Типичные модели системы органов местного (общинного) самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на территории, где постоянно проживает население (там, где существуют лишь временные вахтовые посты, невозможно организовать местное самоуправление). Территориальная основа местного самоуправления — это его территориальная организация. Она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.

В России используются три территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трехуровневая, а также смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований. При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районы субъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, поселки), а также части города не являются муниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное самоуправление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, где городское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ (Тульская область и др.).

Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления применяется там, где и районы, и находящиеся в их составе сельские административные единицы, небольшие города являются муниципальными образованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется также в крупных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.

Трехуровневая система муниципальных образований создается тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями. В конечном счете решение вопроса создавать в данной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образование или нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где есть небольшие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственные источники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая ситуация существует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являться муниципальными образованиями.

Смешанная территориальная система имеет три варианта. При первом варианте в районах и крупных городах действуют только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляется только на общинном уровне — в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. В Башкортостане, единственном из субъектов Федерации, фактически существует не местное самоуправление, а местное государственное управление. Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местного самоуправления, а в районах — параллельно функционируют и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и органы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант — местное самоуправление действует только в районах и крупных городах, где есть для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).

При любой модели организации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особые территории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельских муниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы не являются органами муниципального самоуправления, не обладают властными полномочиями.

В России существуют более 40 тыс. муниципальных образований, имеющих разную организацию. Министерство внутренних дел ведет их реестр.

В последние годы главным образом из-за недостатка средств местное самоуправление в селах, поселках (Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская области и др.) ликвидируется, создаются более крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарской области и др.).