Кто есть кто в системе исполнительной власти

Исполнительная власть есть ветвь государственной системы управления, отвечающая за «исполнение», то есть осуществление политики. На практике, однако, сфера ее ответственности куда шире и сложнее, чем предполагает это определение. Сложной является и структура исполнительной власти. Во-первых, в системе исполнительной власти есть «политические» и «бюрократические»¹ элементы, то есть политики и государственные служащие, или, если шире, сфера политики и администрации. Во-вторых, внутри исполнительной власти существуют свои деления по статусу и сферам ответственности. В то время как ассамблеи работают по принципу формального равенства парламентариев, исполнительная власть, как правило, «пирамидальна» и организована иерархически: здесь, попросту говоря, всегда кто-то более, а кто-то менее «важен».

Наиболее четко различия между политическими и бюрократическими элементами, по крайней мере в теории, проявляются в парламентских системах с присущими им особыми механизмами политического рекрутирования. Здесь высшее политическое звено исполнительной власти (это премьер-министр и министры кабинета) составляют политики, избранные в парламент и парламенту подотчетные: их задача — вырабатывать и проводить политику в соответствии с политическими и идеологическими приоритетами своей партии. Однако в более широком плане «официальные лица исполнительной власти» включают в себя и государственных служащих — профессионалов, назначаемых в правительство и осуществляющих админис-

¹ Термины «бюрократия», «бюрократический» у автора, в соответствии с западной политологической традицией, не несут в себе негативного оценочного момента: в таком нейтральном значении они даны и в переводе. (Прим. пер.)

412 IV. Механизмы государственного управления

♦ К понятийному аппарату

В широком понимании исполнительная власть — это ветвь государственной власти, ответственная за «исполнение» законов и общих направлений государственной политики, принимаемых законодательной властью. Она охватывает собой целый ряд структур, начиная от главы государства, руководителей министерств и ведомств, системы государственной службы и кончая силовыми структурами, такими, как полиция и армия. Чаще, однако, этот термин употребляется в более узком смысле для обозначения более компактной структуры лиц, принимающих политические решения и отвечающих за общее направление и координацию государственной политики. Это ядро высших лиц государства называют политической исполнительной властью (приблизительный синоним понятия «действующее на данный момент правительство» или «администрация», если речь идет о президентских системах), отличая его от должностной исполнительной власти, или государственной службы. В отношении тех лиц и органов, что воплощают в себе высшее звено исполнительной власти, иногда используется термин «ядро исполнительной власти».

тративное исполнение политики в соответствии с принципами политической нейтральности и лояльности в отношении своих министров.

В отдельных парламентских системах, например в Австралии, Канаде, Индии и Великобритании, различие между «политическими» и «бюрократическими» элементами затушевывается тем обстоятельством, что высшее звено государственных служащих здесь вносит подчас очень весомый вклад в осуществление политики, остальные же госслужащие представляют собой по сути иную категорию — политически вполне ангажированных лиц, лишь временно находящихся на своих должностях. В президентских системах последнее явление выражено еще сильнее: в США, например, в системе исполнительной власти единственным политиком, избранным на свой пост, является президент, члены же его администрации — назначенные официальные лица, а все высшее и среднее звено государственной службы составляют политически ангажированные люди, занимающие свои должности до тех пор, пока у власти находится данная администрация. В коммунистических системах, например в сегодняшнем Китае (и некогда в СССР), вообще никаких принципиальных различий в этом плане выделить невозможно, поскольку последнее слово во всем всегда принадлежит «правящей партии»: китайские госслужащие воплощают в себе одновременно и бюрократический и политический элемент, поскольку они целиком и полностью привержены идеологии Коммунистической партии Китая да и, собственно говоря, являются ее членами.

Куда проще говорить об иерархических ступенях внутри исполнительной власти. Во-первых, естественная ее тенденция — концентрироваться вокруг одного лица. Как писал Монтескьё, «эта ветвь власти, всегда озабоченная быстротой исполнения, лучше управляется одним, чем многими». Тем не менее здесь можно говорить о двух постах, хотя их может занимать и один человек: с одной стороны, есть глава государства — фигура часто символическая и обладающая лишь формальной властью; с другой — глава правительства, являющий собой главное исполнительное лицо государства с широчайшим кругом политической ответственности. В то время как президенты США, России и Франции, говоря языком политического жаргона, «носят две шляпы», то есть объединяют в себе обе категории, представленные выше, в парламентских системах эти два поста разведены. Здесь главным лицом исполнительной власти является премьер-министр, а пост главы государства, как правило, принадлежит лицу, стоящему над партийными и всякими иными интересами.

16. Исполнительная власть 413