И бюджетного процесса в РБ

Бюджетная система Республики Башкортостан, как было показано на рис. 7.1, занимает существенное (и даже, можно сказать, важнейшее) место в структуре финансовой системы республики, представляя собой, с одной стороны, свод всех централизованных бюджетов на территории Башкортостана (республиканского бюджета и территориальных внебюджетных фондов, местных бюджетов городов, районов, сел на территории Башкортостана – см. рис. 7.1), а с другой стороны, являясь звеном, составной частью бюджетной системы Российской Федерации. В Конституции Республики Башкортостан выделен самостоятельный раздел (раздел IV – «Финансы и бюджет»), в котором определяются основы построения бюджетной системы и функционирования республики.

По состоянию на 1 января 2002 года в республике функционировало 1047 бюджетов (один республиканский, 20 городских (городов Уфы, Нефтекамска, Октябрьского, Салавата, Стерлитамака, Сибая, Туймазов, Белебея, Баймака, Янаула и пр.), 42 районных, 39 поселковых и 945 сельских бюджетов), которые формируются ежегодно в соответствии с бюджетным законодательством Республики Башкортостан. Республиканский бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Республики Башкортостан ежегодно принимаются Государственным Собранием Республики Башкортостан (Курултаем) по представлению Кабинета Министров (Правительства) Республики Башкортостан. Органы местного самоуправления самостоятельно принимают местные бюджеты в пределах своей компетенции в соответствии с бюджетным законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации.

Организация бюджетной системы и принципы ее построения, ее структура и взаимосвязь между отдельными звеньями представляют собой бюджетное устройство Республики Башкортостан. Бюджетное устройство РБ основывается на принципах, действующих на всей территории Российской Федерации, и установленных Бюджетным кодексом РФ:

1. Принцип единства – означает единство функционирующих в республике централизованных бюджетов, т.е. они основаны на одной и той же правовой базе, денежной системе, использовании одинаковых форм бюджетной документации и т.д., что и другие бюджеты бюджетной системы РФ.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РБ – означает закрепление соответствующих видов доходов (см. тему 8) и расходных полномочий за органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления на территории республики.

3. Принцип самостоятельности бюджетов требует, чтобы все бюджеты, входящие в бюджетную систему РБ, имели собственные источники финансовых ресурсов, а формирующие органы государственной власти Башкортостана и местного самоуправления обладали правом распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, а также самостоятельно устанавливали дефицит бюджета и источники его покрытия.

4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все без исключения доходы и расходы органов государственной власти Республики Башкортостан и местного управления муниципальных образований на ее территории должны быть отражены в соответствующих бюджетах для проведения финансового контроля исполнения бюджетов.

5. Принцип сбалансированности бюджетов предполагает, что объем расходов, предусмотренных бюджетом соответствующего уровня бюджетной системы Республики Башкортостан, должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Однако здесь следует отметить, что если в прежние годы республиканский бюджет РБ являлся бездефицитным, то начиная с 2004 г. бюджет РБ принимается несбалансированным. Также могут приниматься с дефицитом и местные бюджеты на территории республики. Так, например, был утвержден дефицит городского бюджета города Уфы на 2005 год в сумме 310 млн рублей. Республиканский бюджет Башкортостана на 2005 г. был утвержден с дефицитом в размере 2,5 млрд рублей, на 2006 год – в размере 3 млрд рублей.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что субъекты бюджетной деятельности в Республике Башкортостан (органы законодательного учреждения и организации) должны стремиться к достижению целей социально-экономической политики республики при наименьшем расходовании бюджетных средств или достигать наилучших показателей региональной экономики при использовании заложенного в бюджете объема финансирования.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджетов должны покрываться общей суммой доходов бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РБ и поступлений из источников финансирования дефицита.

8. Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов (в частности, Закона РБ «О республиканском бюджете Республики Башкортостан» на предстоящий финансовый год и отчета об исполнении бюджета).

9. Принцип достоверности бюджета выражает надежность, достоверное отражение показателей прогноза социально-экономического развития Башкортостана (который составляется Министерством экономического развития РБ) и реалистичность расчета доходов и расходов республиканского бюджета, а также соответствие утвержденных по бюджету сумм их реальному исполнению.

10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства, выделяемые из республиканского или местных бюджетов в распоряжение соответствующих бюджетных учреждений, организаций, министерств и ведомств, преследуют четко обозначенные конкретные цели. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетами средств, являются нарушением бюджетного законодательства РБ и РФ и преследуются по закону.

