Управление Советского государства

Часть вторая

(октябрь1917 г. - октябрь 1993 г.)

Глава тринадцатая

Социалистическая революция в России

и создание новой системы управления

(октябрь 1917 - июль 1918 гг.)

В итоге все усугубляющегося экономического, политического, военного кризиса, практически полного бездействия Временного правительства, безудержной демагогии экстремистских партий, в первую очередь большевиков, вооруженное восстание стало неизбежным. Его подготовкой и проведением занимался Военно-революционный комитет, созданный при Петроградском Совете. В состав ВРК входили представители наиболее радикальных организаций: большевиков, левых эсеров, меньшевиков-итернационалистов, анархо-коммунистов и анархо-синдикалистов. Председателем ВРК был левый эсер Б.Лазимир, секретарем - большевик В.А.Антонов-Овсеенко. Именно ВРК взял власть после ареста Временного правительства и возвестил миру о победе революции. Даже самые ортодоксальные большевики события 25 октября 1917 г. называли переворотом. Практически до лета 1918 г. новые органы власти крайне редко употребляли термин “социалистическая революция", лишь однажды в определенном контексте прозвучало название “социалистическое правительство России”.

l Формирование высших и центральных органов управления

Победа вооруженного восстания и арест Временного правительства создали необходимые условия для формирования новых органов государственного управления Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, который открылся вечером 25 октября в Петрограде.

Постановление о созыве Второго съезда Советов было принято ВЦИКом, избранным Первым Всероссийским съездом Советов летом 1917 г. Согласно этому постановлению, съезд признавался полномочным при наличии не менее двух третей состава Первого съезда, Советов (822 делегата с правом решающего голоса). Следовательно, Второй съезд мог быть законным при наличии 548 делегатов. При открытии съезда 25 октября присутствовали 649 делегатов, еще несколько десятков делегатов прибыли уже в период его работы. Около 70 делегатов съезда, представляющих партии меньшевиков и правых эсеров, объявили о своем уходе, тем не менее их отсутствие не могло повлиять на легитимность решений съезда.

Решения съезда имели учредительный характер, поскольку на нем не только были созданы высшие и центральные органы власти, но и приняты Декреты о мире и земле, имевшие конституционное значение. Подобный же характер имели два обращения съезда: “К гражданам России” и “Рабочим, солдатам и крестьянам”, в которых говорится об учреждении высшего органа власти России - Съезда советов рабочих и солдатских депутатов. После объединения их в январе 1918 г. с Советами крестьянских депутатов в “Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа”, важнейшем конституционном документе того периода, Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежала Советам.

До принятия Конституции Российской республики в июле 1918 г. не было твердо установленных норм представительства на Всероссийские съезды Советов. Одни губернии посылали 1 делегата от 125 тыс. жителей, другие избирали 2 делегатов от уезда и по несколько человек от городских Советов. Кроме того, существовала практика избрания третьего делегата от уезда, если он представлял партийную фракцию, составляющую одну треть уездного съезда Советов или исполкома.

В перерывах между Всероссийскими съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти был Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК), первый состав которого (101 человек) был избран II съездом Советов. К III съезду Советов (январь 1918 г.) ВЦИК насчитывал 386 депутатов, за счет пополнения крестьянскими, армейскими и фронтовыми съездами. Первыми председателями ВЦИК были Л.Б.Каменев, после его отставки 8 ноября 1917 г. его заменил Я.М.Свердлов.

2 ноября 1917 г. ВЦИК принял положение, определившее структуру его аппарата и регламент работы. Руководящим органом ВЦИК являлось расширенное заседание - пленум, который проводился раз в две недели. Заседания в узком составе проводились при наличии не менее одной четверти ВЦИК, по инициативе партийных фракций. По партийной принадлежности состав первого ВЦИК был следующим: 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалистов, 1 эсер-максималист.

Исполнительным органом ВЦИК был Президиум, который состоял из представителей партийных фракций. Он готовил материалы к заседаниям ВЦИК, реализовывал его постановления, контролировал работу отделов. В экстренных случаях, когда необходимо было принять срочное решение, а созыв ВЦИК был невозможен, Президиум сам мог осуществлять законодательные функции.

Рабочими органами ВЦИК были отделы, занимающиеся организацией текущей работы под руководством Президиума. Вначале было создано 12 отделов: по борьбе с контрреволюцией, по подготовке к Учредительному собранию, по местному самоуправлению, литературно-издательский, агитационный, финансовый, редакция, типография, международный, секретариат, в ноябре был создан военный отдел.

В течение ноября 1917 г. были дополнительно созданы еще несколько отделов: юридический, экономический, военный, по национальным вопросам, хозяйственный и казачий. С целью ликвидации параллелизма и дублирования в работе между СНК и ВЦИК некоторые отделы были слиты с соответствующими наркоматами, другие ликвидированы, что способствовало более четкому разграничению компетенции народных комиссариатов и отделов ВЦИК. При ВЦИК сохранились лишь отделы, необходимые для выполнения текущей работы - в июле 1918 г. при ВЦИК функционировало 15 отделов.

До III съезда Советов все законы, утвержденные ВЦИК, сопровождались оговоркой о том, что они вводятся “впредь до окончательного разрешения их Учредительным собранием”. Съезд принял постановление “Об устранении из советского законодательства ссылок на Учредительное собрание”.

Военно-революционный комитет после II Всероссийского съезда Советов стал органом ВЦИК, получив название “ВРК при ВЦИК”. Функции ВРК были определены следующим образом: 1) выполнение дел, порученных ему Советом Народных Комиссаров; 2) охрана революционного порядка; 3) борьба с контрреволюцией; 4) охрана Совета рабочих и крестьянских депутатов и Совета Народных Комиссаров. Кроме того, ВРК занимался продовольственными вопросами, борьбой с саботажем и спекуляцией, агитацией и пропагандой и др.

В Комитете первоначально было создано 7 отделов: реквизиций, информации, внутренней и внешней связи, следственно-юридический, агитационный и др. Общее руководство работой Комитета осуществлял пленум.

По мере организации наркоматов и отделов ВЦИК отпала необходимость в осуществлении ВРК некоторых его функций. 23 ноября 1917 г. на заседании Совнаркома было принято решение о сокращении объема деятельности ВРК и передаче части дел соответствующим наркоматам. 5 декабря 1917 г. ВРК был ликвидирован, его функции были переданы отделу по борьбе с контрреволюцией при ВЦИК.

Второй съезд Советов 26 октября создал временное рабочее и крестьянское правительство, осуществляющее власть до созыва Учредительного собрания, - Совет Народных комиссаров. Было образовано 13 комиссариатов - по внутренним делам, земледелия, труда, по делам военным и морским, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфа, по делам национальностей, по делам железнодорожным. В состав Совнаркома вошли только большевики: Председатель Совета - В.И.Ленин, Народный комиссар по внутренним делам - А.И.Рыков, земледелия - В.П.Милютин, труда - А.Г.Шленников и др. В ноябре - декабре 1917 г. были созданы Наркоматы: государственного контроля, государственного призрения, имуществ Республики и местного самоуправления. Последние два наркомата вскоре были ликвидированы, а Наркомат государственного призрения 30 апреля 1918 г. был переименован в Наркомат социального обеспечения. В июле 1918 г. был образован Наркомат здравоохранения.

