Формы правления

Сразу с несколькими центральными категориями политической науки связано понятие формы правления — это и система (полития), и режимы, и процессы (например, избирательный), и институты. Причем в разных национальных политологических традициях форма (реже — тип) правле­ния обозначена неодинаково (в частности, во Франции в данном отноше­нии используется термин «политический режим»).

Классическая типология форм правления восходит к политической логике Аристотеля, и любое учебное пособие в мире приводит схему, по­строенную исходя из размышлений философа в главе IX «Политики».

Властвует в пользу:	Общего блага управляемых	Личного блага правителей
Один	Монархия	Тирания
Несколько	Аристократия	Олигархия
Все (или как можно больше)	Хорошая демократия (политейя)	Плохая демократия

Аристотель полагал, что монархия* способна выродиться в тиранию*, аристократия* — в олигархию* ради выгоды богатых, а политейя* мо­жет ориентироваться только на пользу бедных, потому ни одно из выделен­ных им правлений не занимается всеобщим благом. Философ видел наи­лучшую («правильную») власть в смешении всех трех форм в их умерен­ном виде и в зависимости от реальной ситуации.

Кроме вышеуказанных, среди форм правления нередко называют так­же диктатуру (лат. dictatura — неограниченная власть), охлократию (гр. ochlos — чернь, толпа), тимократию и пр.

Интерпретация Французский политолог Жан-Люк Шабо («Введение в политику», 1991) считает: современные демократии большей частью соответ­ствуют модели смешанного государственного устройства, т.е. соче­тания аристотелевых типов монархии, аристократии и демократи­ческой республики, но при изъятии из первых двух форм принципа наследования власти. Например, в 1965 г. Уильям Бенеми описал британское правление как систему с избираемым монархом (англ. elected monarch), имея в виду высокие полномочия премьер-министра: именно он исполняет монархическую функцию, а не королевская власть. Президентство в США нередко называют императорским. Шабо отмечает: «V Республика во Франции означала возвращение принци­па монархии... В 1958 г. в стране произошла настоящая монархичес­кая реставрация, но она ни в коей мере не означала возвращения к наследственной королевской власти или личного присвоения влас­ти... Вот слова президента де Голля: «Я восстановил монархию в свою пользу»....Речь идет... об умеренной республиканской монархии. В ней правит один человек с помощью аристократически-олигархичес­ких коллегий, образуемых на основе принципов выборности и кооп­тации (парламент, министры, Верховный суд, партии и их привер­женцы и т.д.)....Народ участвует в отправлении власти через меха­низмы представительной и полупрямой демократии».

В современном мире выделяются две формы правления — монархия и республика*.

Монархии нашего времени делятся на два вида — абсолютные и кон­ституционные. В абсолютной монарху принадлежит вся полнота законо­дательной и исполнительной власти. Эта форма правления характерна для стран, в которых во многом сохраняются докапиталистические, традици­онные политические отношения (Саудовская Аравия, Бруней и др.). В кон­ституционной монархии полномочия главы государства лимитированы. По степени ограничения они бывают дуалистическими и парламентскими.

В дуалистических монархиях, помимо монарха, существует парламент, который издает законы, утверждает бюджет (в отдельных из них есть даже институт парламентской ответственности правительства). Монарх же об­ладает правами назначения и смещения кабинета министров, абсолютного или отлагательного вето* в отношении решений парламента, а также вы­полняет ряд представительских и внешнеполитических функций (Марок­ко, Иордания и пр.).

В парламентских монархиях реальная власть монарха более чем скром­на. В одних странах функции монарха сведены лишь к представительству (в Японии — по конституции 1947 г., в Швеции — по конституции 1974 г.). В других государствах (например, в Великобритании, Бельгии, Дании, Ни­дерландах, Испании и пр.) за монархом номинально сохраняются опреде­ленные полномочия, однако он пользуется ими только в результате иници­ативы правительства, иного органа или вообще не прибегает к ним, так что эти полномочия предусмотрены в качестве резервных на случай какого-либо политического кризиса. В частности, право налагать вето на законо­дательные акты парламента (там, где оно формально имеется у монарха), на практике, как правило, не применяется.

