Управление образованием в зарубежных странах

Системы управления образованием в зарубежных странах имеют как общие черты, так и отличительные, специфические признаки, которые связаны с историческими, культурными, социально-политическими особенностями конкретной страны.

Формировавшиеся на протяжении ряда десятилетий механизмы управления образованием претерпевают во многих странах существенные изменения, обусловленные, с одной стороны, реформированием национальных систем образования, а с другой стороны - административными реформами, проводимыми в этих странах на разных уровнях публичного управления - федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном.

Существенное воздействие на национальные системы управления образованием оказывают процессы наднациональной интеграции, значительно активизировавшиеся в последнее время на европейском континенте.

Европеизация современного образовательного права, проявляющая себя особенно явно в рамках Болонского процесса, определяет контуры управленческих систем не только в Западной и Восточной Европе, но и в Российской Федерации и других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.

Особо следует остановиться на тенденции децентрализации управления, представляющей собой важное направление государственных реформ в ряде зарубежных (прежде всего европейских) стран, которое позволяет «использовать преимущества региональных властей, приближенных к своим территориальным сообществам и дать толчок своему региональному развитию».

Стремительное нарастание центробежных тенденций в государственном управлении образованием во многих зарубежных странах обусловлено, во-первых, передачей ряда управленческих полномочий от центра на места, территориальным органам управления, а во-вторых, усилением автономии образовательных учреждений, которая наделяет управленческие структуры образовательного учреждения более широкими полномочиями.

В поддержке регионального развития государству необходимо определить меру и придерживаться ее на практике.

Примеры этому можно найти в объединенной Европы - Брюсселе. Обострившееся политическое противостояние франкофонной и фламандской общин в Бельгии, сопровождаемое сепаратистскими призывами, привели к затяжному правительственному кризису и поставили под вопрос само существование Бельгии как федеративного государства.

«Лингвистический кризис» в Бельгии, обернувшийся в 2010 году политическим коллапсом, имеет сложную природу. Однако его связь с децентрализованной системой управления, в том числе в сфере образования, весьма очевидна.

С 1989 года в Бельгии сосуществуют три автономные системы образования - для франкофонной, фламандской и германоязычной общин, на которые приходятся 42%, 57,5% и 0,5% бельгийских учащихся соответственно. К полномочиям федерального правительства Бельгии отнесены вопросы установления возрастных рамок обязательного образования, минимальные требования для получения итогового свидетельства об образовании (диплома), а также размеры пенсий для преподавателей. Данные полномочия реализуются службой по научным, техническим и культурным вопросам при премьер-министре Бельгии, федерального министерства образовании в Бельгии не существует.

О степени децентрализации управлением образования на уровне лингвистической общины можно судить на примере Фландрии, где основные управленческие полномочия принадлежат не правительству или иному органу исполнительной власти, а учредителям образовательных заведений, которыми могут выступать государственные и муниципальные власти, различные субъекты частного права и даже отдельные физические лица. Учредители обладают самой широкой автономией и обязаны соблюдать лишь минимальные требования, установленные государственной властью применительно к данному типу образовательного учреждения. Учредительные органы в зависимости от вида образовательного учреждения объединяются в советы учредителей (Автономный совет общины по образованию (ARGO), объединяющий учредительные органы школ; Фламандский совет институтов высшего образования (VLHORA); Фламандский межуниверситетский совет), наделенные регулятивными и контрольными полномочиями, близкими к полномочиям министерства образования.

Еще одна федерация - Канада - также дает пример крайне децентрализованной системы образования. Конституция Канады предоставляет провинциям - субъектам федерации исключительные права в сфере образования. Вследствие этого в Канаде сформировалось 10 (по числу провинций) автономных образовательных систем. К ведению же федерального правительства относятся лишь вопросы образования коренного населения Канады (индейцев и северных народов), решение которых возложено на Департамент по делам индейцев и северных территорий.

В 1967 году по инициативе министров образований провинций был создан Совет министров образования Канады (Council of Ministers of Education), в задачу которого вошли обсуждение наиболее важных проблем, связанных с образованием, организация сотрудничества и консультаций по вопросам образования между провинциями и территориями, взаимодействие с федеральным правительством и представительство на международном уровне.

Примеры Бельгии и Канады представляют собой, пожалуй, наиболее «радикальные» модели децентрализованного управления, напрямую связанные с политической ситуацией в государстве.

В более «мягких» формах тенденция децентрализации управления присутствует в настоящее время во многих государствах, за исключением развивающихся стран, где по-прежнему сильна централизация в государственном управлении.

