Предисловие

УДК 352(075.8)

ББК 67.401я73

М90

Редколлегия:

Атаманчук Г.В., д.юрид.н., засл. деятель науки, проф., зав. кафедрой государственного упр. и правового обеспечения РАГС при Президенте РФ, действ.чл. АНСТиМС; Афонин Ю.А., д.экон.н., проф., действ.чл. АНСТиМС; Гладышев А.Г. (зам. отв. ред.); Глазунова Н.И., д.истор.н., проф., зав. кафедрой гос. и муниципального упр. Государственной академии управления; Жилин Ю.Н., д-р филос. в обл. права, зам. главы местного самоуправления г. Губкина и Губкинского района, Белгород, обл.; Иванов В.Н. (отв. редактор); Кретов А.А.;

Львов Д.С.; Маслова Н.В., д.психол.н., проф.; Патрушев В.И.; Уржа О.А.

Авторы:

Гладышев А.Г.; Горбов Н.М., д.экон.н., проф., зав. кафедрой Брянского гос. ун-та; Городяненко В.Г., д.истор.н., проф., зав. кафедрой социологии Днепропетровского гос. ун-та, действ.чл. АНСТиМС; Григорьев С.И.; Доркин В.И., глава адм. г.Дзержинский Моск. обл.; Доронин А.О., к.юрид.н.; Емельянов Н.А., д.юрид.н., проф., зам. зав. кафедрой гос. упр. и правового обеспечения РАГС при Президенте РФ; Емельянова Т.С., к.полит.н., доц., зам. зав. кафедрой теории права и гос. стр-ва РПА Минюста РФ; Жилин Ю.Н.; Жук И.Д., к.экон.н., деп. Московской обл. Думы; Иванов В.Н.; Иванов А.В., к.социол.н., чл.-корр. АНСТиМС; Кретов А.А.; Лютенко А.А.; Марченков П.А., к.социол.н., проф., чл.-корр. АНСТиМС; Мельников С.Б.; Моисеев В.Г., к.техн.н., проф., дейст.чл. АНСТиМС; Мостовой В.Г.; Оситис А.П.; Патрушев В.И.; Полухин О.Н.; Уржа О.А.; Шванев Н.А.

Рецензенты:

Директор института государства и права РАН, академик РАН Топорнин Б.Н.; член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор Яновский Р.Г.

М90 Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко и др.; Под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. - М.: Муниципальный мир, 2002. - 560 с. - (Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальная наука). ISBN 5-98084-002-8

Данное учебное пособие является первым опытом научного и практического осмысления проблем муниципального управления как органической части муниципальной науки, которая пока только создается усилиями российских ученых и лучшей управленческой практикой, стремящихся ответить на вызовы XXI века - более полно раскрыть жизненные силы местных сообществ. В нем в единой логике представлены базовые категории управленческой части муниципального знания, выявлены его основные законы, принципы и обоснована система управляющего воздействия субъекта (муниципального сообщества) на объект (муниципальные отношения и процессы). Представлена инновационная методология познания и преобразования местной жизни и соответствующие технологии, способные обеспечить устойчивое развитие местных сообществ. Пособие рассчитано на студентов вузов, муниципальных служащих, руководителей разных уровней управления, всех, кто интересуется вопросами муниципального управления.

УДК 352(075.8)

ББК 67.401я73

© Академия наук социальных технологий

ISBN 5-98084-002-8 и местного самоуправления, 2002

ПРЕДИСЛОВИЕ

Сложный этап становления российской государственности требует профессиональной подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления. Однако, на мой взгляд, в существующей научной и учебной литературе муниципальное управление сведено преимущественно к государственному.

Возникает ряд вопросов — если в обществе только государственное управление, то, во-первых, может ли оно быть эффективным, во-вторых, где же гражданские институты общества, которые в развитых странах придают государству социальный цивилизованный облик, ставят его деятельность под контроль граждан? Если этих ответов нет ни в теории, ни в практике управления, тогда возврат к тоталитарному диктату центра, бюрократизация власти неизбежны, а кризис непреодолим.

Видимо, назрела необходимость комплексного исследования важнейшего института гражданского общества, каким является местное сообщество. Здесь решается до 70% всех проблем, которые ежедневно волнуют каждого человека. И если на этом уровне управления нет порядка, то его не будет и в обществе в целом.

