Функции административной ответственности

Основной сферой регулирования административно-правовых отношений являются отношения, возникающие в связи с осуществ­лением органами власти и управления предоставленных им власт­ных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, военной, социально-культурной систем страны, а также по охране государственного и общественного порядка. По­этому ответственность, предусмотренную законом для предприятий и организаций, физических лиц, должностных лиц, за нарушение каких-либо правил, направленных на защиту личных, государствен­ных и общественных интересов в любой из перечисленных облас­тей, исполнение которых контролируется органами исполнительной власти, можно рассматривать как административную.

Принятый новый Кодекс об административных правонарушени­ях в определенной степени снял некоторые проблемы и противоре­чия, стоявшие перед правоприменительной практикой. В частности, ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных пра­вонарушениях»¹⁴⁰ исключены из Таможенного кодекса РФ нормы об ответственности за таможенные правонарушения, так как последние специально включены в Кодекс об административных правонару­шениях. Из различных нормативно-правовых актов, предусматри­вающих административную ответственность, исключены соответст­вующие нормы и помещены в КоАП РФ. Например, из ФЗ «Об усилении ответственности за самовольную добычу янтаря» ¹⁴¹ исключена ст. 1, из ФЗ «О ветеринарии»¹⁴² — ст. 24 и т. д. Основная идея законодателя отражена в ст. 1.1 КоАП РФ — «законодательст­во об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях». Из этого положения и по­нятия административного правонарушения следует, что все админи­стративные правонарушения должны быть изложены в федеральном нормативно-правовом акте— КоАП РФ и на федеральном уровне,

¹⁴⁰ СЗ РФ. 2002. №1. Ст. 2.

¹⁴¹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №17: Ст. 894.

¹⁴² Там же. 1993. № 24. Ст. 857.

кроме указанного Кодекса, не должно существовать нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений и ответственность за их совершение. Одновремен­но допускается установление административной ответственности субъектами РФ¹⁴³.

Однако законодатель не до конца последователен в своей идее, так как она требовала детальной разработки сопутствующего КоАП рф ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», а из последнего следует, что и в настоящее вре­мя в различных нормативно-правовых актах сохранились нормы об административной ответственности. Например, ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» ¹⁴⁴ предусмотрена административная от­ветственность в виде предупреждения (ст. 33). ФЗ РФ «Об аудитор­ской деятельности»¹⁴⁵ за составление ложного аудиторского заклю­чения допускается аннулирование квалификационного аттестата аудитора, лицензии. Административная ответственность установле­на в ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»¹⁴⁶, причем в ст. 12 настоящего Закона перечислены составы административных правонарушений и санкции за их совер­шение. Для должностных лиц установлен штраф в размере до 200 МРОТ, а для юридических — до 10 000 МРОТ. Новый Кодекс можно смело назвать «Кодексом о некоторых административных правонарушениях».

Кодекс об административных правонарушениях отличается «преемственностью» недостатков утратившего силу Кодекса об ад­министративных правонарушениях РСФСР. В частности, в юриди­ческой литературе неоднократно указывалось на дублирование от­ветственности за налоговые правонарушения в КоАП РСФСР и на­логовом законодательстве¹⁴⁷. Принятие нового Кодекса не устранило

¹⁴³ При обсуждении проекта Кодекса об административных правонарушениях предлагалась и другая концепция: кодифицированный нормативно-правовой акт— статусные законы — «встроенные» административные институты (см.: Тихоми­ров Ю. А. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2000. № 10. С. 18).

¹⁴⁴ СЗ РФ. 1996.№З.Ст. 145.

¹⁴⁵ Там же. 2001. № 33. Ст. 3422.

¹⁴⁶ Там же. 1999. №10. Ст. 1163.

¹⁴⁷ См., напр.: Панкратов В. В., Гусева Т. А. Проблемы административной ответст­венности в сфере налогообложения и предпринимательства (к проекту нового Кодекса об административных правонарушениях) // Государство и право. 2000. № 9. С. 53.

указанных противоречий. Например, КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 15.3), непредставление сведений, необходимых для осу­ществления налогового контроля (ст. 15.6), за нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5), нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса) (ст. 15.8), неисполнение банком решения о приостановлении опера­ций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налого­вого агента (ст. 15.9). Налоговым кодексом предусмотрены анало­гичные составы правонарушений. Вот и вновь перед правопримени-телем возникает старый вопрос, какой закон применять, КоАП РФ или НК РФ.

