2015-07-04
6093
В соответствии с ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Право собственности является наиболее полным вещным правом на лесные участки вместе с произрастающими на них лесами.
Право собственности в субъективном смысле можно определить как закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность владеть, пользоваться, распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства <1>. В объективном смысле право собственности представляет собой правовой институт, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих особую сферу имущественных отношений по поводу земли и других природных ресурсов.
--------------------------------
|
|
|
<1> Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996. С. 47.
Важной особенностью государственной собственности является то, что она создается и функционирует для выполнения государственных задач. При этом государство защищает свое право собственности на тех же основаниях, что и другие собственники. В государственной собственности находят свое выражение известные властные, публичные элементы, которые при последовательно-демократической организации общества ограничены законом <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева (автор главы - С.С. Алексеев). М., 2006. С. 119.
Российская Федерация в соответствии с законодательством не является юридическим лицом. Тем не менее в соответствии со ст. 124 ГК РФ она является субъектом гражданско-правовых отношений, поскольку выступает на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В Конституции РФ раскрывается содержание права собственности на землю и другие природные ресурсы. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц.
Общее понятие права собственности независимо от объекта права собственности сформулировано в ст. 209 ГК РФ и в полной мере согласуется с указанной нормой Конституции РФ. Содержанием права собственности являются правомочия владения, пользования, распоряжения. В соответствии с гражданским законодательством собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (ч. 2 ст. 209 ГК РФ).
|
|
|
В лесном законодательстве не раскрывается содержание указанных правомочий, однако в цивилистической науке ученые практически единодушны при решении данного вопроса. "Под правомочием владения понимается основанная на законе (или юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (числить на балансе и т.п.); под правомочием пользования - аналогичная возможность эксплуатации (хозяйственного использования) имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления; под правом распоряжения - соответствующая возможность определить судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (в форме отчуждения, уничтожения и т.д.)" <1>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 20.
В лесном законодательстве определяются специфические черты и характер содержания права федеральной собственности на леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также особенности механизма реализации правомочий собственника на этот природный ресурс. Нормы гражданского законодательства о праве собственности конкретизируются в лесном законодательстве. Это обстоятельство обусловлено содержанием п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, т.е. гражданским законодательством установлен приоритет природоресурсного законодательства. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственником, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц. Данной нормой установлен предел осуществления права собственности.
На первый взгляд Российская Федерация обладает такими же правомочиями, что и частные земельные собственники, т.е. содержание права федеральной собственности на леса составляют правомочия владения, пользования и распоряжения. Однако право государственной собственности на леса обладает значительной спецификой. Это позволило профессору О.И. Крассову сделать вывод о том, что "правовая конструкция субъекта права публичной собственности, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования" <1>. Профессор О.И. Крассов проанализировал содержание правомочий собственника применительно к содержанию права публичной (государственной) собственности на землю, включая произрастающие на ней леса. "По действующему законодательству, пожалуй, единственными правовыми формами осуществления владения землей является учет земельных участков, отражение соответствующих сведений в документах государственного земельного кадастра и государственная регистрация соответствующего права на земельный участок" <2>, однако этого недостаточно для того, чтобы признать, что Российская Федерация осуществляет правомочие владения в его традиционном понимании.
|
|
|
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Земельное право. М., 2006. С. 173 - 174.
<2> Там же.
Правомочие пользования земельным участком представляет собой его непосредственную эксплуатацию и извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует землю. Правомочия по владению и пользованию земельным участком всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него (постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения), но не субъект права государственной собственности. Физические и юридические лица, реально использующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно согласно закону. "Субъект права публичной собственности на землю обладает только одним, но самым главным правомочием собственника - правомочием распоряжения" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Ввиду того что субъект права государственной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землей, к нему неприменим комплекс прав и обязанностей, предусмотренных ст. 40 ЗК РФ "Права собственников земельных участков на использование земельных участков" и ст. 42 ЗК РФ "Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков". Это объясняется тем, что весь комплекс прав и обязанностей, адресованный собственникам земельных участков, касается исключительно правомочий владения и пользования земельным участком, которыми наделены физические и юридические лица, реально использующие земельные участки. Неприменимы также к субъектам права публичной собственности на землю и требования ст. 13 ЗК РФ, касающиеся охраны земель.