Обратите внимание У ряда монархий есть определенные особенности, что требует до­полнительной характеристики. Например, государства, где монарх обладает не только светской, но и религиозной властью, именуются теократическими (гр. thcos — бог). Существуют и т.н. выборные монархии — государства, представляющие собой объединение не­скольких монархий, главы которых из своей среды выдвигают едино­го правителя. Круг избирателей и кандидатов здесь довольно узок коронованные особы состоящих в союзе монархий (Малайзия, Объе­диненные Арабские Эмираты). Своеобразна монархическая форма правления в бывших доминио­нах Британской империи (англ. dominion — владение), с 1947 г. вхо­дящих в Содружество наций (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Гренада и др.). Формально главой государства в них является бри­танский монарх, но его более чем урезанные функции осуществляет генерал-губернатор, назначаемый Короной по представлению пра­вительства данного члена Содружества.

Самой распространенной в нынешнее время формой правления явля­ется республика в ее трех видах: парламентская, президентская и полупре­зидентская (смешанная). В основу этой классификации заложена структу­ра отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. В отличие от них у судебной власти — неизменная функция: она обеспечи­вает соблюдение юридически закрепленного политического порядка.

Возникновение парламентской республики не обусловлено осуществ­лением какой-либо заранее разработанной модели власти, а связано с исто­рической практикой британской политической системы, оформившейся в современном виде примерно в XV1I-XVIII вв.

Обратите внимание Еще в 1867 г. один из политиков «матери парламентов» — Брита­нии — приписал этому органу законодательной власти три функ­ции: 1) экспрессивная — выражать умонастроения народа по всем значимым вопросам; 2) педагогическая — учить нацию тому, чего она еще не знает; 3) информативная — дать людям услышать то, что они иначе не услышат.

Понятно, что в парламентской республике руководящий орган госу­дарственной власти — парламент*. Правительство формируется на основе парламента и несет перед ним ответственность. В современной политике существует довольно много различных форм организации института пар­ламентаризма; вместе с тем они обладают определенными общими — клас­сическими — характеристиками:

- выборы одновременно решают вопрос о составе парламента и пра­вительства, а также проблемы союзов (коалиций) партий и депутатских фракций;

-парламент назначает правительство, и он же может его отозвать;

- глава правительства входит в нижнюю палату, избранную всеобщим голосованием, и имеет полномочия распустить ее;

- раздельная исполнительная власть: представительские государствен­ные функции возложены на главу государства (например, президента), ре­альная власть принадлежит премьер-министру (в ФРГ — канцлеру и т.д.);

- правительство имеет право законодательной инициативы (в отдельных случаях — Великобритания, ФРГ — еще и право вето на законопроекты);

- независимость правительства по отношению к главе государства.

Интерпретация Некоторые политологи различают такие типы парламентаризма: 1) монистический — правительство несет ответственность только пе­ред нижней палатой (Великобритания); вместе с тем предусмотрен продуманный механизм чередования партий или их коалиций у вла­сти; 2) дуалистический (лат. dualis — двойственный) — относитель­ное равновесие между законодательной и исполнительной ветвями власти при наличии двух центров принятия решений — глава госу­дарства и нижняя палата, что благоприятствует их согласию; 3) ра­ционализированный — ради избежания политических кризисов пар­ламентские механизмы регулируются конституционно.

Кроме того, оппозиция, существующая в рамках парламента, обладает определенными средствами воздействия на органы исполнительной власти.

Как видно, роль главы государства в парламентской республике неве­лика. Хотя формально ему принадлежит право назначения правительства, но осуществляет он это только исходя из расстановки политических сил в парламенте. Свое право досрочного роспуска парламента он реализует либо в соответствии с императивными нормами законодательства, либо по ини­циативе премьер-министра. Избирается глава государства (президент), как правило, парламентским путем, т.е. членами парламента или коллегией вы­борщиков, не менее половины которой составляют депутаты (есть и ис­ключения — в Австрии президент избирается всеобщим голосованием). Типичные примеры парламентских республик — Италия, ФРГ, Ирландия, Индия и др.

