Тип государственного устройства

Форма устройства государства отражает особенности его территори­ально-политической организации, распределение властных полномочий между центром и периферией, определяет характеристики других полити­ческих институтов субнационального уровня. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры — унитарная, федера­тивная и конфедеративная.

Сущностные черты каждой из форм государственного устройства мож­но понять при сопоставлении федераций, с одной стороны, с унитарными государствами, а с другой — с конфедерациями.

Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Египет, Франция, Великобритания, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого верховного центра власти. В качестве примеров конфедераций приводят древнегре­ческий Ахейский союз (280-146 до н.э.), Конфедерацию Новой Англии (1643), Северо-Германский союз (1867). Соединенные Штаты Америки до 1789 г., когда они объединились в федерацию, в течение 11 лет явля­лись конфедеративным политическим образованием. Швейцария со времен средневековья вплоть до последней трети XIX в. тоже была типичной конфедерацией, позднее воспринявшей более современную форму феде­рации. Главный признак конфедерации — центр не является носителем верховной власти, а наделен полномочиями по усмотрению составляю­щих ее политических субъектов.

Обратите внимание Некоторые политологи по сей день оспаривают федеративную сущ­ность государственного устройства Швейцарии, полагая, что эта стра­на сохранила важные черты конфедеративной системы. Вряд ли во­обще можно считать конфедеративный принцип объединения госу­дарств отошедшим в прошлое. В XX столетии он воспроизводится в новых формах — в виде, например, наднационального Европейского союза.

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедератив­ные государства фактически не разграничивались. Великие философы Возрождения — Жан Воден, Гоббс, Спиноза — различали государства суверенные и несуверенные либо противопоставляли централизованные монархии территориям, менее жестко объединенным на основе вассаль­ной зависимости или договора (например, лигам).

БОДЕН(Bodin), Жан(1530, Анже —1596, Лан) — французский политический философ, теоретик пра­ва, родоначальник концепции суверенитета, идеи ко­торого оказали существенное влияние на европейскую политическую теорию и практику. Авторнескольких работ, среди которых наиболее известны: «Метод для облегчения понимания исто­рии» (1566); «Шесть книг о государстве» (франц. изд., 1576; европейское изд. на латыни, 1586), «Разговор семерых о религии» (изд. 1857). Вклад в развитие политической мысли.Рели­гиозные войны, поставившие Францию на грань полной анархии, заставили многих мыслителей начать поиск источника общественного порядка и устой­чивости политического режима. Боден увидел этот источник в суверенитете, который одновременно выступает и сущностным признаком государства. Предложенная Боденом концепция суверенитета явилась чрезвычайно эффек­тивным инструментом анализа политической власти и, что немаловажно, ори­ентиром политической трансформации Европы Нового времени в направле­нии независимых наций-государств (англ. nation-states). Ставшая классической трактовка суверенитета, данная Боденом в «Шести книгах о государстве», гласит: «Суверенитет — это абсолютная и постоян­ная власть государства... Абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными». Таким образом, суверенитет — это уникаль­ная, постоянная, единая, неделимая и абсолютная власть, не ограниченная внешним (за некоторыми исключениями) и внутренним контролем и самодос­таточная, поскольку не требует согласия тех, над кем осуществляется. Что касается государства, то Боден определял его исходя из своей концеп­ции суверенитета: государство — это правовое управление многими семьями (семья — основание государства) и тем, что у них общее, на основе суверенной власти. «Не население формирует государство, но союз народа под одной-единственной суверенной властью». На основании того, кому принадлежит сувере­нитет, Боден различал следующие формы государственного устройства: монар­хия (власть одного), аристократия (власть меньшинства) и демократия (власть большинства). Сам Боден считал наилучшей формой устройства монархию, в которой правитель-суверен информирован о потребностях подданных через пар­ламент. Власть достаточно компетентна, ее отправление — быстрое и эффек­тивное. Боден также предвосхитил положения Монтескье о влиянии факторов окружающей среды на особенности политического устройства.

Главный признак унитарного государства — сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной вла­сти. Это целостное образование подразделяется на административно-тер­риториальные единицы, не обладающие политической самостоятельнос­тью. Им центр передает в ведение ряд функций, а местные власти отвеча­ют за их исполнение. Когда государство из своего политического центра само управляет территориями — это случай деконцентрации, которая вы­ражается в том, что уполномоченные органов государственного управле­ния осуществляют фактическое руководство и надзор за местными адми­нистрациями. Объем компетенций таких должностных лиц отражает сте­пень унитаризма* данного государства, т.е. показывает, какую часть задач непосредственного государственного управления местными единицами берет на себя центр.

В современных условиях даже сверхцентрализованное государство неспособно осуществить с помощью своих представителей и функционе­ров в структурах верховной власти и на местах всю полноту необходимых политических функций. Государство складывается из регионов со своими историческими традициями (в т.ч. политической самостоятельности), спе­цифическими интересами и потребностями и т.д., что обусловливает стрем­ление людей из местных сообществ к определенному административно-политическому самоуправлению. Децентрализация — это способ переда­чи государством созданным им локальным сообществам (во Франции, например, коммунам, департаментам, регионам) некоторых полномочий при контроле над их осуществлением. Вариантов децентрализации много — весь спектр отношений центра и периферии от ограниченного самоуправ­ления (Франция) до весьма широких прав автономии* (Испания). В усло­виях демократии местные образования получают возможность формиро­вать свои представительные (разрабатывающие юридические нормы и пра­вила, действующие на данной территории) и административные институты.