Кодекс об административных правонарушениях содержит спе­циальные законоположения, где определяются цели и задачи зако­нодательства об административной ответственности, которые в оп­ределенной степени предопределяют функции административной ответственности. В ст. 1.2 определяется: «Задачами законодательст­ва об административных правонарушениях являются защита лично­сти, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственно­сти, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных пра­вонарушений». В Кодексе указываются следующие цели админист­ративного наказания: предупреждение правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1). В нормативно-правовых актах, составляющих административное законодательство, прямо не говорится о предупреждении правонарушений, но то, что они ставят в качестве своих задач охрану общественных отношений, предупреждение правонарушений, вытекает из употребления таких терминов и понятии, как: «защита» ¹⁴⁸, «предотвращение отрица-

¹⁴⁸ Статья 21 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации" // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

тельных результатов хозяйственной деятельности организации» ¹⁴⁹, «разграничение компетенции и ответственности»¹⁵⁰, «предотвраще­ние экологически вредоносного воздействия хозяйственной и иной деятельности»¹⁵¹ и т. д. Задача защиты общественных отношений и предупреждения административных правонарушений не может быть успешно разрешена, если не будет осуществляться регулятивная, превентивная, карательная, восстановительная и воспитательная функции административной ответственности.

Для эффективной защиты общественных отношений необходи­мы их урегулированность правовыми нормами, создание состояния упорядоченности. Административное законодательство очень об­ширно, а Кодекс об административных правонарушениях — только часть этого законодательства. Многочисленные административно-правовые акты участвуют в регулировании самых разнообразных общественных отношений. Федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках»'⁵², «О естественных монополиях»¹⁵³, «О сертификации продук­ции и услуг»¹⁵⁴, «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» ¹⁵⁵ и др. регулируют рыночные отношения и опре­деляют пределы вмешательства государства в экономику.

Федеральные законы «О безопасности»¹⁵⁶, «О безопасности до­рожного движения»¹⁵⁷, «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹⁵⁸, «Об обороне»¹⁵⁹ и др. регулируют отношения безопасности, защищенно­сти основных жизненно важных интересов общества, личности, го­сударства.

¹⁴⁹ Статья 1 ФЗ «О бухгалтерском учете» //Там же. 1996. № 48. Ст. 5369.

¹⁵⁰ Статья 3 ФЗ «Об образовании» // Там же. № 3. Ст. 150.

¹⁵¹ Статья 1 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Ведо­мости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

¹⁵² Там же. 1991. № 16. Ст. 499.

¹⁵³ СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

¹⁵⁴ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 26. Ст. 966.

¹⁵⁵ СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.

¹⁵⁶ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

¹⁵⁷ СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

¹⁵⁸ Там же. 1994. № 21. Ст. 3648.

¹⁵⁹ Там же. 1996. № 23. Ст. 2750.

Федеральными законами РФ «Об образовании»¹⁶⁰, «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»¹⁶¹, «Основы зако­нодательства РФ о культуре»¹⁶², «О библиотечном деле»¹⁶³, «О му­зейном фонде и музеях в РФ»¹⁶⁴ и др. регулируют культурные и об­разовательные отношения.

Федеральным законом об «Об архитектурной деятельности в РФ»¹⁶⁵, Градостроительным кодексом РФ закрепляются и регулиру­ются отношения в области строительной деятельности и ее безопас­ности.

В Кодексе об административных правонарушениях системати­зирование устанавливается ответственность за правонарушения в указанных выше и иных сферах общественных отношений. Специ­альными главами предусмотрены правонарушения в промышленно­сти, строительстве и энергетике; правонарушения на транспорте;

правонарушения в области дорожного движения; правонарушения в области предпринимательской деятельности и т. д. Уже сам факт существования ответственности обеспечивает организующие начала в деятельности общества¹⁶⁶.

Административная ответственность — сложный институт адми­нистративного права, и то обстоятельство, что в нем в большей сте­пени устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность не регулирует общественные отношения.

Регулятивная функция административной ответственности осу­ществляется типичными, характерными и для регулятивных функ­ций других видов ответственности способами: установление запре­тов совершать определенные действия; установление позитивных обязанностей; установление составов правомерного поведения; ус­тановление и применение поощрений. Регулятивная функция адми­нистративной ответственности участвует в закреплении и оформле-

¹⁶⁰ Там же. № 3. Ст. 150.

¹⁶¹ Там же. №35. Ст. 4135.

¹⁶² Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №46. Ст.2615.

¹⁶³ СЗРФ 1995 № 1Ст.г

¹⁶⁴ Там же. 1996. № 22. Ст. 2591.

¹⁶⁵ Там же. 1995. № 47. Ст. 4473.

¹⁶⁶ Шабуров А. С. Цели и функции юридической ответственности. Теория госу­дарства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевапова. М., 1998. С. 421.

нии динамики самых разнообразных общественных отношений. Она участвует в определении административно-правового статуса субъ­ектов административного права и субъектов административной от­ветственности.

Регулятивная функция административной ответственности ус­танавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закреп­ляет и предопределяет поведение субъектов административной от­ветственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана прежде всего на то, чтобы субъект действовал правомерно. Эта система указывает на необходимую программу действий, которая оценивается государством как одобряемая. Осу­ществление регулятивной функции административной ответствен­ности непосредственно связано с ее добровольной формой реализа­ции. В статическом состоянии добровольная форма реализации от­ветственности представляет собой систему обязанностей по совершению правомерных поступков, а в динамическом — выража­ется в правомерном поведении субъекта административной ответст­венности. Субъект, осуществляя сложную программу действий, пре­дусмотренную административно-правовой нормой, постоянно со­гласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный, урегулированный характер. Инфор­мационный эффект от правомерного поведения может оказывать регулирующее воздействие на иных субъектов административной ответственности. Ведь правомерное поведение по своим внутренним характеристикам может быть маргинальным, конформистским, при­вычным, социально активным.