Главное преимущество парламентской модели кроется в том, что она позволяет согласовать две функции, одинаково необходимые в поли­тике: преемственность и изменение. Техническое решение, обеспе­чивающее совмещение этих противоречивых целей, состоит в удво­ении функций властей: на основе различения законодательной и ис­полнительной ветвей власти, сотрудничающих друг с другом, каждая из них образует по два органа, один из которых обеспечивает преем­ственность, другой — изменение. Функция преемственности при­надлежит главе государства и верхней палате парламента... Функ­цию изменения в системе исполнительной власти воплощает прави­тельство в силу своей политической ответственности, которая может быть перед главой государства или перед нижней палатой (очень ред­ко — перед верхней палатой) либо перед обоими институтами сразу. Потому продолжительность деятельности правительства не фикси­рована, она может быть разной. Симметрично нижняя палата выпол­няет в системе законодательных органов ту же функцию изменения, ибо возможен ее роспуск. Ж.-Л. Шабо, «Введение в политику»

Разновидностью парламентской республики является форма правле­ния со смешением ветвей власти в пользу законодательной — так называе­мый режим ассамблеи. Особенность его заключается в сосредоточении всей полноты верховной власти в государстве у единственного собрания, пред­ставляющего суверенный народ. Исторические примеры такой формы правления: во Франции — начало I Республики (1793 г.) и 1918-1958 гг. (IV Республика, кроме вишистского периода оккупации страны в годы Вто­рой мировой войны); современная модель — государственность Швейца­рии, поскольку ее двухпалатное Федеральное (Союзное) собрание осуще­ствляет высшую власть в стране, конституционно ограниченную только пра­вами народа и кантонов. При этом типе государства правительство избирается парламентом из числа его депутатов и может быть отозвано им же. Глава государства и правительства — президент*.

Обратите внимание В исторической перспективе в некоторых странах (особенно во Фран­ции) столь безусловное доминирование избранного парламента, или ассамблеи, означало его всевластие, т.е. полный контроль над испол­нительными институтами, включая правительство. Такая форма прав­ления внешне выглядела как «диктатура народа», однако для нее были характерны постоянные и сильные конфликты между фракциями самого парламента. В силу последнего обстоятельства режим ассам­блеи был весьма неустойчив и из-за угрозы падения он всякий раз приводил к легитимизации своей противоположности — личной вла­сти военного деятеля, на которого возлагалась задача «спасения рес­публики».

В президентской республике самым строгим образом проводится прин­цип разделения ветвей (центров) власти: президентской, парламентской и судебной, каждая из которых обособленно выполняет соответствующую функцию. Четкое разделение властей позволяет обеспечить их взаимный противовес. (Исторический прототип президентства закреплен в конститу­ции США 1787 г.; президентскими республиками являются также Аргенти­на, Бразилия и др.).

Современный институт президентства при некотором разнообразии в принципах разделения властей и их функциях обладает рядом общих ха­рактеристик, а именно:

- в конституционном порядке разграничены полномочия и обязаннос­ти институтов президента, парламента, суда;

- исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который является одновременно главой государства и правительства;

- президент и парламент избираются отдельно, потому они взаимонезависимы;

- президент политически ответствен перед народом, а правительство — перед президентом:

- парламент не имеет права отзыва правительства и президента (ис­ключая импичмент), но у него вся полнота законодательной власти, бюд­жетные и контрольные полномочия;

- при классической форме (США) президент не вправе распустить пар­ламент, у него нет возможностей для законодательной инициативы, но есть право вето, которое преодолевается двумя третями парламента;

- исключено совмещение правительственной должности и парламент­ского мандата (однако в США вице-президент — председатель сената).

Таким образом, президент не несет парламентской ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона с использованием процедуры импичмента*. Президента избирают внепар­ламентским путем — всеобщим прямым голосованием граждан либо кол­легией выборщиков, тоже намеченных всеобщим голосованием (этот не­прямой порядок избрания принят в США). Правительство при президенте осуществляет различные исполнительные функции, а также служит сове­щательным и вспомогательным органом.