Важную роль в целях эффективности организации работы по составлению и исполнению бюджетов различных уровней, проведению аналитической и контрольно-учетной работы бюджетной системы играет консолидированный бюджет Республики Башкортостан – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом, а выполняет, в основном, информационную функцию. Консолидированный бюджетРБ включает в себя республиканский бюджет РБ и бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории Башкирии. Консолидированный бюджет Республики Башкортостан входит в число первых четырех бюджетов субъектов РФ по величине доходной части после Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа и Республики Татарстан.

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов республиканского и местных бюджетов, проектов республиканских внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Порядок, участники и особенности бюджетного процесса в Башкортостане регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Конституцией Республики Башкортостан, законами РБ «О бюджетном устройстве Республики Башкортостан», «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан», а также федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О бюджетной классификации Российской Федерации», а также законом Республики Башкортостан о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

Бюджетный процесс в РБ, согласно бюджетному законодательству Республики Башкортостан и Российской Федерации, состоит из четырех стадий:

1. Прогнозирование экономического и социального развития и определение приоритетных направлений бюджетно-финансовой политики республики на следующий год (май-июль текущего года). На этой стадии Министерство экономического развития Башкортостана осуществляет разработку прогноза социально-экономического развития РБ, подготавливает сводный финансовый баланс республики, на основании которого Министерство финансов РБ под руководством Кабинета министров (Правительства РБ) разрабатывает проект республиканского бюджета РБ. Также разрабатывают проекты местных бюджетов соответствующие органы местного самоуправления.

2. Составление и рассмотрение проектов соответствующих бюджетов на следующий год, утверждение республиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований на территории РБ (июль-декабрь текущего года). Составление проекта бюджета предполагает разработку его основных характеристик: объема доходов (с разбивкой по статьям бюджетной классификации доходов), общего объема расходов по статьям, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификации, баланса (де фицит или профицит) бюджета. Причем основное внимание на этапе составления проекта республиканского бюджета Республики Башкортостан уделяется формулировке целей республиканской бюджетной политики на очередной год и на дальнейшую перспективу с учетом стратегических приоритетов социально-экономической политики Российской Федерации. Утверждение проекта бюджета осуществляется законодательным органом власти республики – Государственным собранием (Курултаем) Республики Башкортостан, после чего закон о республиканском бюджете РБ передается на подпись Президенту республики, а затем публикуется в средствах массовой информации (в конце текущего года – на следующий год).

3. Исполнение бюджета текущего года (январь-декабрь текущего года) – начинается после утверждения закона о бюджете. Оно осуществляется исполнительной властью (Министерством финансов Республики Башкортостан, Управлением Федеральной налоговой службы (УФНС) по РБ, Управлением Федерального казначейства по РБ и др.) и заключается в выполнении доходной и расходной частей бюджета, а также контроле за их исполнением. Для того чтобы в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Республики Башкортостан обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов республиканского бюджета. Бюджетная роспись является основой для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РБ.

4. Завершение операций по исполнению бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета за отчетный год (январь-апрель года, следующего за отчетным). На этой заключительной стадии бюджетного процесса все получатели бюджетных средств (министерства и ведомства, подведомственные учреждения и организации) готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений и представляют их в Министерство финансов РБ или соответствующие органы местного самоуправления (например, городские Советы городов на территории республики) для формирования отчетов об исполнении соответствующих бюджетов. Само исполнение бюджетов бюджетной системы РБ заканчивается с завершением финансового года 31 декабря, причем принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало нового финансового года. Отчеты об исполнении бюджета всех уровней бюджетной системы Башкортостана утверждаются в законодательном порядке и публикуются в СМИ.

Составление и исполнение централизованных бюджетов в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с установленной в Российской Федерации бюджетной классификацией доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации. Бюджетная классификация представляет собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Доходы в бюджетной классификации сгруппированы по источникам доходов, а группировка расходов произведена по направлениям, наиболее значимыми из которых в РФ и РБ являются: 1) распределение расходов бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации – на ее основе обычно производится анализ бюджетных показателей (табл.7.2), ведомственная классификация расходов, предполагающая распределение расходов по министерствам и ведомствам, а также подведомственным бюджетным учреждениям на территории республики.

Существуют определенные особенности бюджетного процесса на муниципальном уровне. Местные бюджеты (представляющие собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления) разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Так, например, структура бюджета городского округа города Уфы в 2004-2005 гг. имеет вид (табл.7.3).

Таблица 7.3

Структура городского бюджета г. Уфы в 2004-2005 гг., млн руб.