Регулирование поведения субъекта возможно не только путем установления запретов и обязанностей, но и поощрительным спосо­бом. Поощрение информирует субъекта о юридическом дозволении и формулирует для него социально одобряемую программу дейст­вий. «Сознание играет роль фильтра и "декодирует" правовые сред­ства, влияющие на него, включая положительно-отрицательные факторы: "полезно-вредно", "выгодно-невыгодно". Исходя из дан­ных правовых средств и учитывая собственные интересы, человек строит соответствующую программу действий»¹⁶⁷, — пишет

¹⁶⁷ МалькоА. В. 1) Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. №3. С. 134; 2) Поощрение как правовое средство // Правоведение. 1996. № 3. С. 30.

А. В. Малько. Поощрение оказывает воздействие не только на субъ­екта, его получившего, но и на других лиц, так как имеют место рас­пространение и передача социальной информации, но уже не о нака­зании, а о поощрении, которая воздействует на сознание других лиц и может побудить их к правомерным поступкам. Нас могут упрек­нуть в том, что в санкциях бывают только наказания, а поощритель­ных санкций, как и поощрительных норм, не существует, но в на­стоящее время представители как общей теории права, так и отрас­левых юридических наук признают наличие поощрительных санкций во всех отраслях законодательства¹⁶⁸. ФЗ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» устанавливаются меры поощрения для лиц, внесших вклад в дело возвращения культурных ценностей (ст. 11)¹⁶⁹. Поощрение за добровольную форму реализации ответственности предусмотрено ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» (ст. 27)¹⁷⁰; ФЗ «О занятости населения в РФ»¹⁷¹. На основании По­становления Правительства РФ «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» поощряется эффективная предпри­нимательская деятельность, имеющая значение для экономики РФ.

Поощрение не может не оказывать влияния на оформление ди­намики регулятивных административно-правовых отношений, по­скольку стимулируя правопослушное поведение, административная ответственность одновременно и регулирует общественные отноше­ния, положительным образом влияет на них и может выводить по­следние на качественно новый уровень развития. Универсальность поощрения заключается в том, что оно способно не только регули­ровать общественные отношения, но и предупреждать администра­тивные правонарушения. «Санкции как последствия призваны не только оценивать уже нарушенное состояние, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этим вполне справляются поощри-

¹⁶⁸ Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233;

Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986 С. 293-294; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 201.

¹⁶⁹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №20. Ст. 718.

¹⁷⁰ СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2206.

¹⁷¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №18. Ст. 565; СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.

¹⁷² СЗ РФ. 1997. № 44. Ст. 5078.

тельные санкции»¹⁷³, — отмечает А. В. Малько. Поощрение как одно из проявлений административной ответственности обладает превен­тивной функций и является многофункциональным правовым сред­ством.

Регулированию общественных отношений способствует превен­тивная функция административной ответственности, которая взаи­мосвязана как с регулятивной, так и с охранительной функцией ад­министративного права. «Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государст­вом административно-правовые нормы»¹⁷⁴, — считает Ю. Н. Старилов. Мы рассматриваем превентивное воздействие не только, на уровне санкции административно-правовой нормы, но и на уровне ее диспозиции. Она выражается в воздействии на общественные от­ношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, угрозы применения санкций. Административное право тесно сопри­касается с проблемой управления и ответственности в управлении. Ответственность в управлении призвана: а) «гасить» стихийно воз­никающие отклонения в поведении индивидуумов (или групп) от правовых параметров; б) поддерживать систему в состоянии устой­чивого равновесия путем своевременного исправления самих параметров в сторону их приближения к требованиям социальной реальности¹⁷⁵.

Принимая во внимание всю важность регулятивной функции административной ответственности, необходимо отметить и другой аспект: не следует преувеличивать регулятивные и превентивные возможности административной ответственности. Так, в литературе отмечают: «Во-первых, увеличение количества административных правонарушений связано, среди прочего, с невыполнением государ­ством своей социальной роли, поскольку в обмен на это "отклоненние" государства граждане "воздают" эквивалентно; во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не

¹⁷³ Малько А. В. Юридические поощрительные санкции // Атриум. Сер. «Юрис­пруденция». № 6. Тольятти, 1996. С. 6.

¹⁷⁴ Старилов Ю. Н. Принципы административного права: понятием система //Вестник ВУиТ. Сер. «Юриспруденция». Вып. 5. Тольятти, 1999. С. 44.

¹⁷⁵ Казимирчук В. П., ШнейдерХ.Х. Социология управления// Проблемы социологии права. Вильнюс, 1970. С. 30.

только с принуждения, но и с выполнения государственными орга­нами своих функций; в-третьих, чтобы меры административной от­ветственности были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, выглядеть для граждан как справедливые»¹⁷⁶.