Данная точка зрения обоснованна еще и потому, что при характеристике права федеральной собственности на леса правомочия, составляющие содержание права собственности исходя из цивилистической "триады", не наполнены реальным содержанием. В ЛК РФ не предусмотрено, что Российская Федерация (в отличие от ее субъектов) осуществляет правомочия по владению, пользованию, распоряжению лесами. Аналогичные правомочия субъектов Федерации предусмотрены п. 1 ст. 82 ЛК РФ, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
|
|
|
Следует отметить, что применение традиционной "триады" правомочий собственника затруднительно при раскрытии содержания права федеральной собственности еще и потому, что в соответствии с действующим ЛК РФ основные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений переданы субъектам Федерации, которые они и осуществляют.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относится преимущественно нормативно-правовое регулирование лесных отношений, а именно: установление правил заготовки древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов; установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности; установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; установление правил лесовосстановления и др. (ст. 81 ЛК РФ).
К полномочиям государственных органов Российской Федерации относится также установление размера ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности в целях его аренды, а также ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, осуществление государственной инвентаризации лесов, отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам, установление границ лесничеств, лесопарков и определение их количества и иные установленные Кодексом, другими федеральными законами полномочия.
В соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ осуществление большинства своих полномочий Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Федерации. Так, субъектам Российской Федерации в настоящее время переданы следующие полномочия:
разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;
предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов;
выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;
организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;
ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;
осуществление государственного лесного контроля и надзора.
Буквальное толкование ст. 83 ЛК РФ позволяет сделать вывод об обязательности передачи вышеуказанных полномочий субъектам Федерации. В качестве исключения из данного правила предусмотрено, что осуществление этих полномочий может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ).
Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. В ч. 6 ст. 83 ЛК РФ указано, что выделенные субъектам Российской Федерации субвенции не могут быть использованы на другие цели. Следовательно, эти средства носят целевой характер. Субвенции распределяются по утверждаемой Правительством РФ методике <1>.
--------------------------------
<1> См.: Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесного хозяйства, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 838) // СЗ РФ. 2007. N 31 (ч. II). Ст. 289.
В соответствии с ч. 5 ст. 83 ЛК РФ Правительством РФ утверждены Правила расходования и учета средств на осуществление переданных полномочий <1>, в которых предусмотрено согласование в установленном порядке с Федеральным агентством лесного хозяйства целевых показателей мероприятий, направленных на их достижение. Таким образом устанавливаются показатели эффективности осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий. Целевые показатели утверждены Приказом МПР России от 11 апреля 2007 г. N 87 <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 837 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 288 (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2007 г. N 890 // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6474).
<2> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 21.
Согласно ч. 11 ст. 83 ЛК РФ контроль за расходованием предоставленных субъектам Российской Федерации субвенций на указанные цели осуществляет Счетная палата РФ, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которым является Федеральное агентство лесного хозяйства <1>. В ЛК РФ предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и при необходимости вносит такие предложения в Правительство РФ для принятия решений (п. 5 ч. 9 ст. 83). Порядок изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации должно разрабатывать и утверждать Правительство РФ, в связи с чем ст. 83 ЛК РФ необходимо дополнить ч. 7 (1).
--------------------------------
<1> Пункт 5.2.19 Положения о Федеральном агентстве по лесному хозяйству (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 376.
Следует отметить, что передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации субъектам Федерации в области лесных отношений отражает общую позицию законодателя по передаче полномочий Российской Федерации ее субъектам в других областях регулирования общественных отношений, и в частности смежных со сферой лесных отношений. Сходные правила по передаче федеральных полномочий предусмотрены ст. 26 Водного кодекса РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <1> внесены соответствующие изменения в целый ряд федеральных законов, в том числе в Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21.