Стало очевидным, что возрождение России начнется с «малой Родины», которая пока живет трудно, по существу — вне цивилизованных рыночных отношений. Большинство местных сообществ являются дотационными и не способны обеспечить своим гражданам достойное качество жизни.

Причины этого многогранны и требуют целостного исследования, приложения усилий экономистов, юристов, политологов, социологов, психологов, культурологов — словом, представителей всех общественных наук, готовых исследовать процессы на муниципальном уровне и на этой основе предложить муниципальной элите современную теорию и методологию муниципального управления, инновационные технологии улучшения муниципальной жизни.

На мой взгляд, отсутствие современного научного знания о муниципальных образованиях, местных сообществах, и поэтому дефицит профессионалов-управленцев этого уровня — коренная проблема российского общества. Серьезная наука, фундаментальная прежде всего, тогда полезна обществу, когда ее данные (абстрактный язык науки) могут быть, в конечном итоге, переведены на язык практики, муниципальной в том числе.

Осознание этой истины происходит в России медленно. Опыт развитых стран Европы и США свидетельствует:

1. Давно сложилась и активно развивается муниципальная наука как особый вид знания, обеспечивающего приложение разных наук фундаментального профиля (общественных, гуманитарных и естественных в единстве) к анализу муниципальных процессов, многообразных явлений местного характера.

Да, наука на этом уровне преимущественно носит прикладной, инструментальный характер, но именно этим она помогает изменить жизнь людей в лучшую сторону. На этом направлении работают тысячи ученых разного профиля, существуют десятки научных школ в этой области. В США, например, с 1947 г. открыта учебная специальность в ряде ведущих университетов — «специалист по развитию местного сообщества». Стало традицией то, что ни одно решение местных властей не принимается без научной экспертизы муниципального университета.

К сожалению, беда российского государства состоит в том, что наука выключена из процесса функционирования многих институтов общества и не выполняет своих главных функций: концептуальной, информационно-аналитической и экспертной на всех уровнях управления, муниципальном в особенности.

2. Утрачены традиции российской муниципальной мысли, в частности Л.А. Велихова, который обращался к исследованиям муниципальной экономики, земской статистики городского хозяйства, муниципального права и давал практикам

в этой области научные рекомендации. Между тем, оценка ситуации показывает, что «верхняя модель» познания и управления себя исчерпала, зашла в тупик и требует «развертывания снизу» от первичных ячеек общества — трудовых ассоциаций, семьи, школы - словом, тех гражданских институтов общества, для которых непосредственным пространством являются местные сообщества. Здесь скрыты главные ресурсы обновления — человеческие, интеллектуальные, мотивационные, творческие, информационные, экологические и другие.

В данном учебном пособии не только поставлены острые жизненные вопросы, но и обстоятельно развернуты инновационные технологии муниципального управления.

Пособие, на мой взгляд, может послужить началу возрождения так необходимого России научного направления — муниципальной науки. Контуры ее отчетливо просматриваются в работе. Вызывает удовлетворение, что впервые местное сообщество рассматривается системно представителями разных наук (экономики, права, социологии, политологии, управления, психологии и т. п.). Известные в стране специалисты, давно работающие в области муниципального знания, объединились для создания данного учебного пособия на одной концептуальной основе.

Таким образом, положено начало концентрации усилий разных ученых на развитии одного направления — муниципального знания. Приятно, что возрождаются лучшие традиции российского прошлого — привлечение внимания научной интеллигенции к решению острейших вопросов российской жизни на переломных поворотах ее истории. Создается новое современное направление научного поиска — муниципальное, особо нуждающееся в приложении коллективного интеллекта, совместных усилий всего общества.

Хорошо, что на этом направлении складывается коллектив единомышленников, состоящий не только из ученых, но и известных в стране управленцев, добившихся

хороших результатов в развитии своих регионов, местных сообществ. Их опыт может послужить своего рода «моделью» будущего развития муниципальных образований, местного самоуправления.

В этой связи тот экспериментальный материал, который широко включен в учебное пособие, выгодно отличает его от других, написанных преимущественно на теоретическом уровне.

Полагаю, что российская общественность получает добротное учебное пособие, способное повлиять на развитие муниципального управления, профессиональный рост кадров в этой области.