Сокращение избыточной нагрузки на малые и средние предприятия со стороны контрольно-надзорных органов

Вступление в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и принятых в его исполнение нормативно-правовых актов сыграло серьезную роль в защите прав и законных интересов предпринимательского сообщества. Однако указанный закон и сопряженные с подзаконные нормативные правовые акты по-прежнему содержат ряд пробелов, неточностей и отмечаются следующие ключевые проблемы как регулирования, так и правоприменения:

- необоснованно высокое количество проверок и избыточность перечня оснований для их проведения;

- избыточность требований норм и правил, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской деятельности;

- избыточность полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок;

- недостаточная прозрачность проведения проверок;

- отсутствие реальной ответственности должностных лиц за нарушения при проведении проверок;

- избыточная нагрузка в виде штрафов для субъектов малого и среднего предпринимательства.

В настоящее время деятельность предпринимателей так или иначе контролируют более десятка надзорных ведомств, что создает высокую нагрузку на бизнес.

В 2014 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации, в рамках совместной работы с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, проводились проверки исполнения законодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей.

Проверкой Генпрокуратуры качества исполнения требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» был выявлен ряд нарушений, наиболее распространенными из которых являются:

- проведение органами государственного и муниципального контроля проверок, не включенных в ежегодный сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- проведение органами контроля внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;

- проведение органами внутренних дел незаконных внепроцессуальных проверок предпринимателей.

Необходима реализация мер, направленных на сокращение числа проверок субъектов малого и среднего предпринимательства органами власти вплоть до отмены проверок для данного сектора экономики.
В качестве примера можно привести инициативу МЧС России, в котором принято решение прекратить проверки субъектов малого и среднего предпринимательства. Предлагается рассмотреть возможность распространения данного опыта на другие ведомства.

Также предлагается рассмотреть возможность применения так называемых «надзорных каникул» (запрет на проведение органами по государственному контролю и инспектированию деятельности хозяйствующих субъектов (государственная противопожарная служба, органы внутренних дел, налоговые органы, санитарно-эпидемиологические службы и т.д.) проверок) для малого и среднего предпринимательства, обоснование введения которых для предпринимателей может быть различным.

Предлагается рассмотреть следующие варианты введения «надзорных каникул»:

- в течение ближайших 2-х лет для всех субъектов малого и среднего предпринимательств;

- на определенный срок для всех начинающих предпринимателей;

- для предпринимателей, которые имеют хорошую репутацию деловую репутацию ((к примеру, может подтверждаться аккредитацией в крупнейших бизнес-объединениях России) и в течение предыдущих 3-х лет не допускало нарушений законодательства.

Учитывая сложную экономическую ситуацию, предлагается установить ограничение количества всех видов проверок субъектов малого и среднего предпринимательства в 2015 году. Для этих целей необходимо провести аудит количества проведенных в 2014 году проверок и установить предельные значения количества внеплановых проверок в 2015 году, составляющие не более 80% от показателя 2014 года в расчете на одно предприятие по каждому из видов государственного контроля (надзора).

Кроме того, отдельные правовые механизмы в сфере защиты прав потребителей, которые призваны защитить нарушенные права потребителей, являются предметом многочисленных злоупотреблений со стороны особой категории потребителей, получивших название «потребительских экстремистов».

Инициирование ими проверок различными контрольно-надзорными органами на основе зачастую необоснованных жалоб на «неугодных» предпринимателей приводит к тому, что бизнес, как и раньше, вынужден обороняться от проверок любыми возможными способами. Ситуация усугубляется тем, что практически каждая проверка для предпринимателей связана с материальными и временными затратами.

Проблема становится столь острой, что защита бизнеса в свете закона о защите прав потребителей становится самостоятельным бизнесом.

Для решения данной проблемы предлагается:

- исключение из перечня оснований для проведения проверок жалоб потребителей с указанием недостоверных личных данных;

- установление обязанности надзорных органов определять достоверность личных данных заявителей, жалобы которых являются основанием для проведения внеплановых проверок;

- закрепление материальной ответственности потребителей за злоупотребление предоставленными правами, в том числе за предъявление необоснованных претензий, повлекших за собой причинение убытков продавцу (изготовителю, производителю).