В ноябре 1918 г. в состав Совнаркома вошли представители партии левых эсеров, заняв посты наркомов юстиции, местного самоуправления, государственных имуществ, земледелия, почт и телеграфа. Коалиционное правительство просуществовало до марта 1918 г., когда левые эсеры, несогласные с подписанием Брестского мира с Германией, вышли из СНК.

В соответствии с особенностями каждой отрасли управления строились народные комиссариаты, определялась их структура, количество отделов. Поскольку непосредственно практическим созданием советской власти на местах занимался Народный Комиссариат Внутренних дел, на его примере рассмотрим проблему строительства и деятельности народных комиссариатов. НКВД руководил советским строительством, занимался охраной революционного порядка, управлял милицией, ведал коммунальным хозяйством. К началу 1918 г. структура НКВД была следующей: 1) коллегия из 3 человек во главе с наркомом Г.И.Петровским; 2) секретариат; 3) отдел местного управления; 4) отдел местного хозяйства; 5) финансовый отдел; 6) беженский отдел; 7) иностранный отдел; 8) бюро печати; 9) центральный статистический отдел; 10) отдел управления медицинской частью.

Контроль за деятельностью народных комиссаров и право их смещения предоставлялись Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК. 17 ноября 1917 г. ВЦИК принял “Наказ - конституцию для взаимоотношений между ВЦИК и СНК”, в котором устанавливалась обязательность утверждения ВЦИК всех законодательных актов и распоряжений Совнаркома, имеющих общеполитическое значение, в остальном СНК получал право самостоятельной законодательной деятельности. (Для сравнения: с октября 1917 г. до июля 1918 г. ВЦИК принял более 100 правовых актов, СНК - около 600). Особо оговаривалось право СНК на самостоятельное проведение любых мероприятий по борьбе с контрреволюцией. Устанавливалась обязанность членов СНК еженедельно отчитываться перед ВЦИК и давать ответы на запросы, подписанные не менее 15 членами ВЦИК.

Первое заседание СНК состоялось 3 ноября, второе - 15 ноября. Затем они созывались ежедневно, иногда по два раза в день. Кроме В.И.Ленина и народных комиссаров в работе заседаний участвовали управляющий делами СНК В.Бонч-Бруевич, секретарь СНК Н.Горбунов, представители ведомств - всего от 15 до 30 человек. В первые месяцы СНК рассмотрел свыше 200 вопросов. Аппарат СНК состоял из секретариата, канцелярии, бухгалтерии, бюро переписки, приемной, бюро печати, информационного бюро, финансового отдела.

В целях освобождения Совнаркома от мелких дел и вопросов непринципиального характера были созданы специальные органы. С декабря 1917 г. сложилась практика созыва комиссии заместителей наркомов для решения подобных вопросов. В январе 1918 г. комиссия была преобразована в постоянно действующую, 26 марта утверждено постановление СНК о создании на ее базе Малого Совнаркома, решения которого утверждались СНК без обсуждения. В феврале 1918 г. был образован Временный исполнительный комитет из 5 человек - членов СНК. Ему было поручено вести текущую государственную работу между заседаниями СНК.

Одновременно с окончательным формированием Совнаркома декретами новых органов власти были распущены Государственный и экономический совет, Адмиралтейство, Государственный комитет по народному образованию и другие учреждения.

Важнейшей проблемой новой государственной системы России было управление экономикой. 1 декабря 1917 г. декретом ВЦИК образован Высший Совет народного хозяйства, который согласовывал и объединял деятельность центральных и местных хозяйственных наркоматов и учреждений, разрабатывал планы регулирования и развития экономики. ВСНХ был образован из Всероссийского совета рабочего контроля (высшего центрального органа рабочего контроля, созданного на основе декрета ВЦИК от 16 ноября 1917 г. “Положение о рабочем контроле”), представителей всех наркоматов и специалистов, приглашенных с правом совещательного голоса. ВСНХ был подчинен Совнаркому и Всероссийскому съезду Советов народного хозяйства. Руководил работой ВСНХ пленум, собирающийся не реже одного раза в месяц. Исполнительным органом являлось бюро пленума в составе 15 человек. Бюро избирало президиум, на рассмотрение которого поступали вопросы, требующие экстренного решения. В бюро первого ВСНХ вошли: М.А.Савельев, В.Я.Губарь, А.С.Лозовский, П.Г.Смидович, Ю.Ларин, Д.Б.Рязанов.

Для управления отдельными отраслями промышленности в ВСНХ были созданы 16 отделов: государственного хозяйства и банков, хозяйственной политики, сельского хозяйства, продовольствия и потребления, топлива и др. Отделом руководила коллегия, избираемая президиумом ВЦИК. При отделах создавались главки и центры. ВСНХ имел право: конфискации, реквизиции, секвестирования, принудительного синдицирования, проведения различных мероприятий в области производства, распределения государственных финансов. Все законодательные акты, касающиеся народного хозяйства, вносились в СНХ только через ВСНХ. На местах органами ВСНХ стали областные, губернские и уездные совнархозы.

Все высшие и центральные органы государственного управления страной функционировали временно до созыва Учредительного собрания. Предварительная работа по подготовке и выборам в Учредительное собрание была проведена, как уже нами указывалось, Временным правительством. Выборы были назначены на 12 (25) ноября 1917 г. 27 октября 1917 г. Совнарком принял постановление о проведении выборов в указанное время и о созыве Учредительного собрания. Результаты выборов оказались ошеломляющими для большевиков: из 715 избранных депутатов было только 175 большевиков и 40 левых эсеров, стоящих на позиции признания Советской власти. Остальные - 370 эсеров, 17 кадетов, 16 меньшевиков, 86 представителей национальных групп - были настроены резко антибольшевистски, что фактически означало вотум недоверия Советской власти. В такой ситуации большевистское руководство арестовывает лидеров партии правых эсеров во главе с Авксентьевым, партия кадетов была запрещена. 22 декабря ВЦИК принял решение об открытии Учредительного собрания 5 января 1918 г.

3 января 1918 г. ВЦИК принял Декларацию право трудящегося и эксплуатируемого народа, в которой подчеркивалась необходимость поддержки Советской власти. 4 января в резолюции ВЦИК разъяснялось, что любые попытки присвоить себе функции государственной власти являются контрреволюционными и будут “подавляться всеми имеющимися в распоряжении Советской власти средствами, вплоть до применения вооруженной силы”.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК Я.М.Свердлов зачитал Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и предложил Собранию принять ее Собрание большинством голосов (237 против 146) отвергло Декларацию. Большевики и левые эсеры покинули заседание, огласив заявление о том, что они не желают “прикрывать преступления врагов народа” (термин, который потом прочно вошел в лексикон сталинских репрессий). После беспредметной двенадцатичасовой дискуссии караул закрыл заседание. 6 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Члены Учредительного собрания - большевики и левые эсеры были включены в состав ВЦИК. Противники разгона собрания организовали демонстрацию, которая впервые в советской России была расстреляна.