В соответствии с Основным законом Германии важнейшими полномочиями по организации, контролю и финансированию образовательных учреждений наделены субъекты федерации - земли. Федеральное министерство образования в этой стране было создано только в 1969 году. До этого времени координация образовательной политики на федеральном уровне осуществлялась Постоянной конференцией министров образования и культуры земель. Этот орган сохранил многие из своих полномочий и после учреждения федерального министерства образования. Принимаемые консенсусом решения Постоянной конференции являются обязательными для всех земель, входящих в состав Федеративной Республики Германии.

Страной с высокой степенью централизации управления в образовании продолжает оставаться Франция. Однако и здесь начинают проявляться процессы децентрализации.

Децентрализация французской образовательной системы, решение о которой было принято еще в 1982 году, предусматривает постепенное перераспределение полномочий от центральных к местным органам управления. Местным органам управления образованием в каждой территориально-административной структуре - коммуне, департаменте, регионе - поручается руководство определенным уровнем школьного (довузовского) образования. При этом коммуны несут ответственность за детские сады и начальные школы, департаменты - за колледжи (основное общее среднее образование), и регионы - за лицеи и специальные учебные заведения (полное общее среднее и профессионально-техническое образование). Что касается высшей школы, главные рычаги управления которой по-прежнему сосредоточены в Министерстве национального образования, то здесь децентрализация ассоциируется прежде всего с расширением академической и частично финансовой автономии вузов, с развитием различных форм вузовского самоуправления.

Развивая институциональные основы управления образованием, многие зарубежные страны при принятии управленческих (административных) решений стали активнее использовать элементы межминистерского (межведомственного) сотрудничества и консультирования с различными неправительственными организациями, ассоциациями предпринимателей и т.д.

Усиление межминистерской (межведомственной) координации в процессе формирования и реализации образовательной политики позволяет сократить дублирование в аппарате государственного управления, обеспечить более высокую эффективность государственных расходов на образование, повысить качество принимаемых управленческих решений. В этом случае обсуждение вопросов управления образованием происходит с позиции различных ведомств, что, безусловно, снижает риски возобладания узковедомственных интересов. Кроме того, межведомственное сотрудничество в институциональном плане содействует применению программно-целевого метода в сфере управления образованием.

Повышение роли консультативных органов, экспертных центров, в которых представлены академическое и университетское сообщество, институты гражданского общества, бизнес-структуры, профсоюзы, студенческие и молодежные организации, в механизме управления образованием, с одной стороны, повышает достоверность и качество принимаемых управленческих решений, а с другой стороны, обеспечивает их легитимность.

Рассмотрим более подробно организацию управления образованием в зарубежных странах на примере США.

Система управления образованием в США диверсифицирована. В стране существуют свыше пятидесяти региональных органов управления образованием (называемые чаще всего советами или департаментами), которые определяют образовательную политику штатов и одновременно являются проводниками средств федерального бюджета, которые выделяются на определенные нужды всех этих региональных систем. Департамент образования США обладает, в основном, полномочиями в сфере управления и контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета США.

Однако в данном случае можно говорить о существенном замещении административно-правового механизма регулирования отношений в сфере образования финансово-правовым, что во многих случаях не только не означает снижение эффективности Департамента образования США как административного субъекта, но, напротив, улучшает управляемость. Большинство школ, высших учебных заведений, а также и все штаты ввиду недостаточности собственных финансовых ресурсов являются получателями федеральных бюджетных средств, таким образом, федеральные власти взамен дополнительного финансирования требуют от получателей средств федерального бюджета США соблюдение федеральных стандартов и единообразных правил, регламентирующих многие аспекты образовательных отношений.

Местное и текущее управление осуществляют прежде всего администрации школьных округов или округов высших учебных заведений, администрации графств и муниципалитетов (если школы находятся в их ведении), а также администрации чартерных школ и администрации независимых вузов.

В составе механизма управления образованием особенно выделяются федеральные и региональные законодательные органы, которые устанавливают базовые правовые нормы, регулирующие общее и высшее образование соответственно в стране в целом и в определенном штате. Многие акты этих органов, а именно законы, имеют высшую юридическую силу. Именно в них устанавливается компетенция исполнительных органов штатов и местных органов.

Президент США и его администрация представляют Конгрессу проект федерального бюджета, в котором, в частности, определяется, какие федеральные образовательные программы и в каком объеме будут финансироваться в предстоящем финансовом году. Кроме того, Президент США вправе инициировать путем внесения законопроектов в Конгресс новые федеральные программы и начинания, затрагивающие сферу образования. Значимые общегосударственные реформы в сфере образования последних лет также инициировались Президентом США, а не конгрессменами.

