Основні проблеми місцевого самоврядування в Україні

Сучасний стан місцевого самоврядування в Україні, як і існуюча його система сьогодні не відповідають потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення – створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Незважаючи на те, що місцеве самоврядування в Україні забезпечене головними документами, які його регламентують (Європейська хартія місцевого самоврядування, Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», Закон «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», Закон «Про столицю України місто-герой Київ», Закон «Про органи самоорганізації населення»; Закон «Про статус депутатів місцевих рад»; Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також Бюджетний та Земельний кодекси України), його розвиток фактично зупинився на рівні територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість і надзвичайно слабку фінансову базу виявилася не спроможною виконувати повноваження місцевого самоврядування.

Нинішні особливості управлінської діяльності потребують подальшого удосконалення в плані правової повноти та повноважень місцевого самоврядування, передусім, стосовно володіння муніципальною власністю, а також законодавчого удосконалення фінансово-кредитної діяльності органів місцевого самоврядування, місцевих податків і зборів.

Недосконалість законодавства про місцеве самоврядування в Україні призвела до конфліктів між суб’єктами конституційно-правових відносин. Найчастіше такі конфлікти фіксувалися між органами самоврядування і місцевими державними адміністраціями; між радами та їх виконавчими комітетами; між місцевими радами та обраними населенням сільськими, селищними та міськими головами; між міськими головами і головами обласних (районних) державних адміністрацій; між радами та представниками територіальних громад тощо.

Однією з причин неефективності діючої системи місцевого самоврядування є неузгодженості окремих норм Конституції України між собою та невизначеність окремих понять у законодавстві. Відповідно до Конституції України (ст. 132) територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Однією з найважливіших його форм є адміністративно-територіальний устрій, систему якого в Україні складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

За станом на 1 січня 2009 р. в державі налічувалося 24 області та Автономна Республіка Крим, 490 районів, 459 міст, 118 районів у містах, 886 селищ міського типу, 1321 селища, 28480 сільських населених пунктів. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус. Тобто, згідно з Конституцією, кількість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні повинна дорівнювати 29835 і відповідною мала б бути чисельність органів місцевого самоврядування. Пунктом 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Всі інші питання щодо утворення адміністративно-територіальних одиниць повинні вирішуватись у законодавчих актах про адміністративно-територіальний устрій. Але за час, що минув з моменту прийняття Конституції України, єдиним нормативно-правовим актом з цього питання досі залишається Указ Президії Верховної Ради Української РСР „Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12 березня 1981 року. Відповідно до положень цього Порядку як окремі адміністративно-територіальні одиниці базового рівня на цей час існують: сільські ради, кількість яких становить 10278 (в середньому по Україні до складу однієї сільської ради входить 2,8 села), 784 селищні ради (2,9 селища і села), 456 міські ради (до складу деяких міських рад входять як населені пункти – села, селища, так і сільські, селищні ради).

Окрім цього, ст. 133 Конституції України не визначає поняття адміністративно-територіальної одиниці, її визначення не дає відповіді на питання щодо територіальності органів місцевого самоврядування. Тобто, є проблемою визначення межі юрисдикції цих органів, про яку йдеться у ст. 144 Конституції України – «органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території».

На цей час діючим законодавством межі юрисдикції органів місцевого самоврядування обмежуються межами населених пунктів (межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості). Вся інша територія між населеними пунктами знаходиться під юрисдикцією районних державних адміністрацій. Так, майже80% повноважень місцевого самоврядування дублюються такими ж самими повноваженнями місцевих державних адміністрацій. Таким чином, кількість місцевих рад «базового» рівня не відповідає кількості населених пунктів. Відсутність у законодавстві поняття первинного (або «базового») рівня місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) та розповсюдження їх юрисдикції лише на територію сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць, призводить до порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування. Адже межі населених пунктів – це межі забудови і, у відповідності до Земельного кодексу України, у цих межах земля належить до комунальної власності і управляється відповідними органами місцевого самоврядування. А землями сільгоспугідь, водними та лісовими ресурсами тощо (які знаходяться за межами населених пунктів) розпоряджаються органи виконавчої влади в особі районних державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

Конституційне визначення поняття місцевого самоврядування (ст. 140) як, „права територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” породжує цілу низку проблем. Зокрема, відсутність у переліку ст. 133 такого виду адміністративно-територіальної одиниці як сільська громада спонукала до залишення терміну сільська, селищна, міська ради для об’єднаних в єдину територіальну громаду жителів декількох населених пунктів.