Реализация указанных изменений будет очередным шагом не только к повышению защиты прав предпринимателей, но и новым этапом становления цивилизованных рыночных отношений, в которых устраняется правовое неравенство участников потребительского рынка и присутствует разумный баланс их интересов.

Представляется необходимым обеспечить контроль согласования проведения внеплановых проверок всеми без исключения контрольно-надзорными органами с органами прокуратуры. В настоящее время согласование внеплановой проверки требуется только при соблюдении следующих условий: внеплановая проверка является выездной и в случае наличия оснований причинения вреда жизни, здоровью граждан, либо возникновения угрозы данного причинения по основаниям, (указанным в пп. «а», «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ). При отсутствии любого из указанных условий проверка согласованию с органами прокуратуры не подлежит.

Сегодня правом проводить внеплановые проверки без согласования с органами прокуратуры пользуются более 10 федеральных контрольно-надзорных органов. Предпринимателями отмечаются участившиеся факты нарушений их прав, проведения проверок в интересах конкурентов, иные злоупотребления при отсутствии согласования с прокуратурой.

В целях обоснованности проведения указанных проверок необходимо ввести обязательное согласование проведения внеплановых проверок с органами прокуратуры, за исключением проведения проверки по поручению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Указанное согласование не только позволит существенно снизить коррупционные риски, но и повысить обоснованность и эффективность проверок, при этом внезапность при проведении внеплановых проверок очевидно сохранится.

Практика осуществления контрольно-надзорной деятельности
показывает, что большая часть проведенных проверок не выявляет
нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную
угрозу причинения вреда. Так, за 2012 год в Российской Федерации проведено более 2 736 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, федеральными органами исполнительной власти выявлены у 163,4 тыс. проверенных подконтрольных субъектов из 1 185 тыс., что составляет только 16% от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения (то есть в 8,4% проверок (чуть более 1 млн. подконтрольных субъектов). При этом доля подконтрольных субъектов, в отношении которых были проведены проверки, в 2012 года составила 8,4%, что указывает, что только у 1,35% от общего числа подконтрольных субъектов выявлены нарушения обязательных требований. Вероятно, что не менее 16% подконтрольных субъектов могут также нарушать обязательные требования, но это не было выявлено в рамках контрольных мероприятий.

Данное обстоятельство усугубляется отсутствием полной систематизации и публичности всех норм и правил, которым должны подчиняться субъекты предпринимательской деятельности. Глобальной задачей в данном отношении является проведение масштабной ревизии существующих положений по надзору с целью их упорядочивания и унификации, а также дифференциации по уровню риска.

При проведении ревизии особое внимание нужно уделить следующему:

1. Актуализация обязательных требований должна включать в себя в том числе:

- конкретизацию обязательных требований;

- устранение нечетко сформулированных обязательных требований, обеспечение возможности выносить однозначные суждения относительно их соблюдения или несоблюдения;

- официальное опубликование обязательных требований и исчерпывающего перечня запрашиваемых документов;

- введение запрета органам государственного и муниципального контроля (надзора) проверять обязательные требования и запрашивать документы, в отношении которых не обеспечен доступ подконтрольным субъектам.

2. Внедрение системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), включающее следующие условия:

- ориентация на общественно значимый результат при определении целей проведения контрольно-надзорных мероприятий. Целью проведения контрольно-надзорных мероприятий должна стать минимизация вероятности наступления негативных общественно опасных последствий от данного вида экономической деятельности;

- оценка обоснованности присвоения категорий рисков, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора). В качестве главного основания для проведения контрольно-надзорных мероприятий должно стать наличие высокого уровня риска наступления потенциальной общественной угрозы в контролируемой сфере (отрасли);

- формирование контрольно-надзорными органами планов проверок, в том числе определение частоты проведения проверок, должно осуществляться, исходя из уровня риска конкретного вида экономической деятельности и отдельных подконтрольных субъектов;

- переход на управление рисками требует специальной функциональности существующих и разрабатывающихся информационных систем, прежде всего, информационной системы мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов и Единого реестра учёта плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В рамках формирования риск-ориентированного подхода необходимо сделать публичными профили рисков, которые позволят предпринимателям проводить профилактику нарушений, являющихся наиболее частыми причинами проведения как плановых, так и внеплановых проверок. При этом предприятиям с низким уровнем профиля риска должен быть предоставлен наиболее лояльный режим взаимоотношений в надзорными органами.