Из формулировки задач и целей административной ответствен­ности, указанных в КоАП РФ, следует, что в административном за­конодательстве различается общая и частная превенция¹⁷⁷.

Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией, но ее существенным отличием от регулятивной функции административной ответственности является использование в каче­стве способа осуществления угрозы применения административного наказания. Однако угроза применения административного наказания не является единственным способом осуществления общей превен­ции. Как правильно отмечается в литературе, общая превенция осу­ществляется прежде всего путем распространения информации о самом административно-правовом запрете¹⁷⁸. Не следует при этом и недооценивать значение угрозы применения административного взыскания.

В новом КоАП РФ предусмотрены следующие виды админист­ративных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета администра­тивного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специаль­ного права; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Думается, что административное выдворение за пределы РФ и возмездное изъятие орудия или предмета администра­тивного правонарушения по своим характерным признакам относит­ся к мерам защиты, а не к мерам административной ответственно­сти. При возмездном изъятии предмета карательное воздействие практически отсутствует, так как субъект получает материальный

¹⁷⁶ Мицкевич Л. А. Административная ответственность и проблемы администра­тивного права (Четвертые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2000. № 10. С. 19.

¹⁷⁷ Миаачвеа Е. В. Административная ответственность за нарушение таможенно­го законодательства: Дис.... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 80.

¹⁷⁸ Попов Л. Л., Шерегин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность (Сущ­ность применения и эффективность административного взыскания). Л., 1975. С. 51.

эквивалент изъятого, а при выдворении субъекта возвращают в прежнее состояние. Несмотря на то, что данные меры относятся к мерам защиты, они обладают частнопревентивной функцией, по­скольку лишают субъекта фактической возможности совершить аналогичное правонарушение. Нельзя не отметить очередного про­тиворечия, не устраненного КоАП РФ. В частности, такая мера воз­действия, как административное выдворение за пределы РФ, преду­смотрена ФЗ РФ «О Государственной границе Российской Федера­ции»¹⁷⁹, что противоречит ст. 1.1 КоАП РФ.

В случае нарушения административно-правового запрета перво­начальный момент превентивного воздействия заключается в осуж­дении виновного. Сам факт отрицательной оценки его действий должен заставить последнего изменить свое поведение. Следующая за осуждением кара либо лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо заставляет последнего во избежание такой кары изменить свой вариант поведения при возникновении аналогичной ситуации. «Назначение штрафа состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в буду­щем нежелательные для общества противоправные деяния со сторо­ны как наказанных, так и иных граждан»'⁸⁰. Превентивная роль ад­министративной ответственности охватывает предупреждение не только рецидива этих проступков, но и правонарушений, представ­ляющих большую общественную опасность— преступлений¹⁸¹. Ведь специфика многих административных правонарушений состо­ит в том, что они стоят на гране с уголовно наказуемыми деяниями. Предупреждая такие «смежные» правонарушения, административ­ная ответственность предупреждает тем самым и преступления.

Как уже отмечалось, КоАП РФ презюмирует положение об ус­тановлении составов административных правонарушении и наказа­ний за их совершение только указанным Кодексом (ст. 1.1, 2.1). В принципе с такой идеей законодателя можно вполне согласиться, но Действующее законодательство предусматривает административно-правовую ответственность физических и юридических лиц, закреп­ленную в различных нормативно-правовых актах. Так, согласно За-

¹⁷⁹ СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5610.

¹⁸⁰ Саввин М. Я. Административный штраф. М., 1984. С. 12.

¹⁸¹ Веремеенко И. И., Попов Л. Л., ШереаинА. П. Понятия и условия эффектив­ности административных санкций // Правоведение. 1972. N25. С. 33.

кону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Рос­сийской Федерации»¹⁸² за нарушение законодательства о частной охранной и детективной деятельности допускается аннулирование лицензии (ст. 10)¹⁸³. ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»¹⁸⁴ за неоднократное нарушение законодательства о наркотических и психотропных средствах предусмотрена мера от­ветственности в виде ликвидации юридического лица (ст. 51). Реше­нием суда может быть приостановлена деятельность профсоюза, ес­ли она противоречит Конституции или иным федеральным зако­нам'⁸⁵. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁸⁶ предусмотрены санкции как в виде приостановления действия ли­цензии, так и ее аннулирования. ФЗ «Об экспортном контроле»¹⁸⁷ предусматривает, что в случае правонарушения, повлекшего особо тяжкие последствия или совершенного повторно, организация мо­жет быть лишена права заниматься отдельными видами внешне­экономической деятельности на срок до трех лет. В юридической литературе данные меры относят к административно-правовым санкциям.¹⁸⁸

Ликвидация юридического лица, приостановление действия ли­цензии, аннулирование действия лицензии, запрет заниматься опре­деленными видами деятельности — эффективные способы частной превенции административных правонарушений, так как они исклю­чают субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишают его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение, но содержаться они должны в едином

¹⁸² Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №17. Ст.888.

