И бюджетного федерализма во взаимоотношениях РФ и РБ

Особое значение для финансов субъектов РФ, в т.ч. и Республики Башкортостан, имеет принцип бюджетного федерализма. В Российской Федерации под бюджетным федерализмом понимается такой принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами ее субъектов путем разграничения бюджетных прав и полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В функции бюджетного федерализма входит централизация, распределение и перераспределение бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти. В связи с этим обеспечение основ бюджетно-налогового федерализма в РФ, основанного на едином экономическом пространстве, является одной из важнейших целей республиканской финансовой политики.

Бюджетные взаимоотношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией прошли несколько этапов. Вплоть до 2000 года свои отношения с Российской Федерацией в бюджетной сфере республика строила на договорной основе. В рамках проводимого Российской Федерацией в 1999 - 2001 годах реформирования межбюджетных отношений 23 марта 2000 года было подписано соглашение между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан «О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан». В соответствии с ним с 1 июля 2000 года разделение налогов по всем уровням бюджетов производится по установленным федеральным нормативам. Это означает, что значительная часть доходов бюджета, ранее поступавших в бюджет республики, перечисляется в федеральный бюджет (см. тему 8). Эти принципы межбюджетных отношений РБ и РФ были конкретизированы в договоре «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», заключенном в августе 1994 г.

Современные бюджетные взаимоотношения в республике базируются на основных принципах построения межбюджетных отношений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Межбюджетные отношения – это более широкое понятие, чем бюджетный федерализм: федерализм выступает как система финансовых связей федерального (центрального бюджета) и совокупности бюджетов более низкого уровня (субъектов Федерации), а межбюджетные отношения включают еще и отношения второго уровня между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления на их территории. В соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, принятой еще в декабре 1993 г., межбюджетные отношения Российской Федерации и Республики Башкортостан осуществляются путем реализации ежегодного соглашения, определяющего размеры и сроки взносов республики в федеральный бюджет. При этом финансово-бюджетная политика республики должна быть скоординирована с федеральной политикой. Однако существующий на настоящий момент приоритет федерального уровня бюджетной системы РФ и действующая в современных условиях жестко централизованная налоговая система практически означают отсутствие реального бюджетного федерализма и ограничивают финансовую самостоятельность Республики Башкортостан. В условиях такого федерального устройства, очевидно, возникает напряженность в отношениях республики с центром, прежде всего касающаяся низкого уровня собственных доходов, закрепляемых за республиканским бюджетом Башкортостана.

Важнейшим направлением решения этой проблемы является передача на республиканский уровень части средств федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов (от лат. transferre - переносить, переводить – передача, перевод денег) из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР). Этот фонд был создан в 1994 г. и функционирует в составе федерального бюджета (общий объем и распределение ФФФПР по субъектам Федерации устанавливаются при принятии Государственной думой Закона РФ о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год). Предоставление из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам является основным каналом перераспределения средств между Центром и регионами в пользу последних. При этом Республика Башкортостан по доле финансовой помощи в доходах региональных бюджетов относится к низкодотационным субъектам РФ (доля финансовой помощи менее 50% – табл.7.6) и даже, несмотря на дефицит республиканского бюджета в последние три года (2004 – 2006 гг.), по-прежнему считается регионом-донором.

Таблица 7.6

Доля финансовой помощи, в %

Регионами-донорами в России называют субъекты РФ, в которых имеются благоприятные условия для развития промышленного потенциала (имеются сырьевые базы – нефть, газ, уголь, развиты электроэнергетика и машиностроение). В этих регионах сосредоточены основные финансовые средства РФ, они имеют большую свободу в распоряжении, а доходные источники в регионах-донорах превышают в среднем на каждого жителя общий уровень РФ.

Методика расчета средств, выделяемых из ФФФПР, основана на объективной оценке бюджетных потребностей регионов: при расчете трансфертов используются индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие, во сколько раз больше/меньше среднего по России уровня обходится в данном конкретном регионе производство одного и того же объема бюджетных услуг (с учетом районных коэффициентов к заработной плате, уровня цен, транспортной доступности, структуры населения и других объективно обусловленных факторов). ИБР рассчитываются для регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы регионов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.).

Так, например, согласно результатам распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов, уровень реальной бюджетной обеспеченности в РБ составлял 1,06, тогда как в других субъектах РФ он существенно ниже (например, в Саратовской области – 0,64; в Краснодарском крае – 0,70). В некоторых субъектах РФ этот показатель, наоборот, превышает уровень Башкортостана – так в Самарской области ИБР составляет 1,31, в Республике Татарстан – 1,52. При этом, однако, следует отметить, что методика расчета межбюджетных трансфертов, как правило, не учитывает нормативы отчислений в федеральный бюджет собранных на территории субъекта РФ налогов, что осложняет финансовые отношения регионов с центром. Кроме того, сама политика межбюджетных отношений, нацеленная на сохранение большого числа регионов-реципиентов (дотационных регионов) и небольшого – доноров, уже признана в России нерациональной, в связи с чем и осуществляются программы развития бюджетного федерализма в РФ и РБ.

