конституционных отношений нарушителя приводит к восстановлению нарушенных прав, предос­тавляет возможность гражданам реализовать предоставленные им права и свободы. Восстанавливается прямое действие Конституции РФ. Кроме того, подобное решение способствует реализации вос­становительной функции гражданско-правовой ответственности, поскольку оно выступает основой для обращения граждан в суд с исками о возмещении им причиненного ущерба.

Однако восстановительную функцию конституционной ответст­венности необходимо отличать от восстановительных функций мер защиты. Отличительной чертой восстановительной функции кон­ституционной ответственности является ее осуществление одновре­менно с карательной функций, тогда как меры защиты лишены кара-

тельной функции. К примеру, введение чрезвычайного положения, отмена нормативно-правового акта являются мерами защиты, а не мерами конституционной ответственности, хотя эти меры и выпол­няют восстановительную функцию.

Возмещение каждому вреда, причиненного незаконными дейст­виями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, может одновременно восстановить субъективные права, имущественную сферу потерпевшего, удовлетворить соци­альные потребности, духовные интересы как отдельного субъекта, так и общества в целом.

Результат воздействия восстановительной функции конституци­онной ответственности можно рассматривать в двух аспектах: спе­циально-юридическом и общесоциальном. К юридическому резуль­тату можно отнести: восстановление нарушенных правоотношений, субъективных прав, правового статуса, прямого действия Конститу­ции, верховенства Конституции и федеральных законов, основ кон­ституционного строя и т. д.

Общесоциальными результатами восстановительной функции выступают удовлетворение духовных потребностей как общества в целом, так и отдельных его индивидов, нормализация морально-психологического состояния общества и отдельных его групп, нор­мализация общественных отношений, непосредственно не урегули­рованных правом.

Воспитательная функция конституционной ответственности на­правлена на формирование правосознания высших должностных лиц. Она призвана сформировать и укрепить уважение к Конститу­ции РФ, правам и свободам человека и гражданина.

Итак, подведем итоги:

— регулятивная функция конституционной ответственности предопределяет деятельность законодателя по установлению иных видов юридической ответственности, оказывая тем самым влияние на формирование и функционирование института юридической от­ветственности в целом. Особое место конституционной ответствен­ности определяется характером регулируемых общественных отно­шений, целенаправленным воздействием на развитие законодатель­ства, наивысшей юридической силой Конституции. Конститу­ционная ответственность — основа, базис для развития и формирования других видов юридической ответственности, а реали­-

зация карательной функции конституционной ответственности во многих случаях выступает предпосылкой реализации карательных функций других видов юридической ответственности. Основные обязанности граждан, закрепленные в Конституции, отражают их общую правовую связь с государством, которая выступает основой для формирования налоговой, гражданско-правовой, дисциплинарной, уголовной юридической ответственности;

— объектом воздействия регулятивной функции конституцион­ной ответственности являются отношения, опосредующие высшие социальные ценности, в качестве которых выступают человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осу­ществление государственной власти на основе разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную. В обобщенном виде объектом выступают конституционный строй, его важнейшие струк­турные элементы, конституционная законность и правопорядок;

— карательная функция конституционной ответственности ис­ключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из кон­ституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями. Она прекращает правоотно­шения с участием указанных субъектов, изменяет их правовой ста­тус, сужает имущественную сферу;

— постановление Конституционного Суда о признании нормативно-правового акта противоречащим Конституции является не мерой юридической ответственности, а условием реализации дина­мики карательной функции конституционной ответственности;

— восстановительная функция конституционной ответственно­сти способствует нормализации закрепленных в Конституции и в иных нормативно-правовых актах отношений между различными ветвями власти, между федерацией и субъектами Федерации. Она направлена на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя. К юридическому ре­зультату воздействия восстановительной функции относится вос­становление нарушенных правоотношений, субъективных прав, правового статуса, прямого действия Конституции, верховенства Конституции и федеральных законов, основ конституционного строя и т, д.