Наименование
Сумма	Удельн. вес, %	Сумма	Удельн. вес, %
Доходы, всего в т.ч.:	4287,8		3181,2
Налоговые доходы, всего в т.ч.:	3428,4	79,9	2548,9	80,1
1) налог на прибыль организаций	778,9	18,1	399,4	12,5
2) налог на доходы физических лиц НДФЛ	1859,5	41,9	1207,9	38,7
3) акцизы на подакцизные товары, передаваемые на уровень местных бюджетов	49,5	1,2	48,7	1,5
4) налог на имущество организаций	655,4	15,3	412,1	12,9
5) земельный налог	85,0	0,2	116,5	0,4

Продолжение табл.7.3

Неналоговые доходы, всего в т.ч.:	859,5	20,0	632,3	20,0
1) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, или от деятельности муниципальных организаций	837,0	19,5	601,3	18,9
2) штрафные санкции, возмещение ущерба (включая штрафы за нарушение правил дорожного движения)	10,3	0,2	18,7	0,5
3) прочие неналоговые доходы	12,3	0,3	1,5	0,05
Расходы, всего в т.ч.:	4287,8		3491,2
1) государственное управление и местное самоуправление	76,01	1,7	129,4	3,7
2) правоохранительная деятельность, обеспечение безопасности и гражданская оборона	72,2	1,6	229,7	6,5
3) жилищно-коммунальное хозяйство	337,2	7,1	633,4	17,6
4) транспорт, связь и информатика	247,1	4,6	199,3	5,9
5) культура, искусство, кинематография и средства массовой информации (СМИ)	60,6	1,4	73,9	2,1
6) образование	1995,2	46,5	1255,6	35,0
7) здравоохранение и физкультура	795,7	18,5	648,8	18,5
8) социальная политика	17,7	0,4	26,6	0,7
9) обслуживание государственного и муниципального долга	80,0	1,8	109,5	3,1
Баланс (дефицит-/профицит+)

Как видно из таблицы, в 2005 г. бюджет городского округа г. Уфы был принят с дефицитом в 310 млн руб., что, очевидно, было обусловлено как изменениями в налоговом законодательстве РФ (увеличением норматива отчислений от налогов, собираемых на территории Республики Башкортостан в пользу федерального бюджета и снижением нормативов отчислений в местные бюджеты), так и началом проведения налоговой реформы в России, предусматривающей снижение налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектах (см. п.8.3). В целом, анализируя структуру доходов городского бюджета, можно увидеть, что ведущее положение в доходах бюджета г. Уфы занимают регулирующие налоги.

Расходы городского бюджета г. Уфы носят преимущественно социальный характер и связаны с жизнеобеспечением людей. Прежде всего, это расходы на социально-культурные мероприятия (социальную политику – функционирование учреждений социального обеспечения и защиты, – культуру и СМИ, образование и здравоохранение), составляющие в среднем за два года 61,5%, а также расходы на коммунально-бытовое хозяйство – в среднем 12,4%. Причем расходы на ЖКХ в 2005 г. существенно возросли (на 59,7%), что связано с передачей соответствующих расходных обязательств на местный уровень. Кроме того, на 42% возросли расходы, связанные с обслуживанием муниципального долга, что является следствием бюджетного дефицита.

С 1 января 2006 г. произошли определенные изменения в формировании бюджета городского округа г. Уфы. Прежде всего, в связи с переходом Республики Башкортостан на казначейскую систему исполнения бюджетов финансирование из городского бюджета будет осуществляться по системе казначейства. В доход городского бюджета г. Уфы планируется также поступление платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%, которая ранее поступала в республиканский бюджет РБ. Самым значимым отличием в 2006 г. является передача полномочий по финансированию заработной платы работников общеобразовательных учреждений (школы, интернаты, детские дома) на республиканский уровень.

Переход к казначейской системе исполнения бюджетов имеет важное значение для совершенствования эффективности бюджетного процесса на республиканском и местном уровнях в Башкортостане, поскольку связи с большим количеством бюджетов и бюджетополучателей на территории республики (из республиканского бюджета финансируются 567 прямых получателей бюджетных средств, 62 бюджета районов и городов, а в целом по республике количество получателей бюджетных средств составляет 17878) решение проблемы обеспечения полного контроля за движением и использованием государственных средств возможно только при внедрении казначейской системы. Федеральное казначейство и его управления по субъектам РФ (в том числе, УФК по Республике Башкортостан) осуществляют организацию и контроль исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы республики, регулируют финансовые отношения между бюджетами (в части распределения и перераспределения бюджетных средств), осуществляют сбор, обработку и анализ информации о состоянии республиканских финансов. Если кассовая система исполнения бюджетов допускала фиксирование денежных потоков только на стадии платежа (т.е. при выдаче конкретных сумм из бюджета соответствующего уровня предприятиям) организациям и учреждениям на предусмотренные бюджетом расходы, то казначейская система позволяет решить эти проблемы, повысить эффективность исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Башкортостана.