¹⁸³ К сожалению, законодатель не воспринял предложений, высказанных при обсуждении проекта КоАП о включении аннулирования лицензии в перечень мер административного наказания (см.: Ивакин В. И. Институт административной ответственности в России на современном этапе (Теоретические проблемы) // Право и политика. 2001. № 3. С. 7.

¹⁸⁴ СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

¹⁸⁵ Статья 10 ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

¹⁸⁶ СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

¹⁸⁷ Там же. 1999.№ 30. Ст. 3774.

¹⁸⁸ Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий // Россий­ская юстиция. 1999. № 6. С. 32; Адушкин Ю. С. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые Лазаревские чтения). К 70-летию Б. М. Лазарева // Государство и право. 2000. Ns 10. С 26.

систематизированном нормативно-правовом акте — КоАП РФ, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления ад­министративной ответственности.

В административно-правовой литературе видом ответственно­сти по административному законодательству признают ответствен­ность несовершеннолетних за их антиобщественное поведение¹⁸⁹. Применяемые за такие правонарушения взыскания носят специфи­ческий характер: возложение обязанности принести извинение; пре­дупреждение; выговор; штраф; помещение несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение¹⁹⁰. Формально в настоящее время действует Положение о комиссиях по делам несо­вершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.¹⁹¹ с последующими изменениями. Однако в связи с принятием ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»¹⁹² призна­ны утратившими силу ряд нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, регламентировавших деятельность комиссий по делам не­совершеннолетних, а именно: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 г. «Об утверждении Положения об обще­ственных воспитателях несовершеннолетних» и «Положение об об­щественных воспитателях несовершеннолетних»; раздел II Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября 1985 г. «О вне­сении изменений и дополнений в положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и об общественных воспитателях несовершен­нолетних»'⁹³; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 фев­раля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несо­вершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учрежде­ний по предупреждению безнадзорности и правонарушений несо­вершеннолетних».

Получается достаточно странная ситуация, когда признаются утратившими силу нормативно-правовые акты СССР, регламенти-

¹⁸⁹ Манохин В. М., Новоселов И. В., Конин Н. М. и др. Административная ответст­венность в СССР. Саратов, 1988. С. 22.

¹⁹⁰ Там же. С. 22.

¹⁹¹ Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536.

¹⁹² СЗ РФ. №26. Ст. 3177.

¹⁹³ Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40. Ст. 1400.

рующие права и обязанности комиссии по делам несовершеннолет­них, нормативно-правовые акты РСФСР, вносящие изменения в нормативно-правые акты, регулирующие права и обязанности ко­миссии, а само Положение о комиссиях по делам несовершеннолет­них, принятое Президиумом Верховного Совета РСФСР, не призна­ется утратившим силу, хотя этого требует ФЗ РФ «Об основах сис­темы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Отчасти права и обязанности комиссий по делам несовершенно­летних регламентируются в ст. 11 ФЗ «Об основах системы профи­лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Пунктом 7 ст. 11 комиссиям предоставлено право применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмот­рены законодательством Российской Федерации и законодательст­вом субъектов Российской Федерации. Возникает ряд вопросов — каким законодательством и в каком порядке? Кодекс об админист­ративных правонарушениях устанавливает возраст административ­ной ответственности с 16 лет, и одновременно допускается освобо­ждение от административной ответственности несовершеннолетнего с применением к нему меры воздействия, предусмотренной феде­ральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП). Однако ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребен­ка»¹⁹⁴ не предусмотрены меры такого воздействия, а ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовер­шеннолетних» регламентируются отношения применения мер защи­ты, социальной адаптации, мер уголовно-правового характера, на­значаемых взамен наказания. Вот и остается неясным, о каких ме­рах, применяемых взамен административной ответственности, идет речь и что это за законодательство о защите прав несовершеннолет­них. Таким образом, КоАП РФ ссылается на нормы отрасли законо­дательства, которая фактически еще не сложилась.

Такая неопределенность в регулировании ответственности несо­вершеннолетних отрицательным образом влияет на эффективность осуществления всех функций административной ответственности. Например, в тех случаях, когда нет необходимости для реализации

¹⁹⁴ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

карательной функции, возможно освобождение от административ­ной ответственности с привлечением к иным мерам воздействия, но остается неясным — к каким.

Частнопревентивный аспект воздействия может состоять в для­щемся порицании субъекта — состоянии наказанности (наличии не­снятого административного наказания). Лицо считается подвергну­тым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административ­ного наказания (ст. 4.6). Повторность может выступать в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3) или в качестве квалифицирующего признака. Со­стояние наказанности связано с угрозой воздействия в отношении субъекта более строгим административным наказанием, чем за ад­министративное правонарушение, совершенное впервые.

Карательная функция административной ответственности, как и иные функции, может осуществляться в отношении нескольких групп субъектов: физических лиц, должностных лиц, юридиче­ских лиц.

Специфика административной ответственности должностных лиц состоит в том, что она может наступать за нарушение норм тру­дового¹⁹⁵, экологического¹⁹⁶, земельного законодательства. Админи­стративная ответственность должностных лиц предусмотрена за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и т. д. Из анализа норм Кодекса об административных правонарушениях сле­дует, что выделяются три вида должностных лиц: должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, местного самоуправления, в государст­венных и муниципальных организациях, в Вооруженных Силах РФ;

лица, выполняющие организационно-распорядительные, админист­ративно-хозяйственные функции иных организаций; индивидуаль­ные предприниматели без образования юридического лица.