<2> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462 (с послед. изм.).
Анализ законодательства позволяет сделать уверенный вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет право собственности, а полномочия в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов Федерации.
Таким образом, представляется, что "цивилистическая триада" рассчитана прежде всего на раскрытие содержания права частной собственности, но ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.
Субъектом права федеральной государственной собственности на леса является Российская Федерация, обладающая рядом особенностей. Закрепленная ст. 124 ГК РФ возможность применять гражданское законодательство к Российской Федерации ввиду того, что Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений - гражданами и юридическими лицами, "не может сгладить все те различия, которые объективно существуют между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и публичными образованиями (государством и муниципальными образованиями), - с другой... Не случайно п. 2 ст. 124 ГК обуславливает применение к публичным образованиям общих норм о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей этих образований" <1>.
--------------------------------
<1> Гражданское право. Общая часть / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2001 (автор главы - В.В. Чубаров). С. 401.
Российская Федерация может иметь любое имущество на праве собственности, в том числе изъятое из оборота, в отличие от субъектов Федерации, которые не могут иметь имущество на праве собственности, отнесенные к исключительной собственности Российской Федерации.
Российская Федерация не может непосредственно, сама осуществлять право собственности, поскольку понятие "государство" носит абстрактный характер. Управление и распоряжение принадлежащим государству имуществом осуществляют органы исполнительной власти, а также специально уполномоченные юридические и физические лица. Российская Федерация осуществляет право собственности через разветвленную сеть своих органов.
В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса РФ 1997 г. все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. В Лесном кодексе РФ 1997 г. на лесной фонд была установлена федеральная собственность (ст. 19 Кодекса). Леса, расположенные на землях обороны, также находились в федеральной собственности (ст. 19 Лесного кодекса РФ 1997 г.). Вопрос о форме собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, не был решен в законодательстве. Таким образом, Лесной кодекс РФ 1997 г. устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.
Ситуация изменилась с принятием нового ЛК РФ в декабре 2006 г. В нем предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ); леса на других участках могут находиться в иных формах собственности. Так, п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. прямо закреплено, что леса могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий, которые могут быть в частной собственности <1>. Однако следует обратить внимание, что подавляющее большинство лесов все же находится в федеральной собственности, поскольку большинство лесов произрастает на землях лесного фонда.
--------------------------------
<1> В соответствии с ч. 6 ст. 95 ЗК РФ в пределах земель указанной категории могут находиться земельные участки частных собственников.
Земельное законодательство не урегулировало в полной мере вопрос о праве собственности на земельные участки с произрастающими на них лесами. В соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда. Также ограничены в обороте леса, произрастающие в пределах земель особо охраняемых природных территорий и на земельных участках, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд.
В соответствии с ч. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Вопрос о праве собственности на леса на землях обороны урегулирован ч. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>: земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. При этом земли и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 11 ст. 1 Федерального закона "Об обороне").
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750 (с послед. изм.).
Действующий ЛК РФ, так же как и Лесной кодекс РФ 1997 г., не урегулировал вопрос о праве собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, включая городские леса. Городские леса не входят в состав земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК РФ). Однако земельное законодательство не решает эту проблему полностью.
Необходимо закрепить в ЛК РФ федеральную собственность на леса, произрастающие на землях населенных пунктов. Это повысит степень их защищенности, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она прямо зависит от состояния лесов. Городские леса очень значимы для населения, проживающего в населенных пунктах.
Ведение лесопаркового хозяйства в городских лесах - достаточно затратный процесс, убыточный с точки зрения возможности получения прибыли, поэтому для сохранения полезных качеств городских лесов необходимо финансирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов из федерального бюджета. Финансовые возможности Российской Федерации превосходят, например, финансовые возможности органов местного самоуправления. Федеральная собственность на городские леса необходима для обеспечения единого правового режима регулирования всех лесов на территории Российской Федерации.