Відсутність критеріїв надання селу, селищу, місту та району статусу адміністративно-територіальної одиниці (особливо в частині їх матеріальної, фінансової, кадрової спроможності вирішувати питання місцевого значення) призвело до існування неспроможних адміністративно-територіальних одиниць на усіх рівнях місцевого самоврядування (із 490 районів 230 з чисельністю жителів менше 40 тисяч осіб, з них 23 райони менше 20 тисяч осіб; із 10 278 сільських рад 3 944 (38,4%) мають менше 1 000 жителів, ще 5 263 (51,3%) – менше 3 000 осіб; із 459 міст 64 мають населення 5 000 – 10 000 жителів, 11 - менше 5 000 осіб).

Отже, суттєвим недоліком сучасного адміністративно-територіального устрою є його надмірна подрібненість. Це не відповідає європейським тенденціям, згідно яких територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення в межах визначених повноважень високого рівня суспільних послуг населенню та поступального соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Невизначеність щодо питань об’єднання сіл, селищ та міст в єдину адміністративно-територіальну одиницю призвела до наявності в адміністративних межах однієї територіальної громади інших населених пунктів, територіальні громади яких також створюють власні органи місцевого самоврядування (так звані “матрьошки місцевого самоврядування”). Так на території 64 міст обласного значення діють 202 інші адміністративно-територіальні одиниці з власними органами місцевого самоврядування.

Наявність у ст. 142 Конституції поняття „територіальна громада районів у містах” і, відповідно, права їх жителів утворювати власні представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, мати свої бюджети районів у місті, рухоме і нерухоме майно суперечить положенням як цієї же ст. 142 Конституції де таке право мають жителі всього міста, так і ст. 140 де питання організації управління районами в містах віднесено до компетенції міських рад. В цих же статтях серед переліку органів місцевого самоврядування також відсутні органи районів у містах (районні у містах ради та їх виконавчі органи).

Конституційні та законодавчі обставини, зважаючи на особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та їх казначейського обслуговування, призводять до втручання органів виконавчої влади у природну сферу компетенції місцевого самоврядування. Негативно впливає на розвиток публічної влади також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади, суперечить принципу субсидіарності, закріпленому в Європейській хартії місцевого самоврядування.

В той же час право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення гарантується Конституцією України (ст.140). Однак цей принцип самостійності територіальних громад на практиці майже не реалізується. Механізми реалізації самостійності та її напрями чітко не визначені. Самі «питання місцевого значення» ще потребують певного законодавчого уточнення. У Конституції України вони визначаються досить розмито (ст. 143). Так, Конституція України передбачає організаційну, фінансову, правову самостійність органів місцевого самоврядування, відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування, але в реальному житті це не завжди так. Особливо це стосується фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає основні засади діяльності органів місцевого самоврядування, але в той же час не визначає шляхи досягнення та забезпечення реальної самостійності територіальних громад і не конкретизує, в чому полягає «реальна здатність вирішувати питання місцевого значення», яким чином вона вимірюється та реалізується. Ст. 4 зазначеного Закону визначає основні принципи місцевого самоврядування, серед яких правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність. У той же час закон не визначає конкретні межі даних форм самостійності, механізми та інструменти їх здійснення й забезпечення. Так, ст. 16 Закону присвячена організаційно-правовим, матеріальним та фінансовим основам місцевого самоврядування. У п.1 вищезгаданої статті зазначається, що «органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону». Але, в той же час, не визначається яким чином здійснюється ця самостійність та на яких засадах будується. У п. 6 ст. 16 зазначається, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших бюджетів. Але самостійність місцевих бюджетів, в першу чергу, має виражатися у самостійності їх формування та спрямування витрат. Однак, на сьогодні, місцева влада не має достатньої можливості самостійно формувати місцевий бюджет, створювати для цього додаткові місцеві послуги та самостійно розподіляти кошти.

Бюджетна політика держави та місцевого самоврядування на сьогодні унеможливлює місцевий розвиток. Більшість громад навіть не мають бюджетів розвитку, а всі ресурси спрямовуються на задоволення поточних потреб. Але існуючі механізми перерозподілу не забезпечують бажаної рівності у наданні послуг населенню. Сьогодні лише в кількох регіонах, а точніше в кількох великих містах, надається більш-менш повний перелік гарантованих законодавством публічних послуг. Натомість у більшості інших регіонів є проблеми з наданням навіть життєво необхідних послуг.

Окрім цього, існуючий механізм формування та виконання місцевих бюджетів, коли обсяг «власних» надходжень є вкрай малим, не стимулює органи місцевого самоврядування до економічного розвитку своїх територій. Дуже малі обсяги власних надходжень місцевих бюджетів не забезпечують достатнього фінансування для підтримки та подальшого розвитку місцевої інфраструктури. Міграція населення до більш розвинутих регіонів у пошуках кращих умов життя дедалі зменшує підприємницьку активність і кількість робочих місць, що призводить до низьких темпів росту бази оподаткування та, в кінцевому результаті, до низького рівня надходжень до місцевого бюджету.