Что же касается межбюджетных отношений в самой республике – так называемых внутрибюджетных отношений (отношений между органами государственной власти РБ и органами местного самоуправления на территории Башкортостана по вопросам распределения и перераспределения бюджетных средств между ними), – то они обусловлены, в первую очередь, дифференциацией городов и районов республики по уровню социально-экономического развития.

Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы республики, однако они составляют фундамент этой системы. В местных бюджетах (городских, районных, поселковых) сосредоточена основная по республике часть бюджетных затрат на социальную сферу и значительная доля расходов на народное хозяйство (см. тему 7.2). Поэтому проблема финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований на территории республики является наиболее актуальным вопросом совершенствования межбюджетных отношений в Башкортостане. Так, например, среди городов и районов Башкортостана резко выделяются города: Уфа (финансовый и промышленный центр республики), Стерлитамак и Салават, которые обладают высоким промышленным потенциалом (прежде всего, в сфере нефтедобывающей, химической и нефтехимической промышленности) в отличие от других менее развитых, преимущественно аграрных районов республики. Соответственно и объем поступлений налоговых доходов в бюджетную систему РБ обеспечивается на 70 % этими городами (г. Уфа обеспечивает более 50 % налоговых поступлений, Салават и Стерлитамак – около 8-9% каждый).

В целом, собственные возможности органов местного самоуправления городов и районов республики обеспечивать свои расходные нужды отличаются в 10-15 раз. Причем негативное влияние на формирование доходной базы как республиканского, так и местных бюджетов оказывает ежегодное изменение нормативов отчислений от регулирующих налогов, что не позволяет органам республиканской и местной власти планировать и прогнозировать собственные доходы.

Сложившаяся ситуация определяет необходимость выравнивания доходной части местных бюджетов (городов и районов) на территории Республики Башкортостан, что достигается через механизм бюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование – это текущая повседневная деятельность государственных структур и местного самоуправления по формированию и использованию денежных потоков и фондов, перераспределению бюджетных ресурсов между бюджетами разных уровней. Наиболее распространено в РФ и РБ бюджетное регулирование в виде оказания вышестоящим бюджетом финансовой помощи нижестоящему бюджету. Эта финансовая помощь, как правило, предоставляется на безвозвратной основе – в виде межбюджетных трансфертов, которые включают бюджетные дотации, субвенции и субсидии.

Дотация – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету нижестоящего уровня бюджетной системы РБ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов в случае, если закрепленных и регулирующих доходов нижестоящего бюджета недостаточно. Субвенция – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету нижестоящего уровня бюджетной системы Башкортостана на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов (на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования). Таким образом, основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена. Субсидия – это бюджетные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему на условиях долевого финансирования целевых расходов (в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть – нижестоящим).

В Республике Башкортостан в последние годы количество дотируемых местных бюджетов стабилизировалось на уровне 85% от общего числа бюджетов административно-территориальных образований на территории Башкортостана. И только 10 городов и районов РБ самодостаточны в финансовом отношении.

Основой бюджетного регулирования в РБ является закрепленное законами Башкортостана и РФ разграничение ответственности соответствующих органов власти за определенные виды бюджетных доходов и основанное на этом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня в республике. В настоящее время бюджетное регулирование в Республике Башкортостан реализуется на основе дифференцированного по субъектам РФ, районам и городам республики установления нормативов отчислений от регулирующих налогов и сборов, ежегодно устанавливаемых федеральным законом «О федеральном бюджете…» и законом Республики Башкортостан «О республиканском бюджете РБ…» на соответствующий финансовый год (см. тему 7.3).

Однако такой механизм бюджетного регулирования порождает существенные проблемы, прежде всего, на местном уровне бюджетной системы республики. В Башкортостане действует двухуровневая система местного управления, в соответствии с которой республиканский бюджет имеет взаимоотношения с 61-м бюджетом городов и районов республики, а они, в свою очередь, с бюджетами поселений и районов городов, причем возникают существенные различия в объемах финансовой помощи, получаемой местными бюджетами.

Для устранения подобных негативных моментов, характерных не только для Республики Башкортостан, но и для других субъектов РФ, в 2003 г. был принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому устанавливается жесткий график перехода к новым принципам межбюджетных отношений, причем реформирование должно быть осуществлено с 2006 по 2009 гг. И одним из ключевых требований федеральной программы реформирования межбюджетных отношений в Республике Башкортостан является закрепление доходных источников и расходных обязательств за местными бюджетами на долгосрочной основе (на срок не менее трех лет), что позволит обеспечить прогнозируемость закрепленных доходов местных бюджетов и снабдит их положительными финансовыми стимулами в осуществлении самостоятельной бюджетной политики.