¹⁹⁵ Шептулина Н. Ответственность должностных лиц организаций за нарушение требований охраны труда // Трудовое право. 2000. № 4. С. 44.

¹⁹⁶ Горелко Н. А. Ответственность за нарушения экологического и трудового за­конодательства // Экологическое право. 2001. № 1. С. 22.

Карательная функция юридической ответственности воздейст­вует не только на индивидуальных, но и на коллективных субъек­тов — юридических лиц. В новом КоАП нашла свое отражение идея распространения действия административной ответственности в от­ношении юридических лиц. Основные положения об администра­тивной ответственности юридических лиц закреплены в ст. 2.10 КоАП. Во-первых, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП или законами субъектов РФ. Во-вторых, если в статьях разде­лов I, III, IV, VI не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юри­дическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отноше­нии и физического, и юридического лица. В-третьих, из смысла за­кона может вытекать, что данные нормы могут быть применены только к физическому лицу¹⁹⁷. Согласно КоАП к юридическому ли­цу могут быть применены такие меры административной ответст­венности, как предупреждение и штраф. Остается только сожалеть, что в КоАП РФ не закреплена и не урегулирована такая мера адми­нистративного воздействия, как ликвидация юридического лица. Например, ликвидация юридического лица закреплена в ст. 51, 52 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»¹⁹⁸. Ос­нованием ликвидации юридического лица выступают правонаруше­ния в виде незаконного оборота наркотических средств или психо­тропных веществ; иное неоднократное нарушение законодательства РФ об обороте наркотических средств; совершение финансовых операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств или психо­тропных веществ. В ст. 51, 52 сформулированы типичные админист­ративные правонарушения, а то обстоятельство, что юридическое лицо ликвидируется в порядке, предусмотренном гражданским за­конодательством, еще не означает, что данная мера является граж­данско-правовой, а не административно-правовой¹⁹⁹. Карательное воздействие, осуществляемое в отношении юридических лиц, можно

¹⁹⁷ Подробнее см.: Иванов Л. Административная ответственность юридических лицу/Законодательство. Документы и комментарии. 1999. № 5. С. 89.

¹⁹⁸ СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 219.

¹⁹⁹ Подробнее см.: Солдатов А. П. Проблемы административной ответственно-сти юридических лиц: Дис.... д-ра. юрид. наук. Краснодар, 2000. С. 248.

классифицировать на следующие виды: морально-правового (психо­логического) характера; имущественного характера; организацион­ного характера²⁰⁰.

Некоторые виды карательного воздействия носят разовый, не длящийся характер. Предупреждение — в большей степени мера психологического воздействия, призванная воздействовать на пси­хику, осуществлять государственное осуждение виновного²⁰¹. Ад­министративный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения носят краткосрочное карательное воздействие, но уже связаны с реальным ограничением, сужением имущественных прав виновного.

Лишение специального права, дисквалификация, администра­тивный арест обусловливают длительное воздействие на правона­рушителя. Карательное свойство этих видов административного на­казания заключается в лишении правонарушителя его субъективно­го права на свободный выбор должности, определенных занятий в течение времени, указанного в решении суда. Кроме того, лишение права занимать определенные должности или заниматься опреде­ленной деятельностью может привести к утрате или ограничению законных льгот и преимуществ, связанных с прежней должностью или деятельностью осужденного, может повлечь перерыв специаль­ного трудового стажа, наконец, может привести к понижению раз­мера его заработка.

Обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительностью ка­рательного уголовно-правового воздействия. В ст. 47 УК установле­но, что лишение права занимать определенные должности или зани­маться определенной деятельностью устанавливается на срок от од­ного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Административная дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, лишение специального права — на срок °т одного месяца до двух лет (аналоги уголовного наказания). Таким

²⁰⁰ Овчарова Е. В. Материально-правовые проблемы административной ответстнности юридических лиц (к проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях) // Государство и право. 1998. № 7. С. 18-19.

²⁰¹ Попов Л. П., Шерегин Н. П. Управление. Гражданин. Ответственность (Сущность,применение и эффективность административного взыскания). С. 45.

образом, в одном случае совпадают нижние пределы карательного уголовно-правового и административно-правового воздействия, а в других случаях верхний предел длительности административного карательного воздействия выше, чем нижний предел уголовно-правового карательного воздействия. Следовательно, теоретически возможно за совершение административного правонарушения на­значение административного наказания по своей длительности бо­лее строгого, чем предусмотренное Уголовным кодексом РФ за более общественно опасное деяние — преступление.