При всех этих столь значительных изменениях лесного законодательства главным достоинством нового ЛК РФ, как и ранее действовавшего Лесного кодекса РФ 1997 г., является то, что не допускается возможность приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Это согласуется со ст. 27 ЗК РФ, в соответствии с которой земли лесного фонда ограничены в обороте. Как гласит абз. 2 ч. 2 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В настоящее время вводить частную собственность на леса явно преждевременно. Крупные лесопромышленники не собираются скупать большие участки леса для заготовки древесины. Не следует идеализировать самосознание частных собственников участков лесного фонда. Если они займутся вырубкой древесины, то при цикле ее выращивания до 100 лет придется ждать плодоношения плантаций более века, а рассчитывать на обогащение смогут лишь внуки или правнуки собственника <1>.
--------------------------------
<1> Боголюбов С.А. Совершенствование лесного законодательства // Законодательство и экономика. 2005. N 5. С. 81.
Зарубежный опыт (США, Канады и других стран) также свидетельствует о нецелесообразности введения частной собственности на леса. Государственная (в США - федеральная) собственность является формой собственности, наилучшим образом отвечающей как экономическим, так и экологическим национальным интересам <1>.
--------------------------------
<1> Подр. см.: Краснова И.О. Отношения собственности на леса: чему учит зарубежный опыт // Законодательство и экономика. 2005. N 3 (251). С. 71 - 77.
Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК РФ ввел многообразие форм собственности на леса с некоторой оговоркой. Хотя физические и юридические лица не названы в ЛК РФ в качестве субъектов права собственности на леса, однако ч. 1 ст. 6 ЛК РФ закреплено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом ч. 2 ст. 8 ЛК РФ развивает мысль законодателя: формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Иными словами, леса могут произрастать на землях, находящихся в частной собственности (например, на землях сельскохозяйственного назначения), в соответствии с земельным законодательством.
Федеральная собственность на лесные участки на землях лесного фонда имеет целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем.
Использование лесов в соответствии с ЛК РФ осуществляется на определенных титулах. Статья 9 ЛК РФ закрепляет следующие права пользования лесными участками:
право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);
право безвозмездного срочного пользования лесными участками;
право аренды лесных участков.
Права на участки земель лесного фонда возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.
Лесные участки предоставляются в аренду гражданам и юридическим лицам. При предоставлении лесных участков в аренду заключается договор аренды лесного участка. Порядок предоставления лесных участков в аренду рассмотрен в гл. 3 настоящей работы.
Право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) является одним из оснований возникновения права пользования лесами. В соответствии со ст. 9 ЛК РФ право ограниченного пользования чужими лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.
В ЛК РФ понятия сервитутов не содержится. Большинство ученых считают, что действующий ЛК РФ отказался от идеи публичного лесного сервитута <1>. В соответствии с ч. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Но при этом он не закреплен в лесном и земельном законодательстве.
--------------------------------
<1> См., напр.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. N 9 (33). С. 111.
Использование лесных участков может осуществляться на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками. Введение данного титула является новеллой ЛК РФ 2006 г.: в Лесном кодексе РФ 1997 г. не было титула, на основании которого могло бы осуществляться пользование лесами. В соответствии со ст. 71 ЛК РФ лесные участки могут предоставляться юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским, земельным законодательством, а также законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ст. 9 ЛК РФ). Согласно ст. 216 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками является вещным правом.
В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 20 ЗК РФ).
Физическим лицам лесные участки на данном праве не предоставляются. Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ч. 4 ст. 71 ЛК РФ).
Перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования закреплен в ЛК РФ и ЗК РФ, что служит гарантией обеспечения стабильности реализации данного права на лесные участки.
Законодательством предусмотрена возможность добровольного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования по волеизъявлению его обладателя в форме отказа от права на земельный участок. Порядок и условия отказа от права на земельный участок закреплены ст. 53 ЗК РФ.