Загалом, власні надходження органів місцевого самоврядування становлять невелику частку місцевих бюджетів: менш ніж 10% від загальних надходжень. Крім того, деякі з місцевих податків та зборів є складними в адмініструванні. Зокрема через це органи державної податкової служби на місцях фактично не зацікавлені у збиранні місцевих податків і зборів, що знижує контроль за їх сплатою. Питома вага місцевих бюджетів у зведеному Державному бюджеті – 40%, питома вага обласних бюджетів в загальному обсязі місцевих бюджетів – 38%, питома вага бюджетів міст обласного значення – 47%, районних бюджетів – 15% (питома вага бюджетів сіл, селищ, міст районного значення у зведеному районному бюджеті складає 15 – 20 відсотків). Тобто, під час планування до бюджетів міст обласного значення свідомо закладається у 3 рази більше коштів ніж до районних бюджетів, в той же час в селах, селищах, малих містах проживає понад 60% населення України.

Існуюча ситуація фактично стримує розвиток повноцінного місцевого самоврядування у селах, селищах та містах районного значення. Наприклад, за даними Мінекономіки, співвідношення між максимальними і мінімальними видатками місцевих бюджетів в розрахунку на душу населення для міст – обласних центрів складає 1,5; для міст обласного значення – 5,5; для міст районного значення – 9,5; а для сіл, селищ – десятки разів.

Видатки на делеговані повноваження у більшості громад становлять до 90 і більше відсотків видатків місцевих бюджетів. Більша частина видатків на делеговані повноваження місцевих бюджетів пов’язана із фінансуванням заробітної плати працівників бюджетних установ. Але коштів, наданих у вигляді трансферів з Державного бюджету, часто не вистачає навіть для повної виплати цих заробітних плат. Нестача коштів на ремонт та технічне переоснащення бюджетних установ призводить до того, що міста, які мають досить великі власні надходження, фінансують за свій рахунок капітальні та поточні видатки, пов’язані із делегованими повноваженнями, хоча могли б використовувати ці кошти для розвитку місцевої інфраструктури (благоустрою і соціально-економічного розвитку).

Сьогодні близько 70 % об’єктів соціальної інфраструктури передано на баланси міських, сільських і селищних рад. Проте, у результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів, складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні – через залежність від дотацій, інші – через те, що зайві кошти вилучаються. Органи місцевого самоврядування не мають стимулів для ефективного розвитку соціальної інфраструктури населених пунктів. Ситуація погіршується ще й тим, що держава встановлює пільги по місцевих податках і зборах без виплати необхідних компенсацій органам місцевого самоврядування. Крім того, причиною неповного фінансування зобов’язань держави та місцевого самоврядування є те, що нові закони часто встановлюють додаткові публічні зобов’язання місцевого самоврядування без відповідного фінансового забезпечення.

Ні на рівні Державного бюджету, ні на рівні місцевих бюджетів досі не створено системи оцінки ефективності та результативності бюджетних видатків. У поєднанні з фактичною неможливістю фінансування всіх зобов’язань держави та органів місцевого самоврядування та відсутності механізмів впливу громади на місцеву владу це призводить до волюнтаристських методів фінансування видатків за рахунок місцевих бюджетів. Фінансування всіх бюджетних видатків, крім захищених (тобто заробітної плати працівників бюджетних закладів та установ), залежить насамперед від волі представників місцевої влади. Відсутність програмно-цільового бюджетування та програмного аудиту, який дає можливість контролювати ефективність використання коштів, а також фактична відсутність системи зовнішнього, у тому числі громадського, фінансового контролю за використанням коштів місцевих бюджетів також є причиною неефективного використання і без того обмежених фінансових ресурсів.

На законодавчому рівні недостатньо врегульовано правовий статус комунального майна, виконання делегованих повноважень. На практиці не завершено розподіл комунальних та державних земель. Як наслідок, наявні матеріальні ресурси місцевого самоврядування використовуються вкрай неефективно. Особливо це стосується землі, що належить економічно нерозвинутим громадам, які межують з великими економічними та промисловими центрами, а також комунальної землі та нерухомості у містах. Причина неефективного управління комунальним майном криється не тільки у правовій невизначеності його статусу, але й у нестачі компетентних фахівців, а також через корупцію у поєднанні із відсутністю системи моніторингу та зовнішнього контролю, у тому числі фінансового, за використанням комунального майна та інших місцевих ресурсів.

