Территория Российской Федерации и конституционно-правовое закрепление ее целостности. Принципы федеративного устройства России

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория — один из основных признаков государства, определяющий простран­ство, на которое распространяется суверенитет и власть го­сударства. Каждое государство заинтересовано в ясном оп­ределении пределов своей территории, поскольку террито­риальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государ­ственно-правовое значение. От этого зависят границы феде­рального суверенитета, т.е. поле действия федерального за­конодательства.

В конституционном праве России есть понятия «терри­тория Российской Федерации» и «территория субъекта Феде­рации». Отношение между ними самое простое: первая вклю­чает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы субъек­тов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Территория является атрибутом любого государства. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория зако­номерно ассоциируется с могуществом и величием государ­ства, либо с ее слабостью и уязвимостью^[106].

Территория Российской Федерации — часть земного шара, находящаяся под ее суверенитетом. В состав террито­рии России входит не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное простран­ство над территориями субъектов (ч. 1 ст. 67). Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др. Территориальное море (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и при­лежащей зоне Российской Федерации») — это примыкаю­щий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство, по сложившей­ся правовой практике, имеет высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территориями расположены не­дра (часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, до­ступных для геологического изучения и освоения), о ко­торых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие госу­дарственной территории до технически доступной глубины, что означено в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г., с последующими изменениями и дополнениями).

К территории морских государств непосредственно при­мыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ за­крепляет в отношении них свои суверенные права и юрис­дикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, уста­новленном не только внутренним законодательством, но и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ).

Континентальный шельф Российской Федерации (Феде­ральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О конти­нентальном шельфе Российской Федерации» (с последую­щими изменениями и дополнениями)) включает в себя мор­ское дно и недра подводных районов, находящихся за пре­делами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

Исключительная экономическая зона (Федеральный за­кон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) — это морское про­странство шириной до 200 миль от берега.

Охрана территории континентального шельфа и исклю­чительной экономической зоны входит в ведение Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции РФ). Федерация при­звана обеспечивать свою территориальную целостность стра­ны и ее субъектов. Пределы распространения государствен­ного суверенитета очерчены государственной границей. Ре­жим государственной границы Российской Федерации уста­новлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Госу­дарственной границе Российской Федерации» (с последую­щими изменениями и дополнениями), а также рядом дру­гих нормативных актов и международных договоров с со­предельными государствами.

Установление государственной границы осуществляется приграничными государствами в два этапа: делимитация (установление границы на крупномасштабной карте меж­правительственной комиссией с подписанием соответствую­щих документов) и демаркация (установление пограничных знаков на местности). В делимитации и демаркации Госу­дарственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы Российской Федерации, участвует Федеральная погранич­ная служба.

В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, направленных на укрепление федера­тивных отношений (например, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации»; Феде­ральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и др.). Од­нако все они производны от конституционных принципов федерализма, которым и требуется уделить достойное вни­мание.

Отправной точкой исследования конституционных прин­ципов федерализма является такой атрибут государства, как государственный суверенитет Российской Федерации. Не­смотря на то, что теория государственного суверенитета воз­никла как идейное обоснование унитарной системы, ее сущ­ность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства. В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вме­шательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражда­нина, защиты прав национальных меньшинств, соблюде­ния норм международного права»^[107].

Современная политическая мысль исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, ког­да оно реализует волю народа и когда его система управ­ления демократична. Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в един­стве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения госу­дарственной власти современной конституционной модели российского федерализма.

В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников созда­ния эффективной системы разделения государственной вла­сти по вертикали. Содержание системы разделения государ­ственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государствен­ного суверенитета и субсидиарности.

Отметим, что в российской науке и практике ответы на вопросы о возможности разделения государственного суве­ренитета между Федерацией и ее субъектами и возможности признания государственного суверенитета республик как субъектов РФ относятся к дискуссионным. Считаем, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей.

В Конституции РФ закреплены основные признаки госу­дарственного суверенитета России. Это верховенство феде­рального права над правом субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71—72 Конституции; не­прикосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего сувере­нитета и прав граждан, право на защиту интересов государ­ства и его граждан; государственная монополия на регули­рование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары. Их потеря означает утра­ту государством статуса государственного суверенитета.

Поскольку на уровне субъектов РФ по разному тракто­вался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и зак­репления элементов конфедеративных связей, то потребова­лось принятие специальных управленческих мер по упоря­дочению отношений между федеральным Центром и субъек­тами РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе» (с последующими изменени­ями и дополнениями).

Единство системы государственной власти в Россий­ской Федерации выступает другим конституционным прин­ципом российского федерализма. Известно, что существует только один способ создать сильное государство — единство власти. Данный фактор носит универсальный характер для любого государства, однако в условиях федеративного госу­дарства приобретает специфику. Если в унитарном государ­стве единство государственной власти обеспечивается отно­шениями субординации, то в федеративном государстве сис­тема связей базируется на сочетании субординации с прин­ципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государствен­ной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсиди­арности предопределяет особенности правового регулирова­ния разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.