Администрация 44-го Президента США Б. Обамы скорректировала образовательную политику в области управления образованием.

В июле 2010 года обозначены ключевые пункты плана реформ законодательства о начальном и среднем образовании:

а) разукрупнение и повышенное внимание к успеваемости каждого школьника и студента;

б) обеспечение равенства, в первую очередь равенства возможностей;

в) реформа должна опираться на стандарты и улучшение подотчетности.

Согласно этим базовым принципам предлагаются следующие реформы, которые условно разделены на несколько блоков.

1. От «гонок на выживание» среди стандартов штатов к принятию штатами стандартов обучения в колледже, ориентированных на профессиональное развитие и карьеру.

2. От «акцента на опытность» (школы, демонстрирующие прогресс, в реальности часто не развивались) к дифференциации школ на основе успеваемости каждого ученика в отдельности и прогресса школы в целом.

3. От «многих кнутов за провалы при отсутствии поощрений за успехи» к реальным финансовым поощрениям плохо обеспеченным школам, округам и штатам, которые показывают реальные результаты, особенно те, что обучают малообеспеченное население и закрывают «проблемные» районы.

4. От «преимущественного внимания к тестам, сужению и специализации учебных планов» к построению и развитию более дифференцированных систем оценивания.

5. От «мандатов на дополнительные образовательные услуги и избирательности» к гибкости и учету местных особенностей в оценке уровня развития школ, упразднение мандатов на дополнительные образовательные услуги.

6. От «излишне детализированного контроля за школами» к обоснованному вмешательству только в крайне необходимых случаях.

7. От «карательных мер и ярлыков без поддержки» к существенным инвестициям в школы, демонстрирующие неудовлетворительные результаты.

8. От «оценки воздействия исключительно на низовом уровне школы» к ответственности всех уровней системы, отчетности за развитие и поддержку.

9. От «недостаточного внимания к подготовке педагогических кадров и голосам учителей» к учету мнения и голоса самих педагогов (касательно как условий работы, так и профессиональной подготовки) и изучение условий обучения, включая перспективы профессии учителя.

Второй блок реформ направлен на укрепление и популяризацию профессии учителя и лидерству.

10. От «невнимания к совместной работе учителей» к инвестициям, нацеленным на создание возможности учителям совместно обсуждать планы развития преподавания.

11. От «безразличия к требованию равного распределения» к найму лучших учителей тех дисциплин и в тех местах, где они больше всего необходимы.

12. От «игнорирования потребности» к лидерству и карьерному росту, к инвестициям и поощрению инициативных педагогов.

Третий блок реформ связан с изменением базовых принципов и подходов к политике в области начального и среднего образования.

13. От «игнорирования условий обучения и других важных факторов» к расширенной подотчетности, основанной не только на баллах и оценках школьного округа в целом, учету и оценке условий обучения.

14. От «узкого взгляда на роль школ» к созданию больших возможностей для улучшения климата в старших классах и отношений старшеклассников друг к другу.

15. От «непризнания важности равного доступа к финансовым ресурсам» к содействию равному доступу к финансированию.

Изменения законодательства о начальном и среднем образовании нацелены на создание таких образовательных стандартов, которые приведут Америку к глобальному лидерству.

Основным законодательным актом, принятым в период президентства Б. Обамы, на сегодняшний день является Закон 2009 года о восстановлении экономики Америки и реинвестировании, подписанный Президентом США 17 февраля 2009 г. Этот закон затронул, в числе прочих, многие аспекты реформы управления в области среднего и высшего образования в стране, причем механизм реализации политических решений в области образования преимущественно финансово-правовой, а сами решения во многом повторяют изложенные пункты реформ в области управления федеральным финансированием начального и среднего образования.

Основным проводником реформ Президента США и образовательной политики является Департамент образования, созданный в 1979 году.

И публичные, и частные школы «администрирует» помощник главы Департамента, возглавляющий Управление начального и среднего образования. В структуре этого Управления законодательством предусмотрено создание отдела по образованию эмигрантов, который «администрирует» соответствующие федеральные программы. В действительности, за этим термином скрывается целый ряд полномочий, в частности, право назначения проверок и аудита получателей бюджетных средств любого уровня независимо от формы собственности, право на ознакомление с отчетами об использовании бюджетных средств и не просто об использовании «по целевому назначению», а о достигнутых результатах.

Высшие учебные заведения входят в сферу компетенции Управления высшего (послесреднего) образования. Этот орган выполняет три ключевые функции: во-первых, он формирует федеральную политику в сфере высшего образования и вносит предложения по реформированию существующего законодательства о высшем образовании. Во-вторых, Управление осуществляет администрирование программами в сфере высшего образования, направленными на упрощение доступа к высшему образованию, укрепление высших учебных заведений и обеспечение развития преподавателей и студентов. И, в-третьих, Управление высшего (послесреднего) образования несет ответственность за процесс официального присвоения статуса агентствам по аккредитации вузов.