Как уже отмечалось, административное законодательство предусматривает юридическую ответственность не только в КоАП. Са­мостоятельными мерами юридической ответственности, а не мерами защиты следует признать лишение лицензии, приостановление дей­ствия лицензии. По своей юридической природе они являются раз­новидностями таких административных наказаний, как лишение специального права и административная дисквалификация, но если, согласно КоАП, лишение специального права и административная дисквалификация применяются только в отношении физических лиц, то нормативно-правовые акты, устанавливающие лишение ли­цензии, приостановление действия лицензии, допускают примене­ние этой меры административного воздействия как в отношении фи­зических, так и в отношении юридических лиц.

Административное задержание, доставление, личный досмотр, Досмотр вещей, досмотр транспортного средства, осмотр принадле­жащих юридическому лицу помещений, территорий, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование, задержание транспортного сред­ства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод не обладают карательной функцией и относятся к мерам защиты, а не к мерам административной ответст- венности²⁰². Они осуществляют частнопревентивную, восстанови-тельную и воспитательную функции. Об этом свидетельствует само название главы КоАП, которой регламентируется их применение, —

²⁰² Подробнее об этом см.: Максимов С. В. Административный штраф: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1995. С. 10, 13; Шувалов С. В. Меры административного принуждения, применяемые внутренними войсками МВД России // Правовая наука и реформа юридического образования // Государство, право, управление: Сб. науч. ст. Вып. 7. Воронеж, 1998. С.189.

Применение мер обеспечения производства по делам об админист­ративных правонарушениях».

Несмотря на то, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства КоАП относятся к мерам дополнительного админист­ративного наказания (ст.3.3), последние таковыми не являются и относятся к мерам защиты. Выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ применяется наряду со штрафом за следующие правонарушения: нарушение режима Госу­дарственной границы РФ (ст. 18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пре­бывания в РФ (ст. 18). Таким образом, субъект, нарушивший данные виды режима, подвергается штрафу и принудительно возвращается в прежнее место пребывания. Такое возвращение трудно назвать мерой ответственности, поскольку оно не связано с появлением у субъекта дополнительной обязанности, которой не существовало ранее, и не сопряжено с правоограничениями субъекта. Выдворе­ние — сопутствующая штрафу мера административной защиты за­конных интересов Российской Федерации. Возмездное изъятие предмета применяется в качестве дополнительной меры админист­ративно-правового воздействия, носящей превентивный характер, призванной исключить возможность совершения аналогичного пра­вонарушения. В силу того, что субъекту возвращается денежный эквивалент, нельзя судить о наличии карательного воздействия, Кроме того, эти меры воздействия как самостоятельные не приме­няются и призваны дополнить превентивный эффект, исходящий от основного административного наказания.

Итак, способами осуществления карательной функции админи­стративной ответственности являются: осуждение; претерпевание неблагоприятных последствий; наличие состояния наказанности. «Отрицательная оценка административного проступка (осужде­ние) — самостоятельная мера воздействия, реализуемая компетент­ным (юрисдикционным) органом»²⁰³.

²⁰³ Вольский К. С. Административная ответственность: генезис, основные призаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 15.

Не все ученые-административисты признают наличие восстанем вительной функции ответственности, но так или иначе отмечают ее у административного принуждения²⁰⁴. Новеллой административного Законодательства выступает регламентация возмещения имущест­венного ущерба и морального вреда, причиненных административ­ным правонарушением (ст. 4.7). Судья, рассматривая дело об адми­нистративном правонарушении, вправе при отсутствии спора о воз­мещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имуще­ственного ущерба.

Предотвращение лицом, совершившим административное пра­вонарушение, вредных последствий административного правонару­шения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устра­нение причиненного вреда выступают в качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2). Они сти­мулируют правопослушное поведение лица, совершившего админи­стративное правонарушение, и побуждают последнего восстановить общественные отношения.

Однако не только в этом выражаются восстановительные воз­можности административной ответственности. Административная дисквалификация, лишение специального права, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения ис­ключают фактическую и юридическую возможность совершения субъектом административного правонарушения в определенных сферах общественных отношений и тем самым способствуют их нормализации.

Преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не только как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюд-

²⁰⁴ Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук. С, 23; Розенфельд В. Г., Г Старилов Ю. Н. Административное принуждение. Административная ответствен­ность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993. С. 22; Елисе­ев Б. П. Административная ответственность и проблемы административного права I (Четвертые Лазаревские чтения) // Государство и право. 2000. №10. С. 19; Бельский К. С. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые Лазаревские чтения). К 70-летию Б. М. Лазарева // Государство и право. 2000. № 10. С.18.

жета и компенсации потерь, понесенных государством в результате совершенного административного правонарушения. И. В. Максимов считает, что применение штрафа само по себе не может восстано­вить причиненный ущерб, обеспечить выполнение невыполненной обязанности или создать реальные гарантии такого выполнения. И как следствие, вывод — штраф не обладает восстановительной функцией²⁰⁵. Во-первых, система квалифицированных видов адми­нистративных правонарушений показывает, что в случае повторного административного правонарушения, совершенного после наложе­ния штрафа, к виновному лицу будет применена более строгая мера административной ответственности. Во-вторых, восстановительную функцию необходимо рассматривать с позиции восстановления на­рушенных общественных отношений, а не только с позиции возме­щения. В-третьих, в результате совершения конкретного админист­ративного правонарушения ущерб причиняется не только потерпев­шему, но и государству в целом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба. В криминологической литературе ущерб, причиненный правонарушением, классифицируют на прямой и кос­венный. В косвенный ущерб как раз и включаются те затраты, кото­рые понесло государство в связи с совершением правонарушения, а штраф выступает одним из средств восполнения этих затрат.