Органы автономных образований обладают большим объемом прав в сфере внутреннего управления по сравнению с другими административно-территориальными единицами. Вместе с тем существование автономий не меняет принципиально унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, нередко обусловленные географическим (острова Мадейра и Азорские в Португалии), историческим (Андалусия в Испании) и этническим (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Страна Басков и Каталония в Испании) своеобразием данной территории.

Обратите внимание Некоторые политологи считают, что степень децентрализации мож­но измерить путем выявления нормативной самостоятельности ло­кальной единицы. Например, в Италии система законодательной вла­сти состоит из двух уровней с гармоническим подчинением низшего из них национальному законодательству. Но французское государ­ство сохраняет монополию на законотворчество, а местные власти могут выносить лишь решения, которые регулируют какую-либо де­ятельность на данной территории. Однако политологи уже зафиксировали и прогнозируют дальнейшее изменение унитарного устройства этих государств. Во Франции еще в 1982 г. регионы, некогда созданные сверху как чисто администра­тивные образования, получили статус территориальных общностей, формально и юридически наделенных полномочиями довольно са­мостоятельных политических субъектов. Это касается заморских департаментов и территорий страны (Гваделупы, Мартиники, Рею­ньона, Новой Каледонии и др.). Более того, сепаратистское движе­ние на Корсике, родине Наполеона, заставило политиков и обще­ственность говорить о необходимости введения во Франции авто­номий. В Италии набирает силу политическое движение за федерализацию государства по принципу Север — Юг.

Самой сущностной характеристикой федерации* является наличие двух официальных государственных уровней. Распределение полномочий между этими уровнями сводится к тому, что федеративное государство на­деляется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации — федерированное государство — сохраняет только некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение ком­петенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и воз­можностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодатель­ных, исполнительных и судебных органов. Между тем практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты, как правило, очень мало различаются между собой и с федераци­ей в целом по институциональным характеристикам.

Интерпретация Кельзен в книге «Общая теория государства и права» (1961) рас­сматривал все без исключения федерации как образования, только в количественном смысле более децентрализованные, нежели унитар­ные государства. Например, составные части федерации обладают большим объемом законодательных возможностей, чем территори­альные единицы при унитаризме. По заключению этого исследова­теля, если отбросить количественный фактор, то окажется, что нали­цо значительное сходство между «структурами федеративного госу­дарства, с одной стороны, и унитарного государства, подразделенного на автономные провинции, - с другой».

Федерализм предполагает строгое распределение компетенций между общефедеральными органами власти и подобными им институтами отдель­ных субъектов федерации (штаты — в США, Брази­лии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, канто­ны — в Швейцарии). Как правило, субъекты феде­рации принимают собственные конституции или уставы, располагают многими свойственными госу­дарству как таковому правовыми и политическими институтами. Верховенство все же сохраняется за об­щефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к законодательному регулирова­нию федерированных образований. Вместе с тем ав­торитетный английский политолог Престон Кинг указывает на то, что регионы, составляющие феде­рацию, не суверенны, ибо в ней всегда имеется оп­ределенная процедура принятия согласованных ре­шений. При крайней необходимости федеральный центр обладает конституционной возможностью путем чрезвычайных законодательных и иных мер постепенно подорвать или даже уничтожить закрепленные за субъектом федерации полномочия и ат­рибуты независимости, а также его политические и иные институты. Прак­тика эволюции разных федераций показывает, что федеральный центр ис­подволь старается расширить круг своих прерогатив в ущерб правам субъек­тов. Похоже, что современные унитарные и федеративные государства развиваются в противоположных направлениях: если первые тяготеют к децентрализации, то во вторых повышается степень централизации.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединени­ем к нему новых единиц (США и др.), или созданными актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъек­тами (Бразилия, Австрия, ФРГ и др.).

Конфедерация* — это союз самостоятельных государств, где прин­цип распределения политических полномочий между государствами-учас­тниками и самим объединением противоположен федеративному. Ее члены оставляют за собой главную часть своих государственных прерогатив, от­давая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некото­рые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (валют­ное регулирование, оборона, дипломатия).

Обратите внимание Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, поэтому она представляет собой довольно неустойчивое объедине­ние и либо преобразуется в федерацию, либо распадается (Сенегамбия — появившееся в 1982 г. временное объединение Сенегала и Гамбии). Ныне «чистых» конфедераций не существует, хотя само это слово присутствует в названии ряда государств (например, Швейца­рии), что не меняет сущности их федеративного государственного устройства. Показательно, что конфедеративный принцип устройства в том или ином виде воспроизводится в структуре международных (наднацио­нальных) организаций, где применяются два основных правила — равенство участников и единогласное принятие решений (ООН, Ев­ропейский союз и т.д.).