В соответствии с земельным законодательством принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования допускается в случаях изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (п. 5 ч. 2 ст. 45 ЗК РФ), реквизиции земельного участка (п. 6 ч. 2 ст. 45 ЗК РФ). Кроме того, согласно ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования участком может быть прекращено принудительно в случае его использовании способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки, при его использовании не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Перечень оснований прекращения права постоянного бессрочного пользования согласно Федеральному закону от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> не является исчерпывающим.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498 (с послед. изм.).
Лесное законодательство предусматривает иные основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Согласно ч. 2 ст. 24 ЛК РФ невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны, защиты, воспроизводства лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком (ч. 4 ст. 61, ч. 3 ст. 51 ЛК РФ).
"Право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком в случаях нарушений земельного законодательства не может быть прекращено, поскольку на пользователя лесным участком не распространяются обязанности пользователей земельными участками, предусмотренные в ст. 42 ЗК и других статьях ЗК" <1>. Это является особенностью данного титула пользования лесными участками в отличие от нелесных участков.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 80.
Согласно ст. 54 ЗК РФ решение о прекращении прав на участки во всех вышеперечисленных случаях может быть принято только судом; принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
Право безвозмездного срочного пользования лесными участками - следующий титул, на котором могут использоваться лесные участки. Оно возникает и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ (ст. 9 ЛК РФ).
В безвозмездное срочное пользование лесные участки на землях лесного фонда предоставляются юридическим лицам и гражданам (ст. 71 ЛК РФ). Так, согласно ч. 3 ст. 47 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям в безвозмездное срочное пользование для осуществления религиозной деятельности. Правовое регулирование в данной области осуществляется также Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1>. На лесных участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности, допускается возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения. Таким образом, религиозным организациям лесные участки из состава земель лесного фонда не могут предоставляться на иных титулах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465 (с послед. изм.).
В соответствии с данным титулом использование земельной поверхности и пользование лесами является бесплатным. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передала полномочия по предоставлению участков в безвозмездное срочное пользование субъектам Федерации.
Распоряжением Минимущества России от 2 сентября 2002 г. была утверждена примерная форма решения о предоставлении земельных участков в безвозмездное срочное пользование <1>. В соответствии с ч. 2 ст. 24 ЗК РФ служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков. Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Предоставление участка земель лесного фонда в безвозмездное срочное пользование должно оформляться заключением письменного договора, в котором должны быть указаны срок и другие условия пользования участком земель лесного фонда.
--------------------------------
<1> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 44.
Прекращение права безвозмездного срочного пользования лесным участком допускается на тех же основаниях, что и право постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Тем не менее есть некоторые особенности. Так, согласно ч. 2 ст. 47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев: право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или по инвалидности (ч. 3 ст. 47 ЗК РФ). Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 47 Кодекса право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи работника:
призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;
погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.
Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, за детьми работников - до их совершеннолетия.
Выводы
1. Цивилистическая "триада" правомочий собственника рассчитана преимущественно на раскрытие содержания права частной собственности. Ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.
2. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет правомочия собственника, поскольку большинство полномочий в области использования и охраны лесов передано субъектам Российской Федерации.
3. В соответствии со ст. 83 ЛК РФ большинство полномочий Российской Федерации в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которым на эти цели передаются субвенции из федерального бюджета. В целях совершенствования государственного управления в области использования и охраны лесов необходимо дополнить ст. 83 ЛК РФ ч. 7 (1), устанавливающей, что порядок изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае ненадлежащего осуществления переданных им полномочий определяется Правительством РФ на основе предложений уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
4. Федеральная собственность на леса носит целевой характер: ее правовое регулирование подчинено обеспечению рационального и неистощительного использования лесов, сохранению биологического разнообразия лесных экосистем. Она предназначена для сохранения лесов.
5. Необходимо закрепить в ЛК РФ федеральную собственность на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, поскольку эта форма предпочтительна для сохранения и рационального использования лесов.