Важной проблемой межбюджетных отношений в республике является их непрозрачность. Так, из бюджетного законодательства Башкортостана остается неясным порядок вычисления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности городов и районов республики. Отсутствие четкого механизма финансовой помощи, общей методики расчета дотаций и других видов трансфертов также не позволяет местным органам власти прогнозировать свои доходы, ведет к их заинтересованности в завышении показателей своих расходов (или занижении своих возможностей в мобилизации доходов), стимулирует увеличение налогооблагаемой базы на местной территории. Все это не может не сказываться негативно на социально-экономическом развитии муниципалитетов и республики в целом.

Поэтому, учитывая различные неблагоприятные обстоятельства, снижающие эффективность функционирования бюджетной системы РБ, среди приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в республике необходимо выделить следующие:

1. В области распределения доходной базы между бюджетами разных уровней бюджетной системы РБ необходимо законодательно закрепить принципы установления нормативов отчислений от регулирующих доходов в соответствии с определенными принципами политики межбюджетного выравнивания на территории республики на среднесрочной или долгосрочной основе.

2. В области расходов бюджетной системы необходимо законодательно запретить принятие республиканских законов, увеличивающих объем передаваемых расходов на местные бюджеты без передачи источников финансирования.

3. В области принципов и механизмов финансовой помощи, предоставляемой бюджетам районов и городов, необходимо разработать и утвердить методику и формулу распределения трансфертов, сочетающую элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала районов и городов.

В то же время следует отметить и важное значение соответствующих мероприятий в области межбюджетных отношений в республике, проводимых правительством (Кабинетом Министров) и Министерством финансов РБ. Это, в частности, передача части расходных обязательств местных органов власти по содержанию сети учреждений образования на республиканский уровень, что облегчает расходные полномочия местных бюджетов (см. тему 7.2).

Вопросы для самопроверки

1. Что понимается под финансами и каковы их функции в РБ?

2. Какие виды финансовых отношений и финансовых ресурсов распространены в республике?

3. Какие республиканские органы власти участвуют в управлении финансами, каковы их полномочия?

4. Что представляют собой финансовая система и бюджетная система Республики Башкортостан?

5. Каковы принципы построения бюджетной системы РБ, все ли из них соблюдаются в реальной практике?

6. Что понимается под бюджетным процессом, каковы его стадии и участники на республиканском и муниципальном уровнях?

7. Что понимается под бюджетной росписью, бюджетной классификацией?

8. Раскройте понятия «бюджет», «республиканский бюджет», «местный бюджет».

9. Что представляет собой консолидированный бюджет РБ? В чем его отличие от республиканского бюджета РБ и сводного финансового баланса республики?

10. Что такое дефицит бюджета и каковы причины возникновения дефицита республиканского бюджета РБ в 2004-06 гг.?

11. Что понимается под государственным долгом, каковы его виды и тенденции в управлении государственным долгом Республики Башкортостан?

12. Что понимается под бюджетным федерализмом и межбюджетными отношениями? В чем отличие между этими понятиями?

13. Каковы проблемы бюджетного федерализма во взаимоотношениях Российской Федерации и Республики Башкортостан и приоритетные направления реформирования межбюджетных отношений?

Список литературы

1. Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2003 г. // Ведомости Государственного собрания – Курултая, Президента и Правительства РБ. – 2004. – № 1. – С. 14-16.

2. Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2004 г. // Ведомости Государственного собрания – Курултая, Президента и Правительства РБ. – 2004. – № 2. – С. 113.

3. Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2005 г. // Республика Башкортостан. – 2004. – 30 ноября.

4. Закон о бюджете Республики Башкортостан на 2006 г. // Республика Башкортостан. – 2005. – № 228 (25961). – 26 ноября.

5. Об ожидаемом исполнении бюджета г. Уфы за 2003 г. и проекте бюджета города на 2004 г. // Вечерняя Уфа. – 2003. – 23 декабря.

6. Решение Уфимского городского Совета РБ о бюджете г. Уфы на 2005 г. // Вечерняя Уфа. – 2004 г. – 29 декабря.

7. Решение Совета городского округа города Уфа Республики Башкортостан «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе город Уфа Республики Башкортостан» // Вечерняя Уфа. – 2005 – № 223. – 23 ноября.

8. Экономика Башкортостана: учебник для вузов и ссузов / под общ. ред. Х.А. Барлыбаева. – 2-е изд., перераб. и доп. – Уфа, 2003. – 563 с.

9. Зулькарнай И.У. Формализация межбюджетных отношений в Республике Башкортостан // Финансы и кредит. – 2004. – №7 (145). – С. 56-63.

10. Гаскаров А. Государственный долг Республики Башкортостан: итоги и перспективы // Экономика и управление. – 2005. – №4.