Обращаем внимание, что совокупная компетенция орга­нов государства должна охватывать все правомочия, необ­ходимые для осуществления функций государства, а раз­личные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга прави­ла поведения^[108]. Принцип единства системы государствен­ной власти — более широкое понятие, нежели принцип един­ства системы органов государственной власти. Наряду с един­ством системы органов государственной власти он выража­ется в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов коор­динации деятельности и институтов представительства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнитель­ной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конститу­ции РФ с учетом федеративного устройства России. Особен­ность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Кон­ституции. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в применении к ним равного правового масш­таба. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена государством, состоящим из равноправных субъектов. Не­взирая на все своеобразие, субъекты должны быть равно­правными перед Конституцией. В ином случае деформиру­ется государственно-правовая природа федерализма как фор­ма построения целостного государства. В асимметричной федерации, если переставить местами ее субъекты или выве­сти ее из равновесного состояния, происходит утрата самих отношений федерализма.

Устойчивая федерация не может строиться на несправед­ливой основе и персональных договоренностях; она способ­на стать таковой лишь при опоре на закон, ибо закон обез­личен, не ограничен временем и обеспечивается силой госу­дарства — легитимным принуждением^[109].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что споcобы принятия конституций республик и уставов других субъектов РФ по федеральной Конституции отличаются. Если, согласно ст. 66 Конституции РФ, республики наделем и правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, спе­циально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент — национальный принцип обра­зования республик — в этом случае едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права ус­танавливать второй государственный язык им не предостав­лено. Институтом, отражающим традиции государственнос­ти в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ, федеральный закон о гражданстве от 11 мая 2002 года специально не закрепляют институт граж­данства республик в составе РФ, отсутствие прямого запре­та дает им сегодня основание на его сохранение.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов кон­троля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совме­стному ведению Российской Федерации и республик отно­сится обеспечение соответствия Конституции РФ и феде­ральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контро­ля являются не только уставы и законы, но и иные норма­тивные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определен­ной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по катего­риям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республи­ками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в со­став области, края (ч. 4 ст. 66). Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа (Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Феде­рации»), по-прежнему считаются в составе соответствую­щих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Феде­рации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Россий­ской Федерации положения о вхождении автономного окру­га в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного Постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответ­ствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе про­возглашенного Конституцией России равноправия субъек­тов. Отсюда вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если проис­ходит включение его территории и населения в состав тер­ритории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с дру­гими субъектами Российской Федерации^[110].

Таким образом, обеспечение реализации принципа рав­ноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с вы­работкой правовой политики проведения в текущем право­вом и договорном регулировании главного условия равно­правия субъектов Федерации — создания режима их рав­ных правовых возможностей. Важно юридически гаранти­ровать адекватное данному принципу применение форм за­конодательного и договорного регулирования статуса субъек­тов Российской Федерации.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Право народов на самоопределение — общеприз­нанный в международном праве принцип. В первых стать­ях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о граж­данских и политических правах 1966 г. установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого пра­ва они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и куль­турное развитие». Согласно Декларации о принципах меж­дународного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), способами осуществления народом права на самоопределе­ние рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому госу­дарству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного на­родом^[111].

Для уяснения содержания данного принципа в российс­кой конституционной модели федерализма необходимо от­метить, что понятие «народ» употребляется в Конституции РФ в различных значениях. Во-первых, говорится о много­национальном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Соглас­но преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во- вторых, упоминается о народах, проживающих на соответ­ствующей территории, основой жизни и деятельности кото­рых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Нако­нец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (пре­амбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в России как субъекты, ко­торым гарантируется равноправие и право на самоопреде­ление именно как принцип федеративного устройства, со­ставляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им само­определиться территориально и политически на правах со­ставной части — субъекта Федерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как прин­цип российского федерализма, закладывает тем самым над национальный подход к пониманию «народы» применитель­но к данному принципу.

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы — этническая общность, религиозная общность и т.д. — усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его пред­ставители могут исповедовать разную веру и т.д., что и характерно для Российской Федерации^[112].

Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства следует рассматривать с общеграж­данских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Фе­дерацией и ее субъектами, являясь одним из основополага­ющих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный принцип положен в основу разделения предмет­ной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования статей 71, 72 и 73 Конституции РФ. Статья 5 Конституции РФ, уста­навливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь раз­граничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к прин­ципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о пер­вичном уровне управления федеративными отношениями в государстве — между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами го­сударственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной влас­ти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. В 1994-1998 годах шел активный договорный процесс между федеральными государственными органами и государствен­ными органами конкретного субъекта РФ. Более половины субъектов РФ подписали такие договоры, однако в них име­ни место положения, не соответствующие конституционным позициям статей 71 и 72. Это угрожало государственному суверенитету России, поскольку в договорном порядке к ве­дению субъекта были отнесены предметы исключительного ведения РФ.

Договоры и соглашения как правовая форма разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как допол­нительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вов­се отсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Прин­ципы российского федерализма получили первоначаль­ную формулировку в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года. Их систематизированное закрепление в консти­туционном порядке придало названным принципам обще­обязательность и верховенство. Совокупность принципов фе­дерализма в РФ должна учитываться при принятии управ­ленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднаци­ональном подходе, что является условием грамотного госу­дарственного управления.