В принятой III Всероссийским съездом Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюции “О федеральных учреждениях Российской республики” изложены положения о системе, полномочиях и компетенции высших и местных органов государственного управления.

Высшим органом власти Российской федерации являлся Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, в периоды между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Совет народных комиссаров избирался и смещался либо съездом либо ВЦИК. Формы участия республик и областей в федеральном правительстве и разграничение сферы деятельности федеральных и республиканских, областных учреждений определялись ВЦИК РСФСР и ЦИК республик. Принцип взаимоотношений центральных и местных органов управления определялся следующим образом: “Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий”.

Таким образом, законодательно была закреплена сложившаяся система органов государственного управления.

l Организация местного управления

25 октября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов принял написанное В.И.Лениным воззвание к “Рабочим, солдатам и крестьянам”, в котором декретировал переход всей власти на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Принцип единовластия Советов подчеркивался в обращении II Всероссийского съезда “О полноте власти Советов”, что повторялось во многих законодательных актах, инструкциях ВЦИК и СНК. Во многом компетенцию и структуру местных Советов определяла Инструкция НКВД от 24 декабря 1917 г. “О правах и обязанностях Советов”. Прежде всего в ней провозглашались ликвидация всех прежних органов местного управления (комиссаров Временного правительства, земских органов), устанавливались нормы организации, компетенция и функции местных Советов. На Советы возлагались задачи управления местным хозяйством, финансами, просвещением, культурой, борьба с контрреволюцией, для чего они получали право реквизиции и конфискации, закрытия органов печати, роспуска организации, наложения штрафов, ареста. Исполнительными органами Советов должны быть исполнительные комитеты и президиумы, определялся порядок финансирования новых структур власти.

9 января 1918 г. в инструкции НКВД определялась организационная структура исполкомов Советов. В инструкции рекомендовалось создавать 11 отделов (комиссариатов): 1) управления; 2) финансов; 3) народного хозяйства; 4) земельный; 5) труда; 6) путей сообщения; 7) почты, телеграфа и телефона; 8) народного просвещения; 9) судебный; 10) врачебно-санитарный; 11) управления недвижимым имуществом. Объединял деятельность всего аппарата отдел управления. Однако возникала масса проблем - не было конкретизировано, какие исполкомы имеются в виду: губернские, уездные, волостные, отсутствовала конкретизация в определении функций отделов, не было единых норм избирательной системы. Продолжали функционировать и старые органы власти.

6 февраля 1918 г. НКВД принял решение о полной ликвидации бывших местных органов самоуправления, согласно которому земские и городские органы ликвидировались или сливались с аппаратом Советов.

В апреле - мае 1918 г. распоряжениями НКВД были реорганизованы отделы управления, в частности, были введены следующие подотделы: 1) информационно-инструкторский; 2) советской милиции; 3) комиссия по борьбе с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией.

К лету 1918 г. в большинстве местных Советов установилось единообразие структуры и численности исполкомов. Согласно инструкции НКВД максимальное число членов губернского исполкома должно было составлять 25 человек, уездного - 15, волостного - 5. В исполкомах рекомендовалось иметь следующие отделы: 1) управления; 2) совет народного хозяйства; 3) земельный; 4) труда; 5) техническо-дорожно-строительный; 6) народного просвещения; 7) судебный; 8) врачебно- санитарный; 9) финансов, -причем функции каждого отдела были подробно регламентированы. Создавались единые Советы для уезда, уездного города, губернского города и его уезда. Происходил пересмотр административно-территориального деления. В партийном отношении к июню 1918 г. в составе губернских и уездных съездов Советов большевиков было 52,4%, эсеров - 19,7%, меньшевиков - 1,1%, прочих - 3,7%, беспартийных - 23,1%. На основе декрета ВЦИК “О праве отзыва депутатов” шел активный процесс очищения Советов от представителей других партий, практически приведший к полной монополии большевиков в органах местной власти.

11 июня 1918 г. ВЦИК принял декрет “Об организации деревенской бедноты и снабжения ее хлебом, предметами первой необходимости и сельскохозяйственными орудиями”. Этим актом в сельской местности создавались новые органы власти - комитеты бедноты (комбеды). Их задача заключалась не столько в проведении хлебозаготовительной кампании, сколько в вытеснении из советов противников большевиков. Комбеды (к осени их было создано 31,2 тыс. в волостях и селах) при отсутствии Советов брали на себя их функции, если же руководство Советов было антибольшевистским, их распускали, и власть опять же переходила к комбедам. Это был первый чрезвычайный орган власти деревне, фактически нарушающий принцип единовластия Советов.

l Создание системы судопроизводства и репрессивных органов

Октябрьский переворот (именно так были названы события октября 1917 г. в “Инструкции о правах и обязанностях Советов” НКВД от 27 декабря 1917 г.) привел к уничтожению старой судебной системы. Повсеместно явочным порядком создавались новые суды под различными названиями: суды общественной совести, следственные комиссии, народные суды и т.д.

22 ноября 1917 г. СНК принял Декрет о суде № 1. Декрет упразднял все старые судебные учреждения: сенат, судебные палаты, окружные суды, главный военный суд, коммерческие суды. Ликвидировались прокуратура, институт судебных следователей, адвокатура. Все законодательство, противоречащее декретам Советской власти, отменялось. Новые судебные органы должны были руководствоваться “революционной совестью и революционным правосознанием”.

Вместо упраздненных судебных органов создавались местные суды и революционные трибуналы. Выборы судей и заседателей проводили Советы. Местные суды рассматривали уголовные дела, наказание по которым не должно превышать двух лет лишения свободы, и гражданские дела по искам не более 3 тыс.руб. Их приговоры были окончательными. На местные суды возлагались функции предварительного следствия, обвинителем и защитником мог выступить любой человек, пользующийся гражданскими правами.

Функции кассационного суда были возложены Декретом ВЦИК от 16 февраля 1918 г. на третейский суд. К весне 1918 г. местные суды были созданы почти повсеместно. Отсутствие высших судебных органов, трудности во взаимоотношениях судов с Советами обусловили принятие в феврале 1918 г. ВЦИК Декрета о суде № 2.

Согласно декрету, дела, превышающие компетенцию местных судов рассматривались в создаваемых окружных судах. В состав окружного суда при проведении гражданских процессов входили три постоянных члена и четыре народных заседателя, избираемые городскими и уездными Советами. Уголовные дела рассматривались одним из постоянных членов и двенадцатью народными заседателями.

Предварительное следствие проводили следственные комиссии, избираемые местными Советами. Обвинителями и защитниками могли выступать только члены созданных коллегий правозаступников.

Кассационными инстанциями являлись областные суды и Верховный судебный контроль, однако никакой практической роли они не играли.

В июне 1918 г. был принят ВЦИК Декрет о суде № 3. Он значительно повысил значение местных судов, передав в их ведение все уголовные дела (кроме разбоя, бандитизма, изнасилований, взяточничества и др.), гражданские дела об исках до 10 тыс.руб. В качестве кассационной инстанции создавался временный Кассационный суд в Москве.