Суттєвою проблемою залишається низький рівень професійної кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування. Особливої гостроти ця проблема набула після останніх виборів, коли відбулося значне, приблизно на 80%, оновлення депутатського складу рад усіх рівнів. З 172 голів міст обласного значення повторно обрано лише 75. Майже 59% міст, в яких проживає більше 50% населення України, отримали вперше обраних керівників, які не мають спеціальної освіти у цій сфері. Поглиблює проблему недосконалість (їх інструментарна обмеженість) механізмів притягнення до відповідальності виборних осіб місцевого самоврядування. Так, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» в ст. 78-79 «Про дострокове припинення повноважень...» не оговорюється можливість їх припинення як у разі невиконання, так і недостатнього виконання, а також за бездіяльність. Цей факт не може не відбиватися на якості роботи цих органів та структур, а також їх посадових осіб.

Сьогодні на державному рівні відсутня система проведення професійної підготовки службовців органів місцевого самоврядування. Це також суттєво знижує якість надання послуг населенню, яке обирає місцеве самоврядування. Відсутність системного підходу до професійного навчання, постійного та обов’язкового підвищення кваліфікації, у тому числі відсутність короткотермінових курсів підвищення кваліфікації для працівників органів місцевого самоврядування є окремою проблемою служби в цих органах. Проблема людського потенціалу стає особливо важкою і об’єктивною в малих територіальних громадах - через відтік або деградацію працездатного населення.

Гострою залишається проблема розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування про що йшлося вище. Багато публічних завдань, які могли належати до повноважень місцевого самоврядування, сьогодні залишаються у компетенції органів державної виконавчої влади. Для цього є і об’єктивна причина: нераціональний адміністративно-територіальний устрій, економічна та демографічна відмінності районів та громад, що значно ускладнюють забезпечення однакової якості та кількості публічних послуг і знижують ефективність використання наявних фінансових та людських ресурсів.

Ще однією проблемою, що гостро постала після останніх муніципальних виборів, є недосконалі принципи формування рад всіх рівнів. Часто органи місцевого самоврядування за своїм складом не є насправді представниками відповідних громад. Сьогодні велика кількість громад взагалі не мають своїх представників в районних та обласних радах. А до складу рад обласного чи районного центру подекуди входить до 80% представників обласного чи районного центру. Пропорційні вибори до місцевих рад, районів та областей призвели також до того, що ці органи у багатьох випадках представляють інтереси окремих партій, а не жителів громад. Це спричиняє невиправдану політизацію діяльності цих місцевих рад.

Всі вищенаведені проблеми загострюються відсутністю дієвих механізмів участі місцевих громад у діяльності місцевої влади та контролю. Залучення громадськості до прийняття важливих рішень залежить від суб’єктивних чинників, і не регламентовано законодавчо. Законодавство ж про місцеві референдуми не відповідає сучасним вимогам. В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» прописані такі форми участі громадян в управлінні місцевими справами, як «Загальні збори громадян» (ст.8), «Місцеві ініціативи» (ст.9), «Громадські слухання» (ст.13). Однак, жодна з цих форм не має дієвого практичного механізму реалізації. Так, рішення загальних зборів не є обов’язковими, а лише можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності; при чому порядок їх проведення має бути визначений в Статуті територіальної громади. Щодо громадських слухань, то пропозиції, які вносяться за їх результатами, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування, але не визначено, що обов’язково має бути прийняте певне рішення за результатами їх розгляду; так само порядок їх організації визначається Статутом територіальної громади. Проблемою є те, що частка територіальних громад, що мають власні Статути дуже мала.

До цього додається закритість органів місцевої влади: низький рівень участі населення в процесі прийняття управлінських рішень в системі місцевого самоврядування, закритість від територіальної громади органів місцевого самоврядування. Влада на місцях керується не стільки інтересами громади, скільки інтересами центральної влади та/або власними егоїстичними інтересами. Отже, серед найбільш актуальних проблем місцевого самоврядування є наступні:

· законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, надмірна централізація повноважень та ресурсів;

· економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

· криза комунальної інфраструктури;

· збереження централізованої моделі формування доходів місцевих бюджетів; значна частка трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів, високий рівень їхньої дотаційності;

· неефективне управління та нецільове використання коштів, майна та інших місцевих ресурсів;

· відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їх вартості;

· відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

· невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям;

· недосконалі принципи формування рад всіх рівнів внаслідок запровадження пропорційної системи виборів за закритими партійними списками;

· брак професійних кадрів для публічного сектору на місцях; відсутність дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;

· відчуженість органів місцевого самоврядування від населення та їх корпоратизація, закритість і непрозорість діяльності, корупція, патерналізм у відносинах з представниками територіальної громади;

· нерозвиненість незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки; невикористання ресурсного потенціалу «третього сектора» у місцевому розвиткові;

· недієвість форм прямої демократії - відсутність дієвих механізмів участі місцевих громад у діяльності місцевої влади та контролю; відсутність у жителів навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.