Рассмотрим региональную систему управления общим образованием на примере штата Техас. Основные управляющие субъекты - Комиссар образования штата, Совет по образованию Техаса и Образовательное агентство Техаса. Соотношение полномочий между региональными и местными управляющими субъектами повторяет соотношение полномочий между федерацией и штатами и определяется по принципу: «все, что законодательством Техаса не закреплено за органами штата, остается за советами школьных округов и другими местными органами управления образованием».

С одной стороны, концепция управления образованием учитывает наличие трех самостоятельных и взаимосвязанных уровней - федерального, регионального и местного, а с другой стороны, она предполагает организацию взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования.

Результаты исследований не позволили выделить преимуществ тех или иных моделей.

Специалисты зарубежных стран постепенно сошлись во мнении, что основной моделью является «классическое» управление.

Различные модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различающихся масштабом, временными рамками и другими отличительными признаками.

Анализ зарубежного опыта показывает, что большинство стран осуществляют совершенствование управления образованием по следующим основным направлениям:

- расширение круга субъектов, привлекаемых к участию в управлении образованием;

- использование конкурсных начал в управлении;

- изменение механизмов финансирования, связывание его объемов с производительностью и научным потенциалом учебных заведений;

Немаловажно то, что в России в условиях централизованного управления системой образования реформы высшей школы, как правило, проводятся по инициативе «сверху» и носят характер относительно единовременной кампании. При неизбежном присутствии ряда недостатков проведения реформ в централизованной системе управления образованием, нельзя не отметить их несомненные преимущества - тщательная подготовка (теоретическая разработка проблем, проведение экспериментов, использование лучшего, уже проверенного опыта), привлечение к разработке и проведению нововведений лучших педагогов страны, наиболее интересного, полезного опыта, возможность оценить удачи и промахи попыток реформ на массе примеров и т.д.

А в такой децентрализованной системе, какой является американская высшая школа, изменения осуществляются «снизу», то есть по инициативе самих вузов, и происходят по мере необходимости или возможности. Однако такое реформирование порою страдает стихийностью, недоработками, поверхностностью и т.д.

Реформы проводимые в последнее время, коснувшиеся как структуры высшей школы России, так и содержания и форм контроля и оценки, позволяют говорить о перестройке отечественной системы высшего образования.

Важными принципами современного управления образованием в России и США являются его гуманизация и гуманитаризация. Это в полной мере соответствует постиндустриальной стадии развития, возрастанию роли образования в гуманизации общества, духовном становлении и нравственном обогащении его членов, подготовке специалистов по широкому спектру новых, требуемых жизнью специальностей (социологи, социальные работники, психологи, этнологи, политологи, управленцы, государствоведы, юристы, религиоведы и др.).

Таким образом, можно сделать следующие выводы по первой главе.

С управленческой точки зрения образование трактуется как сфера распределения властных полномочий между различными уровнями власти и субъектами образовательной политики.

Система управления образованием в России, являясь одной из подсистем управления обществом, представляет собой комплекс подсистем более низкого класса (федеральные, региональные и муниципальные), закономерно связанных в единое целое. Целостность системы образования в России и единство системы управления ею обусловлено формированием общей государственной политики в области образования и распределением обязанностей и ответственности на все уровни управления.

Особенностью управления современной образовательной системой являются новые взаимоотношения общегосударственных, региональных, муниципальных органов управления образованием между собой, а также с образовательными учреждениями. Усиливается процесс децентрализации управления образованием, разграничения компетенции, полномочий и ответственности между его различными уровнями, происходит переход от государственного к государственно-общественному управлению.

Анализ проблем распределения полномочий показывает тенденцию к муниципализации образования, когда происходит смещение полномочий в реализации образовательной политики на муниципальный уровень. В связи с этим муниципальный уровень управления образованием приобретает все большее значение, а осуществление изменений на этом уровне обеспечивает наиболее максимальный эффект воздействия на всю муниципальную образовательную систему, что способствует созданию необходимых условий, при которых органы местного самоуправления становятся реальным субъектом управления развитием образования, обеспечивающим каждому проживающему на данной территории полноту и качество образования.

В современных условиях, когда в российском образовании происходят широкомасштабные преобразования, особенно ценным представляется сравнение процессов реформирования системы государственного управления образованием в Российской Федерации с моделями управления образованием, существующими в развитых государствах.