Наряду с судами были созданы и революционные трибуналы. По Декрету о суде № 1 они создавались для борьбы с контрреволюцией, саботажем, мародерством. В состав трибунала входили председатель и шесть народных заседателей. Инструкция Народного комиссариата юстиции от 19 декабря 1917 г. регламентировала деятельность трибуналов: подсудность, меры наказания и т.д.

4 мая 1918 г. был принят декрет СНК “О революционных трибуналах”. Согласно декрету ликвидировались ведомственные трибуналы и оставались революционные трибуналы в губернских городах, крупных промышленных центрах. Была конкретизирована компетенция трибуналов (контррево­люционный саботаж, шпионаж, погромы, спекуляция и др.), предварительное следствие вели следственные комиссии и коллегии обвинителей. Наиболее важные дела рассматривались в Революционном трибунале при ВЦИК. Кассационной инстанцией являлся Кассационный отдел при ВЦИК.

28 октября 1917 г. Постановлением НКВД РСФСР “О рабочей милиции” определены новые органы охраны порядка. Функции милиции выполняли отряды Красной гвардии и старая милиция, если она признавала новую власть. Ставка была сделана на всенародную милицию, когда милицейские функции выполнялись всеми гражданами. Фактически, к лету 1918 г. профессиональные органы милиции созданы не были.

Важнейшим репрессивным органом большевистской диктатуры стала Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем, созданная на основе декрета СНК от 7 декабря 1917 г. Комиссия должна была заниматься борьбой с контрреволюционными действиями и саботажем. Ее функции ограничивались предварительным расследованием подобного рода действий, принятием административных мер (конфискация имущества, публикация списков в печати), окончательное решение принимал революционный трибунал. Коллегию ВЧК возглавил Ф.Э.Дзержинский, в ее состав вошли И.К.Ксенофонтов, Я.Х.Петерс, В.В.Фомин, позже М.С.Кедров, М.Я.Лацис и другие. ВЧК подчинялась Совнаркому.

Руководство ВЧК осуществлял Президиум, состоящий из председателя, двух заместителей, двух секретарей. Непосредственной работой занимались отделы: информационный, организационный, по борьбе с контрреволюцией и саботажем, по борьбе со спекуляцией, бандитизмом, должностными преступлениями и др. К лету 1918 г. работали 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий.

* * *

С

егодняшние оценки октябрьских событий 1917 г. диаметрально противоположны. Бесспорно одно - уникальная возможность продолжения дальнейшего процесса демократизации России оставалась. Созданная новая система управления формально являлась самой демократической в мире. Однако уже первые действия большевистского руководства четко продемонстрировали стремление к монополизации власти, что было несовместимо с демократическим развитием. Этот процесс убыстрился и усилился с началом гражданской войны.

Глава четырнадцатая

Изменения в системе управления Советского

государства в период гражданской войны

Гражданская война и иностранная военная интервенция во многом обусловили изменения в деятельности всех звеньев управления Советского государства. Превалирующей тенденцией деятельности властных структур стало создание чрезвычайных органов, отказ от правовых норм, провозглашенных в первой Конституции РСФСР, массовый террор и установление диктатуры большевистской партии. Именно в этот период были ликвидированы последние демократические институты, многопартийность -словом все то, что создавалось в России с 1905 г. по октябрь 1917 г.

l Высшие, центральные и местные органы управления

Важнейшим событием в процессе становления системы государственного управления России было принятие 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов первой Конституции РСФСР. Конституция состояла из 6 разделов, 17 глав и 90 статей и закрепляла фактически сложившуюся систему управления.

Высшим органом государственной власти РСФСР утверждался Всероссийский съезд Советов. Нормы представительства на Всероссийском съезде были следующие: городские Советы выбирали 1 делегата от 25 тыс.избирателей, губернские съезды - 1 делегата от 125 тыс. Городские Советы посылали своих депутатов непосредственно, губернские съезды путем многоступенчатых выборов. Ряд категорий граждан (живущие на нетрудовые доходы, сотрудники полиции, жандармского корпуса и др.) лишались избирательных прав.

В компетенции съезда были вопросы установления, дополнения и изменения Конституции и ратификации мирных договоров. Остальные важнейшие проблемы решались также ВЦИК в период между съездами.

Обоим органам принадлежало право руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения границ, административного деления страны, объявления войны и заключения мира, утверждения бюджета, налогов, общегосударственного законодательства, судоустройства.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) в период между съездами являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Он объединял и согласовывал работу по законодательству и управлению, контролировал реализацию постановлений съездов и центральных органов власти.

ВЦИК издавал свои декреты и распоряжения и утверждал декреты СНК.

ВЦИК образовывал правительство Российской Федерации - Совет Народных Комиссаров и центральный аппарат по отдельным отраслям управления - Народные комиссариаты. Конституция устанавливала 18 комиссариатов: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, просвещения и др. ВЦИК имел право отменить или приостановить постановление СНК.

Конституция определила порядок организации Советской власти на местах. Высшими органами власти в пределах определенной территории (область, губерния, уезд, волость) являлись съезды Советов, а в период между съездами - их исполнительные комитеты.

Съезды Советов должны были созываться: областной - не реже двух раз в год, губернский и уездный - одного раза в три месяца, волостной - одного раз в месяц.

В городах, селах, деревнях, хуторах высшей властью были соответствующие Советы. Сельские Советы избирались на три месяца, их исполком состоял из 5 человек, городских Советов - не более 15. Городские Советы созывались не реже одного раза в неделю, сельские - двух раз в неделю. В компетенцию Советов входило: 1) проведение в жизнь решений высших органов власти; 2) деятельность по развитию культуры и экономики; 3) решение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; 4) объединение деятельности всех органов управления в пределах данной территории. Таким образом было определено единство в структуре, компетенции, формах деятельности местных органов управления.

Некоторые аспекты конкретизировались вскоре после принятия Конституции: в августе 1918 г. было установлено 13 отделов в губернских и уездных Советах и 4 подотдела управления.

По решению VII Всероссийского съезда Советов (декабрь 1919 г.) был изменен порядок работы ВЦИК: он стал созываться на сессионные заседания каждые два месяца, что позволило обеспечить наиболее оптимальный режим работы в условиях гражданской войны.

С установлением сессионного порядка работы ВЦИК возникла необходимость расширения полномочий его Президиума. С декабря 1919 г. в компетенцию Президиума вошли подготовка материалов и руководство заседаниями ВЦИК, утверждение постановлений СНК, назначение народных комиссаров, вопросы внешних сношений и др., т.е. Президиум превратился в орган, выполняющий функции высшей государственной власти, включая право принятия законодательных актов. Постановление VIII Всероссийского съезда Советов “О советском строительстве” еще более расширило компетенцию Президиума.

Постоянной стала практика создания комиссий при ВЦИК по различным вопросам с привлечением представителей центральных и местных органов управления.