Известная американская система сдержек и противовесов дополняет разделение властей и позволяет их механизмам функционировать как еди­ное целое. Такая система включает: право отлагательного вето президента в отношении законов; парламентский импичмент со смещением президен­та; принцип, в соответствии с которым суды должны руководствоваться в своей деятельности актами, издаваемыми парламентом, но обладают пра­вом проверки их конституционности и т.д.

Полупрезидентская, или смешанная, форма правления (ее называют также президенциализмом) соединяет отдельные характеристики парламентской и президентской республик, однако их совокупность создает но­вое качество. Роль президента здесь особенно велика. Подобный тип госу­дарственности существует во Франции, Португалии, Финляндии, Шри-Лан­ке, Казахстане, ряде стран Южной Америки, Африки и в других регионах. Для президенциализма характерны следующие принципы:

-глава государства — президент — избирается на всеобщих прямых выборах;

- президент назначает правительство, опирающееся на парламентское большинство, и премьер-министра, который политически ответствен пе­ред ним;

- правительство не только зависит от президента, но и ответственно перед парламентом и может быть смещено им после вынесения вотума не­доверия;

- партийная принадлежность президента, премьер-министра и парла­ментского большинства не обязательно совпадают (так нередко бывает в современной Франции);

- президент вправе распустить парламент (чаще всего нижнюю пала­ту) и назначить новые выборы;

- у главы государства есть права отлагательного вето на акты парла­мента и законодательной инициативы;

- у президента и парламента, как правило, разные сроки деятельности (во Франции были 7-летний президентский и 4-летний парламентский ман­даты).

При полупрезидентской форме правления назначение и увольнение в отставку президентом главы правительства и других министров не имеют формального характера, как в парламентской республике. В определенных случаях президент председательствует на заседаниях правительства, реше­ния которого он утверждает. Если учесть, что во Франции, например, пар­ламент может принимать законы только в строго установленных конститу­цией сферах, а все остальные регулируются актами правительства, то зна­чение президента в этой стране оказывается еще выше.

В современном политическом мире существуют и другие, более спе­цифические разновидности президентских республик: с коллегиальным гла­вой государства; с институтом капитан-регентства; т.н. суперпрезидентс­кие. Перечисление вариантов можно продолжить.

Интерпретация В ряде стран имеется коллегиальный, а не индивидуальный глава го­сударства. Например, в Швейцарии функции главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом — Федераль­ным (Союзным) советом, выбираемым парламентом в составе семи членов на относительно широкой коалиционной основе. Председа­тельствует в Совете президент, который избирается сроком на один год поочередно из состава его членов и выполняет чисто представи­тельские функции. Принцип парламентской ответственности в этой стране отсутствует. То есть форма правления в Швейцарии обладает чертами президентской республики, за исключением того, что глава государства не единоличный. Коллегиальный глава государства дей­ствует также в Гвинее-Бисау.

В Сан-Марино (датой возникновения республики считается 301 г.) обя­занности главы государства и правительства исполняют два капитана-ре­гента, избираемые парламентом на шесть месяцев. По закону они должны все вопросы решать единогласно. Формально Сан-Марино не знает инсти­тута парламентской ответственности капитанов-регентов, но короткий срок их статуса позволяет парламенту фактически контролировать деятельность этих руководителей.

В ряде африканских республик центральная фигура в системе госу­дарственных органов — тоже президент. Роль представительных и судеб­ных институтов здесь невелика, фактически почти вся полнота власти со­средоточена в руках главы государства. Отдельные африканские страны воз­главляются пожизненными президентами (в т.ч. пришедшими к власти в результате военного переворота), в других — президентом автоматически становится лидер правящей и, как правило, единственной легальной партии. В ряде стран, где президентов формально периодически переизбирают пар­ламентским или всеобщим голосованием, на практике их победа предопре­делена, ибо оппозицию, если она существует, верховная власть подавляет силой, не допускает к участию в выборах, все СМИ и пропагандистский аппарат находятся под контролем президента и сплотившейся вокруг него узкой политической группировки. Из-за особенностей местной политичес­кой культуры население воспринимает выборы как некий ритуал, где все роли расписаны заранее. По форме правления такие республики нередко называют суперпрезидентскими.