Данный подход в настоящее время уже реализуется ФНС России, где отбор объектов для проведения выездных налоговых проверок осуществляется посредством определения «зон риска» совершения налоговых правонарушений[10]. При этом уровень риска определяется на основании Общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков.

Кроме того, при внедрении риск-ориентированного подхода в государственном контроле и надзоре необходимо учитывать следующие возможные риски:

- отсутствие на текущий момент объективных статистических данных (например: общее количество проверок, среднее количество проверок, приходящихся на 1 субъект предпринимательской деятельности, на практике гораздо больше, чем по данным Минэкономразвития России);

- риск поспешной отмены Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- риск разработки конкретных решений в рамках перехода на новую систему самими ответственными за реализацию КНД в различных видах деятельности ведомствами, в закрытом режиме по отношению к предпринимательским объединениям;

- риски несбалансированного управления разработкой, внедрением и переходом на новую модель контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях без получения обратной связи от предпринимательских объединений.

Для предупреждения реализации указанных рисков предлагается для каждого вида контроля (надзора) предварительная апробация риск-ориентированного подхода в пилотном режиме на территории нескольких субъектов Российской Федерации с последующим распространением на остальные регионы.

Еще одной серьезной проблемой существующих норм и правил является наличие требований, которые не отражают специфику определенных сфер деятельности.

Ярким примером такой проблемы является соотношение таких сфер деятельности, как торговля и общественное питание. Еще во времена СССР эти сферы регулировались по единым правилам и не отделялись друг от друга (в том числе статистически). Хотя по своей сути общепит обладает чертами самостоятельно отрасли и в большей мере относится к сфере услуг населению, сфере культуры и досуга и т.п., чем торговля. Различия можно провести и по способам организации предприятий двух отраслей, так называемых форматах, и во многих других аспектах, которые важны с точки зрения установления регулирования.

С началом развития частного предпринимательства в России регуляторам было проще сформировать регулирование для отрасли торговли, которая традиционно занимала ведущую роль, и затем распространить эти нормы на общепит, добавив некоторые специальные нормы, учитывающие специфику общепита как отрасли услуг. Торговля со временем, как более значимая отрасль, приобрела самостоятельное определение в законодательстве (Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», далее – Закон о торговле), в то время как общепит в этом плане отстал. Понятие общественного питания и классификация объектов до сих пор включаются даже не в нормативные правовые акты, а в государственные стандарты (нормативный документ), единственный более или менее системообразующий документ – это Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания» (далее – Правила услуг общепита), нормы регулирования разбросаны в многочисленных актах ведомственного уровня, большую значимость имеет регулирование на региональном и особенно муниципальном уровне (актами местного самоуправления). Развитие торговли получило недавно и собственную Стратегию развития до 2020 года, в то время как в отношении общественного питания концептуальных или стратегических документов, устанавливающих принципы развития и регулирования, нет. Отрасль питания остается отраслью с недооцененным экономическим потенциалом.

На практике в отсутствие самостоятельного регулирования отрасли общепита регуляторы подтягивают нормы регулирования торговли к отношениям в области общественного питания.

Распространение принципов и способов регулирования торговли на отрасль общепита приводила и приводит к завышению административных барьеров в общепите, более жестким формам государственного контроля, нежели это необходимо, распространению способов регулирования, не сопоставимых с тенденциями развития отрасли общественного питания.

Для подтверждения данного факта можно обратить внимание на санитарно-эпидемиологические правила и нормы. С одной стороны, для предприятий общественного питания существует свой собственный отдельный СаНПиН - 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья» (действует с 01.02.2002, изм. от 31.03.2011). С другой, им точно также приходится выполнять требования к торговым предприятиям – СанПиН 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов» (с 01.01.2002, изм. от 03.05.2007), а также требования к производству, например, СанПиН 2.3.2.1078-01 «Продовольственное сырье и пищевые продукты. Гигиенические требования к безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов» (с 01.07.2002, изм. от 06.07.2011).

Таким образом, в целях приведения особенностей регулирования с реальным положением вещей в данном виде бизнеса, к особенностям организации объектов питания, снижения административной нагрузки в отрасли общественного питания (а она представлена в большей части именно субъектами малого и среднего предпринимательства) необходимо реализовать в законодательстве концепцию разделения торговли и общественного питания и рассматривать их преимущественно как отдельные отрасли (сферы деятельности).

Вариантом практической реализации данного направления может стать разработка и утверждение новой редакции морально устаревшего постановления Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания». Действующие Правила услуг общепита разработаны в соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и регулируют отношения между потребителями и исполнителями в сфере оказания услуг общественного питания, а также «обеспечивают права потребителей на получение услуг надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, информации об услугах и исполнителях услуг, определяют порядок реализации этих прав». Но носят во многом отсылочный характер, направляя в части качества и безопасности услуг к отраслевым нормативным правовым и нормативным документам. Следует разработать и принять взамен системообразующий документ, который бы определял:

- понятие общественного питания и услуг общественного питания,

- принципы регулирования отрасли,

- виды объектов общепита,

- вопросы регулирования отношений между потребителем и исполнителем (защита прав потребителей),

- существенные требования к безопасности оказания услуги, к отношениям на производстве (охрана труда), к объектам общепита (экология, отходы, размещение и состав помещений), а не ссылающийся на необходимость их выполнения и ведомственные документы,

- вопросы размещения нестационарных и передвижных объектов питания, на общественных мероприятиях (выставки, ярмарки, другие массовые мероприятия);

- разделение составов административных нарушений или устанавливал бы принципы назначения санкций, включая предупреждение, штрафы и приостановку или закрытие предприятия,

- другие вопросы, которые могут появится в результате обсуждения с представителями отрасли (важным является максимально широкое обсуждение концепции нового постановления и сам проект такого постановления с представителями отрасли).

Помимо выделения отдельно данным документом общественного питания как отрасли, имеющий собственные понятия и определения в рамках нормативного правового регулирования, создание такого документа может иметь кодифицирующий эффект, способствует ревизии требований, исключения устаревших и избыточных, разделению требований по уровню риска. Еще одним эффектом от принятия регулирования на уровне правительственного документа может стать устойчивость и большая прозрачность регулирования отрасли, которое в настоящем времени характеризуется наличием множества регуляторов, значительного массива документов различного уровня и статуса, а также практическим отсутствием обсуждения ведомствами своих новых регулирующих инициатив в отношении отрасли.

Минэкономразвития России в настоящее время реализуется ряд законодательных инициатив в области регулирования контрольно-надзорной деятельности.

Одной из таких инициатив, является разработанный Минэкономразвития России и внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона № 674850-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – законопроект № 674850-6).

Законопроект № 674850-6 подготовлен во исполнение пунктов 20 и 21 плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества регуляторной среды для бизнеса», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 г. № 953-р.

Целью разработки законопроекта является уточнение полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок, а также повышение прозрачности проведения проверок.

Так, в статью 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) вносится изменение, в соответствии с которым органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вправе запрашивать при организации и проведении проверок документы и информацию от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и информация, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статья 15 Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающая ограничения при проведении проверки для должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, дополняется положениями, предусматривающими запрет требовать
от подконтрольных лиц предоставления документов, включая разрешительные документы, которые находятся в распоряжении этого органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля,
а при проведении плановых выездных проверок - требовать предоставления указанных документов, находящихся также в распоряжении иных органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Законопроектом № 674850-6 предусматривается закрепление
в указанной статье запрета на повторное истребование от подконтрольного лица информации, находящейся в государственных (муниципальных) информационных системах, реестрах и регистрах.