Постановлением VIII съезда Советов были конкретизированы полномочия СНК: он получил право принятия декретов по различным вопросам, для повышения оперативности СНК многие вопросы решались на Малом Совнаркоме, который работал на правах комиссии при СНК. В состав Малого Совнаркома входили представители ВЦИК, ВСНХ, ВЦСПС, народных комиссариатов, финансов, контроля, юстиции, внутренних дел, труда, продовольствия, земледелия, национальностей.

Чрезвычайным органом в годы войны стал Совет Рабоче-Крестьянской обороны, созданный постановлением ВЦИК от 30 ноября 1918 г. Совету Обороны предоставлялось право принимать решения, обязательные для всех ведомств и учреждений, по мобилизации сил и средств для обороны страны. На фронте, транспорте, тылу находились чрезвычайные уполномоченные Совета.

Совет Обороны возглавлял председатель СНК В.И.Ленин, в его состав входили: председатель Реввоенсовета республики Л.Д.Троцкий, нарком путей сообщения, заместитель наркома продовольствия, председатель Чрезвычайной комиссии по производству и снабжению, представитель ВЦИК.

В апреле 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской обороны был преобразован в Совет Труда и Обороны (СТО), работающий на правах комиссии СНК. На него возлагалась выработка единого экономического плана с последующим утверждением ВЦИК, руководство деятельностью хозяйственных наркоматов. СТО издавал постановления, инструкции, контролировал их выполнение.

В условиях войны изменилась деятельность ВСНХ. Национализация всей крупной, средней и мелкой промышленности обусловила создание централизованной системы управления.

Утвержденное СНК в августе 1918 г. Положение о ВСНХ предоставляло ему право организации регулирования деятельности всех предприятий страны. ВСНХ подчинялся ВЦИК и Совнаркому. Высшим органом ВСНХ был пленум, собирающийся не реже раза в месяц. Между пленумами руководство деятельностью ВСНХ возлагалось на президиум, состоящий из 9 человек, председатель президиума на правах народного комиссара избирался ВЦИК.

Максимальная централизация управления промышленностью привела к тому, что все предприятия подчинялись главным комитетам (главкам) и центральным управлениям (центрам) ВСНХ, в августе 1918 г. существовало 20 главков, в 1920 г. - 52. Сложилась четкая система управления: ВСНХ - главк (центр) - трест - предприятие. В декабре 1918 г. областные совнархозы были ликвидированы.

Создавались чрезвычайные органы, координирующие деятельность различных ведомств по укреплению Красной Армии. В конце 1918 г. была создана Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии, согласующая деятельность Наркомата по военным делам и ВСНХ.

Условия гражданской войны объективно способствовали повышению роли контрольных органов. В 1919 г. существовали три системы контроля: Народный комиссариат государственного контроля (образованный 12 апреля 1919 г.), ведомственные контрольные инспекции, рабочий контроль.

8 февраля 1920 г. сессия ВЦИК приняла решение об объединении контрольных органов и о создании Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). В задачи РКИ входили: контроль за деятельностью всех органов управления, борьба с бюрократизмом, проверка соблюдения законности. В составе Наркомата РКИ существовали отделения массовых обследований, центральное бюро жалоб, отдел летучих ревизий и др.

Чрезвычайные органы создавались и в отдельных наркоматах. С введением в январе 1919 г. продовольственной разверстки (декрет СНК “О разверстке между производящими губерниями зерновых хлебов и фуража, подлежащих отчуждению в распоряжение государства”) насильственное изъятие сельхозпродукции осуществляла специальная Продовольственная армия Народного комиссариата продовольствия, насчитывающая к концу гражданской войны свыше 120 тыс.человек.

Чрезвычайными мерами во многом определялась и деятельность местных органов управления.

Введение комбедов с целью вытеснения противников большевиков из сельских Советов фактически привело к двоевластию в деревне. Декретом ВЦИК 2 декабря 1918 г. (на основе решения VI Всероссийского съезда Советов) комбеды были упразднены.

В октябре 1919 г. ВЦИК и СНК приняли положение о революционных комитетах - временных чрезвычайных органах власти на местах. Ревкомы обладали чрезвычайными полномочиями, всей полнотой власти на местах. Их задачами были: организация обороны, поддержание порядка, обеспечение Красной армии всем необходимым, создание партизанских отрядов и др. К концу 1919 г. ревкомы действовали повсеместно.

Создавались три типа ревкомов:

1) Реввоенсоветом соответствующей армии, на территории, освобожденной от неприятеля. Они временно выполняли функции управления и готовили выборы местных Советов;

2) в прифронтовых местностях. Организовывались Реввоенсоветом армии вместе с местным губернским исполкомом. В случае приближения линии фронта Советы упразднялись, вся власть переходила к ревкомам;

3) тыловые. Создавались постановлением СРКО и действовали параллельно с местными Советами, выполняя только функции обороны и поддержания порядка.

2 января 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской обороны ликвидировал все губернские и уездные ревкомы, за исключением ревкомов на вновь освобожденных от противника территориях.

После принятия Конституции РСФСР продолжали совершенствоваться формы деятельности и структура органов местного управления. В итоге наблюдался процесс невиданной до сих пор в стране бюрократизации: если в 1916 г. в Петербурге служащие составляли 6,7% трудоспособного населения, то в 1920 г. - 40%. Костяк аппарата управления составили коммунисты: 53% состава партии были служащие, лишь 11% работали на заводах и фабриках.

l Организация вооруженных сил, усиление деятельности репрессивных органов

Октябрьский переворот привел к слому старой армии, для упорядочения этого процесса СНК в ноябре 1917 г. начал демобилизацию, которой занимался специальный Комиссариат по демобилизации армии и флота.

3 января 1918 г. в принятой ВЦИК “Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа” декретировалось образование социалистической Красной Армии рабочих и крестьян.

15 января 1918 г. СНК принял декрет “О Рабоче-Крестьянской Красной Армии”. В нем подчеркивался классовый принцип комплектования новой армии на базе добровольного вступления рабочих и крестьян в РККА. 28 января 1918 г. СНК постановил организовать Рабоче-Крестьянский Красный флот. Руководство организационной работой по созданию армии и флота возлагалось на Всероссийскую коллегию по формированию Красной Армии, созданную декретом СНК от 15 января 1918 г.

Гражданская война заставила отказаться от принципа добровольности комплектования вооруженных сил, что было закреплено постановлением СНК “О принудительном наборе в Рабоче-Крестьянскую Красную Армию”. В марте 1919 г. решением СНК началось привлечение в РККА старых военных специалистов. Для усиления влияния большевистского руководства в армии с весны 1918 г. начал создаваться институт военных комиссаров, назначаемых только из членов РКП(б).

В марте 1918 г. был образован Высший военный совет в составе: народного комиссара по военным делам (председатель), двух специалистов военного и одного военно-морского дела, народного комиссара по морским делам, члена коллегии Народного комиссариата по военным делам.

Формирование РККА потребовало реорганизации военного управления на местах, и к весне 1918 г. было образовано 11 военных округов.