Дополнительные меры защиты — выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия совершения или предмета администра­тивного правонарушения, применяемые одновременно с мерами ад­министративного наказания, направлены на усиление восстанови­тельного воздействия административной ответственности в тех слу­чаях, когда обычными мерами этого не удается достичь.

Кроме того, любой элемент государственно-принудительной административной ответственности (осуждение, наказание, состоя­ние наказанности) обладает восстановительными началами, так как принуждает правонарушителя к правомерному поведению.

Наличие у административной ответственности воспитательной функции должно обусловливать закрепление в КоАП цели воспита­ния граждан и исправления правонарушителей. Подобные цели со­держались в КоАП РСФСР. Остается неясным, почему законодатель

²⁰⁵ Максимов И. В. Административный штраф. С. 28. — Аналогичную позицию Снимает М. Я. Саввин (см.: Саввин М. Я. Административный штраф. М., 1984. С. 6).

исключил из нового КоАП цель исправления правонарушителя. Об­щество, государство не могут отказаться от данной цели. Отказ от нее означает, во-первых, утверждение о всех правонарушителях как о неисправимых, во-вторых, отказ государства от ответственности и обязанностей за исправление правонарушителей. Кроме того, такая постановка целей может породить в сознании правоприменителя представление об ответственности как об инструменте кары и воз­мездия и побудить последнего к прекращению воспитательной ра­боты.

Если в КоАП РФ специально и не закреплены цели воспитания, то о наличии последней у административной ответственности сви­детельствует нормативно-правовые акты, составляющие админист­ративное законодательство, которые ставят цели воспитания перед различными государственными органами, учреждениями и общест­венными организациями. Цели воспитания содержатся в ФЗ РФ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»²⁰⁶ (ст. 4); ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии насе­ления»²⁰⁷ (ст. 36); ФЗ «О статусе военнослужащих»²⁰⁸ (ст. 27); ФЗ «Об охране окружающей природной среды»²⁰⁹ (ст. 8); ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»²¹⁰ (ст. 19) и др.

Получается достаточно парадоксальная ситуация, когда, уста­навливая добровольную ответственность субъектов, законодатель ставит цели воспитания граждан, а в случае совершения админист­ративного правонарушения и привлечения к государственно-принудительной административной ответственности эта цель у за­конодателя отсутствует.

Воспитательная функция осуществляется одновременно с регу­лятивной, восстановительной, карательной, превентивной функция­ми. Последняя осуществляется одновременно с карательной, восста­новительной, частнопревентивной функцией. Механизм воздействия

²⁰⁶ СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.

²⁰⁷ Там же. 1999. № 14. Ст. 1650.

²⁰⁸ Там же. 1998. Ns 22. Ст. 2331.

²⁰⁹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

²¹⁰ СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3112.

воспитательной функции во многом зависит от перечисленных функций юридической ответственности.

Итак, в заключение параграфа сделаем следующие выводы:

— Кодекс об административных правонарушениях РФ отлича­ется «преемственностью» недостатков утратившего силу Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. В нем сохранилось дублирование составов налоговых правонарушений, и одновременно не все административные правонарушения были включены в КоАП РФ;

— в новом КоАП РФ предусмотрены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права;

административный арест, административное выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения. Административное выдворение за пределы РФ и возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения по своей юридической природе не являются мерами административного наказания. Они относятся к мерам защиты. Дополнительные меры защиты — выдворение за пределы РФ, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, применяемые одновременно с мерами административного наказания, направлены на усиление восстановительного воздействия административной ответственности в тех случаях, когда обычными мерами этого не удается достичь;

— ликвидация юридического лица, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, запрет заниматься определен­ными видами деятельности — эффективные способы частной пре­венции административных правонарушений, так как исключают субъекта из определенной сферы общественных отношений и ли­шают его фактической и юридической возможности совершить ана­логичное правонарушение, но содержаться они должны в едином систематизированном нормативно-правовом акте — КоАП РФ, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления ад­министративной ответственности;

— обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительного кара­ульного уголовно-правового воздействия. Это относится к админи-

стративной дисквалификации и запрету заниматься определенными видами деятельности;

— административная дисквалификация, лишение специального права, приостановление действия лицензии, аннулирование лицен­зии, конфискация орудия совершения или предмета административ­ного правонарушения исключают фактическую и юридическую воз­можность совершения субъектом административного правонаруше­ния в определенных сферах общественных отношений и тем самым способствуют их нормализации, восстановлению;

— преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не толь­ко как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюджета и компенсации потерь, понесенных государством в резуль­тате совершенного административного правонарушения. В резуль­тате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству в це­лом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба.