Зарубежные модели местного самоуправления

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей мест­ного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно, отра­зив огромный опыт граждан в решении местных проблем, участии' в муниципальной деятельности. Принята Европейская хартия о мест­ном самоуправлении. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специ­альная структура — Конгресс местных и региональных властей — с дву­мя палатами (региональной и местной).

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демо­графических особенностей в мире сформировались существенно различ­ные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континен­тальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австра­лия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодатель­ным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятель­но, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обя­заны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Суть французской, или континентальной, модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и пря­мое государственное управление муниципальными образованиями.

Например, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципаль­ного совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначен­ным государственными органами власти. Более того, префект имел пра­во отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Фран­ции была несколько снижена. В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов конт­роль по-прежнему осуществляется.

В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в статье 130 Конституции стра­ны записано, что руководство областей имеет право осуществлять конт­роль над законностью актов местных органов власти.

В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) — лэны. Представители центрального правительства входят в структуру этих органов местной власти и контролируют их работу.

В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи Консти­туции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в Конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль над органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль — управляют своими терри­ториями и одновременно являются помощниками центрального прави­тельства.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосак­сонской и французской моделей. Особой спецификой отличается орга­низация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, Штата, земли и т.д.

В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуп­равлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по опреде­ленным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопро­сам участия в федеральных программах, получения федеральных гран­тов и т.п.).

Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Авст­рии. Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обя­зывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одно­временно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии с предпи­саниями закона указания».

Не останавливаясь на характеристике так называемой советской модели местной власти, отметим, что она функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социа­листических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее вре­мя в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме. Но это — тема особого исследования, кроме того, существует немало публикаций, посвященных этим проблемам.

Важное значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закреп­ления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование.

Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других — законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т.д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование воп­росов местного самоуправления.

Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». В ней четко определена иерархи­ческая система муниципий, складывающаяся из двух звеньев. Нижнее звено составляют сельские общины, поселки и города; верхнее — пре­фектуры, которые, в свою очередь, делятся на четыре категории. По Кон­ституции муниципии наделены правом распоряжаться имуществом, осуществлять управление в своих границах, принимать обязательные постановления местного значения, за невыполнение которых предусмат­ривается уголовное наказание. И еще важная деталь; парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муници­пии, только с согласия абсолютного большинства ее жителей; для выяс­нения их мнения проводится референдум.

Правовой основой деятельности местного самоуправления в Кана­де является Основной закон страны — акт о Британской Северной Аме­рике 1867 г. и акт о Конституции 1982 г. Деятельность местного самоуп­равления регулируют провинциальные органы власти (известно, что Канада как федеративное государство состоит из десяти провинций и двух территорий). Они устанавливают и меняют границы муниципа­литетов, принимают различные законодательные документы, определя­ющие основы политики местного самоуправления. В двух субъектах федерации (в так называемых территориях) деятельность местного само­управления регулируется федеральными законами.