Дальнейшая централизация руководства вооруженными силами обусловила создание решением ВЦИК 2 сентября 1918 г. Революционного Военного Совета Республики (РВСР) во главе с Л.Д.Троцким, после чего Высший военный совет был упразднен. В декабре 1918 г. была учреждена должность Главнокомандующего всеми вооруженными силами республики (первый - И.И.Вацетис). Для руководства фронтами и армиями были сформированы соответствующие Реввоенсоветы в составе: командующий, военный специалист и два политических комиссара. Весной 1919 г. при Реввоенсовете Республики был создан Политический отдел (позже Политическое управление), возглавляющий партийно-политическую работу в армии. Им руководил член ЦК РКП(б), входивший в состав Реввоенсовета. В итоге, если весной 1918 г. численность РККА составляла 300 тыс., то осенью 1920 г. - 5,4 млн. человек (для сравнения: максимальная численность белых армий - 650 тыс.человек).

В период гражданской войны произошло окончательное становление советской милиции. В октябре 1918 г. образовано Главное управление милиции в составе: общий, инструкторский, снабжения, информационный, культурно-просвети-тельный отделы, центральное управление уголовного розыска.

3 апреля 1919 г. СНК принял декрет “О советской рабоче-крестьянской милиции”, которым регламентировались права и обязанности милиции по предупреждению и пресечению преступлений. В июне 1920 г. декретом ВЦИК и СНК была закреплена организационная структура милиции: она подразделялась на городскую, уездную, промышленную, железнодорожную, водную и розыскную. Ее высшим органом было Главное управление во главе с начальником милиции - членом коллегии НКВД. На местах органы милиции подчинялись Советам.

Большевистское руководство возвело террор в ранг официальной государственной политики. В феврале 1918 г. вводится смертная казнь, с июня начались массовые расстрелы. 5 сентября декретом СНК “О красном терроре” было официально объявлено, что “подлежат расстрелу все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам”, вводилась система заложников и создавались концентрационные лагеря. Динамика репрессий была следующей: в июне было расстреляно 56 человек, июле - августе - 937, в сентябре - 2600.

Главным репрессивным органом большевистской власти стала ВЧК. 28 октября 1918 г. ВЦИК утвердил Положения о Всероссийских и местных чрезвычайных комиссиях по борьбе с контрреволюцией. Все члены российской ВЧК назначались СНК, председатель ВЧК входил в коллегию НКВД и НКЮ. Местные ЧК работали на правах отделов Советов, но в вопросах своей компетенции пользовались полной самостоятельностью - Советы не могли отменить их решений.

Постановление СНК от 21 февраля 1918 г. “Социалистическое отечество в опасности” наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением расстрела. Функции ВЧК расширялись: летом 1918 г. были созданы железнодорожный и пограничный отделы, в декабре 1918 г. - особый отдел, занимающийся борьбой со шпионажем и контрреволюцией в РККА (первый начальник отдела М.С.Кедров). Координация ВЧК и НКВД усилилась после назначения Ф.Э.Дзержинского в марте 1919 г. Народным комиссаром внутренних дел. ВЧК имела собственные вооруженные отряды - войска внутренней охраны (ВОХР) во главе с председателем ВЧК. В декабре 1919 г. при ВЧК был создан Особый революционный трибунал для борьбы со спекуляцией. Декретом ВЦИК от 18 марта 1920 г. были отменены судебные функции ВЧК, в январе 1920 г. отменена смертная казнь, но в мае 1920 г. все это было восстановлено. По данным специальной комиссии генерала А.И.Деникина число жертв большевистского террора исчислялось 1,7 млн.человек, современные западные исследователи называют цифру - 4-5 млн.

* * *

Г

ражданская война была величайшей трагедией российского общества. Людские потери страны с 1914 г. по разным данным составили 15-20 млн.человек. Около 3 млн. эмигрировало, экономика разрушена, в худшую сторону изменился менталитет. Победа большевиков в войне, кроме всех прочих причин, была обеспечена более эффективной, действенной, оперативной системой управления. К 1921 г. численность государственных служащих увеличилась вдвое по сравнению с довоенным уровнем - такова цена создания новой системы управления. Централизация и бюрократизация неизбежные в военное время, в мирной обстановке неизбежно привели к кризису советской системы.

Глава пятнадцатая

Государственное управление в период НЭПа

(1921 - 1929)

20-е годы стали важным этапом в развитии страны и системы управления: стабильность общества, плюрализм собственности, высокие темпы экономического развития были связаны с коренными преобразованиями советской системы и созданием необходимой законодательной базы. Вместе с тем преобразования периода НЭПа не стали необратимыми и в большинстве своем скоро были ликвидированы. Административно-командная система и бюрократия вопреки логике развития экономики сумели стать доминантными в жизни страны.

* * *

l Изменения системы управления в 1921 - 1924 гг.

Высший орган управления РСФСР - Всероссийский съезд Советов - в мирное время стал созываться один раз в год. Компетенция его определялась Конституцией 1918 г.

В 1921 г. на территории страны существовали шесть социалистических республик (РСФСР, УССР, БССР, Азербайджанская, Армянская и Грузинская ССР), Бухарская и Хорезмская народные республики, Дальневосточная республика. В работе Всероссийского съезда Советов участвовали делегаты не только РСФСР, но и всех договорных республик.

В состав ВЦИК вошли делегаты от всех республик: в июне 1920 г. во ВЦИК вошли 30 представителей ЦИК Украины, с декабря 1921 г. - Азербайджана, Армении, Грузии, что значительно увеличило его состав (VIII съезд Советов (в декабре 1920г.) определил его численность в 300 человек). Мирная обстановка способствовала нормальной деятельности высшего органа управления, давала возможность перейти к решению наиболее важных проблем развития государства.

Продолжался процесс усиления роли Президиума ВЦИК, который превратился в самостоятельный орган управления с законодательными функциями, в частности с правом издавать постановления от имени ВЦИК. Все материалы и проекты декретов для заседаний ВЦИК готовил Президиум, он же утверждал проекты декретов СНК.

Органом, объединявшим руководство всеми основными отраслями народного хозяйства, стал СТО. На местах по постановлению ВЦИК от 20 июня 1921 г. “О местных экономических совещаниях, их отчетности и руководстве наказом СНК и СТО” были созданы экономические совещания (ЭКОСО). ЭКОСО руководили всей хозяйственной деятельностью и являлись местными органами СТО. Согласно постановлению ЦИК СССР 17 июля 1923 г. был образован СТО при СНК СССР, СТО РСФСР был преобразован в ЭКОСО РСФСР.

ВСНХ из высшего экономического органа страны превратился в орган управления промышленностью. С окончанием гражданской войны отпала необходимость в жесткой централизации руководства ее деятельности, и была проведена перестройка управления промышленностью.

Из 52 главков в ВСНХ оставили 16, объединив их в главные управления по функциональному принципу. К концу 1922 г. в государственной собственности осталась одна треть ранее национализированных предприятий. Декретами СНК наиболее крупные фабрики и заводы с августа 1921 г. объединили в тресты - производственные объединения однородных предприятий. К середине 1923 г. было организовано 478 трестов, из них 133 подчинялись ВСНХ, остальные 345 находились в ведении совнархозов - весной 1921 г. насчитывалось 86 губернских и 576 уездных совнархозов. Роль совнархозов в управлении промышленностью усилилась. 10 апреля 1923 г. декретом ВЦИК был определен статус трестов, которые являлись государственными промышленными предприятиями, но государство не брало на себя ответственность за их долги и не покрывало их потери (за определенным исключением). Прибыль начислялась государству после уставных вычетов.

После ликвидации в 1923 г. главков в системе ВСНХ были созданы Главное экономическое управление, занимающееся управлением промышленностью в целом и Центральное управление государственной промышленности с отраслевыми отделами, для руководства трестами. Мелкая и кустарная промышленность курировалась Главным управлением по делам мелкой кустарной промышленности при ВСНХ.

Преобразования коснулись и деятельности СНК.

В феврале 1921 г. при СТО была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан) во главе с Г.М.Кржижановским. Задачей нового органа являлась разработка единого общегосударственного плана и контроль за его выполнением.

В мае 1922 г. при СТО было создана Комиссия по регулированию внутренней торговли.

Малый Совнарком по-прежнему работал на правах комиссии при СНК. Его состав не изменился (определен постановлением VIII Всероссийского съезда Советов), функциональные обязанности тоже: принятие оперативных решений, подготовка проектов постановлений СНК, в определенных случаях рассмотрение проблем внешней политики и обороны.

В процессе объединения договорных республик во всех сферах госуправления в составе СНК РСФСР создавались объединенные наркоматы как общефедеративные органы (по военным делам, финансам, труду, путей сообщения и др.).

В июле 1923 г. постановлением ВЦИК был ликвидирован Наркомат по делам национальностей, в 1924 г. аналогичное решение принято в отношении Наркомата продовольствия и комиссии по чрезвычайному снабжению Красной Армии и др.

В 1924 г. Комвнутторг был преобразован в Наркомат внутренней торговли. В апреле 1923 г. по решению ХII съезда РКП(б) создан объединенный партийно-государственный орган - Центральная контрольная комиссия - Рабоче-Крестьянская инспекция (ЦКК-РКИ) во главе с В.В.Куйбышевым. Соединение Наркомата РКИ с ЦКК ЦК РКП(б) резко усилило контрольные и властные функции нового органа, способствовало искоренению незаконных действий государственных и партийных органов.

В ряде наркоматов возникали новые структуры, связанные с процессом дальнейшего развития федерального государства. Например, при Наркомделе РСФСР в мае 1922 г. был создан Федеральный комитет по земельным делам, в состав которого входили представители наркоматов РСФСР и союзных республик. Основной его целью являлось согласование деятельности всех учреждений в области земельного дела.

В условиях развития товарно-денежных отношений и плюрализма собственности резко возросло значение Наркомата финансов. Под руководством наркома Г.Я.Сокольникова в 1922 - 1924 гг. была проведена денежная реформа, выпущена устойчивая конвертируемая валюта - червонец (приравненный к 10 дореволюционным золотым рублям). Была создана двухуровневая банковская система: Государственный банк, Торгово-промышленный банк, Банк для внешней торговли, кооперативные и местные коммунальные банки. Введена система прямых и косвенных налогов (подоходный, промысловый, сельскохозяйственный, местные налоги).

Кардинальным изменениям подверглась деятельность главного репрессивного органа большевистской диктатуры - ВЧК. IХ Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК “в кратчайший срок пересмотреть Положение о ВЧК и ее органах в направлении их реорганизации, сужения их компетенции и усиления начал революционной законности”. 8 февраля 1922 г. ВЦИК издал декрет, упразднявший ВЧК и ее местные комиссии, для выполнения ее функции в составе НКВД было создано Государственное политическое управление (ГПУ) и соответствующие отделы на местах с двойной подчиненностью: перед ГПУ и перед местными исполкомами Советов. Задачами ГПУ были: разведывательная и контрразведывательная деятельность, борьба с антисоветской деятельностью, охрана границ и т.п. В распоряжение ГПУ были переданы особые части войск.

Реорганизация 1922 г. лишила ГПУ судебных функций, новые органы получили право лишь на розыск, дознание, предварительное следствие, ограниченное двумя месяцами. Задерживать арестованных свыше двух месяцев можно было только по разрешению Президиума ВЦИК. Надзор за деятельностью ГПУ осуществлялся прокурором Верховного суда СССР на основе специального постановления ЦИК.

В мае 1922 г. ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Прокуратура создавалась в составе Наркомата юстиции. Народным комиссаром юстиции и Прокурором Республики являлся Д.И.Курский. Губернские прокуроры назначались Прокурором Республики. Главными функциями прокуратуры были: государственный контроль за деятельностью всех органов власти; контроль за деятельностью следственных органов и ГПУ; поддержание обвинения в суде; наблюдение за законностью содержания заключенных. Прокурор Республики имел право опротестовывать незаконные решения и действия центральных органов управления в Президиуме ВЦИК.

Одновременно в 1922 г. были утверждены Положения об адвокатуре и нотариате. Профессиональные защитники (адвокаты) объединялись в коллегии при губернских отделах юстиции, утверждаемые губернским исполкомом. Полномочия адвокатов были зафиксированы в ст.8 “Положения о судоустройстве РСФСР”, где подчеркивалось, что защитники должны обеспечивать трудящимся юридическую помощь при разрешении гражданских споров и в уголовном суде. Функции нотариата заключались в регистрации сделок и юридических актов.

Происходила реорганизация судебных органов. Декретом ВЦИК от 23 июня 1921 г. унифицировалась система революционных трибуналов. Главный революционный военный железнодорожный трибунал, революционный военный трибунал республики и Верховный революционный трибунал при ВЦИК объединялись в единый Верховный трибунал при ВЦИК. Высшим органом трибунала был пленум, в который включались председатели коллегий, представитель ВЧК. В состав трибунала входили коллегии (судебная, военная, кассационная, военно-транспортная) и областные отделения. Большинство железнодорожных (кроме одного на каждую железную дорогу) и почти все военные трибуналы упразднялись, но вскоре военные трибуналы были вновь восстановлены. В апреле 1922 г. военные трибуналы были переименованы в военные суды. С 1 января 1923 г. революционные трибуналы прекращали свою деятельность.

31 октября 1922 г. ВЦИК принял “Положение о судоустройстве РСФСР”. Была создана четкая судебная система: народный суд в составе постоянного народного судьи; народный суд в составе судьи и двух заседателей; губернский суд; Верховный суд РСФСР. Создавались специальные суды: военные суды, земельные комиссии, арбитражные комиссии.

Судьи и заседатели избирались губернскими исполкомами из представителей трудящихся классов и военнослужащих РККА. Верховный суд РСФСР избирался ВЦИК и состоял из Президиума, Пленума и семи коллегий. По особо опасным преступлениям Верховный суд был судом первой инстанции, для губернских судов и всех судебных органов - кассационной инстанцией. Советская законность получила свое воплощение в изданных в 1922 - 1924 гг. семи кодексах (уголовный, гражданский, земельный, о труде и др.).

В условиях мирного времени вооруженные силы сократились с 5,5 млн.человек до 516 тыс. Начало военной реформы 1923 - 1924 гг. положил декрет ВЦИК и СНК от 8 августа 1923 г. “Об организации территориальных войсковых частей и проведении военной подготовки трудящихся”. Вооруженные силы комплектовались путем сочетания кадровых частей (технические и пограничные войска, флот) с территориальными формированиями, личный состав которых периодически в течение четырех лет привлекался на военные сборы. Реформа коснулась организации управления, системы снабжения, подготовки командных кадров. В проведении реформы большую роль сыграл М.В.Фрунзе, впоследствии ставший наркомом по военным делам.

Принципиально изменилось положение Русской православной церкви. Патриарх Тихон не признал советскую власть, и церковь стала одним из активных членов антибольшевистской коалиции в гражданской войне. В 1921 - 1922 гг. большевистское руководство развязало массовый антицерковный террор, в ходе которого было репрессировано около 20 тыс. священников и верующих. С помощью ОГПУ внутри церкви было создано лояльное большевикам обновленческое течение, по инициативе которого в 1923 г. был созван Поместный собор, низложивший патриарха Тихона. После его смерти в 1925 г. митрополит Петр, ставший местоблюстителем патриаршего престола, был арестован и сослан в Сибирь. В 1927 г. митрополит Сергий признал большевистскую власть законной. К концу 20-х годов большевики сумели обеспечить лояльность церкви.

Переход к мирному строительству обусловил необходимость перестройки методов работы местных Советов. Деятель-ность комбедов и ревкомов, концентрация власти в исполкомах снизили активность населения: в среднем по РСФСР в 1923 г. в выборах в Советы участвовало 34% избирателей.

В 1924 г. были утверждены новые Положения о сельсоветах и волостных исполкомах, которые расширили сферу их деятельности. Из административно-налоговых центров они превращались в организаторско-политические, хозяйственные и культурные. При них создаются комиссии: сельскохозяй-ственные, кооперативные, культурно-просветительные и др.

Постановлением ВЦИК от 12 ноября 1923 г. создавались волостные бюджеты - материальная база для организаторской работы Совета. При ЦИК СССР и ЦИК республик были организованы отделы по работе в деревне, проведены совещания по вопросам советского строительства. Однако фактическое руководство деятельностью Советов партийными органàми, массовое лишение избирательных прав (540,8 тыс. сельских жителей в 1924 г.), привели к тому, что в 1924 г. в среднем по РСФСР в выборах участвовал 31% избирателей.

Состав руководящих органов управления в период НЭПа формировался из ряда категорий. Вся полнота власти концентрировалась в руках большевистских лидеров, кого В.И.Ленин называл “старой партийной гвардией”. Они не только занимали важнейшие посты, но и совмещали по несколько должностей.

Самую многочисленную группу составляли бывшие рабочие, матросы, солдаты. Не имеющие образования, опыта, они быстро впитывали все пороки старой царской бюрократии, не случайно одной из задач РКП(б) в области управления была борьба с “комчванством”: хамством, а подчас и коррупцией.

В важнейших сферах управления работали специалисты: в ВСНХ, СНК, просвещении, культуре, юстиции и др. Часть из них хорошо материально обеспечивалась, могла реализовать свои способности, но в целом они оставались “буржуазными спецами” со всеми вытекающими последствиями. В 1922 г. более 160 выдающихся представителей отечественной интеллигенции (Н.Бердяев, П.Сорокин, А.Кизеветтер, Б.Бруцкус) были высланы за границу, оставшихся постоянно третировали.

Основу управления составляли мелкие служащие дореволюционной России: приказчики, бухгалтеры, конторщики и т.д. Они стали основной средой роста новой советской бюрократии, унаследовавшей худшие традиции прошлого.

В целом подобная система не могла не быть малоэффективной и некомпетентной, зараженной коррупцией старой российской бюрократии. В определенной степени рост злоупотреблений ограничивался жестким партийным контролем.

* * *

В

первые в многовековой истории государственности России возникло парадоксальное положение: монопольно правящая большевистская партия в социально и экономически неоднородном обществе. Финалом этой альтернативной ситуации стало создание авторитарного режима на базе административно-командной экономики. Во многом это обуславливалось концептуальными установками марксизма, идеологическими и организационными принципами деятельности РКП(б), мощной поддержкой управленческого аппарата.

Глава шестнадцатая

Образование СССР. Создание и развитие новой

системы управления (1924 - 1929)

Объективные процессы экономической, политической и военной интеграции на территории бывшей Российской империи способствовали объединению советских республик. Форма объединения трактовалась по-разному. И.В.Сталин выступал за “автономизацию” - вхождение всех советских республик на правах автономных в состав РСФСР. В.И.Ленин выступил с предложением объединения всех республик на основе добровольности, суверенности, равенства. Формально победила точка зрения В.И.Ленина.

* * *

I съезд Советов Союза ССР, состоявшийся 30 декабря 1922 г., провозгласил образование Союза Советских Социалистических Республик (СССР). 6 июля 1923 г. II сессия ЦИК СССР утвердила первую Конституцию СССР. 31 января 1924 г. II съезд Советов СССР окончательно утвердил Конституцию СССР с небольшими редакционными изменениями.

Высшим органом государственного управления являлся общесоюзный съезд Советов. В промежутках между съездами высшим органом государственной власти являлся ЦИК СССР. В соответствии с Конституцией была создана двухпалатная структура ЦИК СССР, состоящая из Совета Союза (орган представительства всего населения Союза СССР) и Совета Национальностей (орган представительства национальных интересов народов СССР). Обе палаты имели равные права в области законодательной инициативы, принятия и утверждения законов.

К компетенции высших органов управления были отнесены вопросы внешней политики, изменения границ между союзными республиками, объявления войны и заключения мира, утверждения внешних и внутренних займов, руководства внешней торговлей, транспортным и почтово-телеграфным делом, вооруженными силами, установления планов развития экономики, налогов и доходов и др. Кроме того, указанные верховные органы получили право отмены нарушающих Конституцию СССР постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик и разрешения спорных вопросов, возникающих между республиками.

Утверждение и изменение Конституции подлежало только компетенции съезда Советов СССР.

ЦИК СССР получил право издания кодексов, постановлений, распоряжений, объединения деятельности по законодательству и управлению СССР, определения компетентности Президиума ЦИК, утверждения декретов, определяющих общие нормы политической и экономической жизни СССР.

Президиум ЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом СССР между сессиями ЦИК. Он решал вопросы, относящиеся к компетенции ЦИК и съезда Советов. Тем не менее ЦИК пользовался правом отмены постановлений и декретов, утвержденных Президиумом. Число членов Президиума было увеличено с 21 до 27 человек.

Глава VI Конституции определяла структуру и компетенцию общесоюзного правительства - Совета Народных Комиссаров СССР (СНК СССР), а глава VIII определя