2015-07-04
276
1. Создание модельных правовых актов в качестве типовых образцов правового решения самого широкого круга проблем – средство сближения федеративного и регионального законодательства. Модельные законы должны приниматься одновременно или вскоре после принятия федерального закона, предусматривающего интенсивное законодательство в субъектах РФ. Предоставив субъектам РФ право законодательной инициативы, федеральный законодатель не предусмотрел регламентацию предварительных координирующих процедур. В результате участие субъектов РФ в создании федеральных законов проявляет себя чаще всего как спонтанное, инициативы часто посвящены второстепенным вопросам или дублируют законотворческую деятельность федеральных структур. Принципиальные расхождения выявляются в лучшем случае перед вторым чтением законопроекта в Государственной Думе.
2. Необходимо обеспечить (через Объединенную комиссию по координации законотворческой деятельности) взаимное информирование федеральной и региональной сторон о разрабатываемых законопроектах и поправкам к ним.
3. Министерство юстиции РФ должно проводить систематический мониторинг опережающего, по отношению к федеральному, принятия региональных законов. Эта деятельность будет иметь смысл, если фиксация явной тенденции к опережению явится основанием для включения соответствующего федерального законопроекта в план законотворческих работ в качестве внеочередного, что должно найти отражение в Регламенте Государственной Думы РФ. В нем же целесообразно закрепить следующее положение: если принятый федеральный закон, по мнению субъекта РФ, недостаточно учитывает региональные особенности, члены Совета Федерации, представляющие данный субъект, имеют право внести проект поправок, который должен быть рассмотрен Государственной Думой во внеочередном порядке.
4. Судебное оспаривание нормативных актов по своей природе является наиболее предпочтительным способом преодоления правовых противоречий. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июля 1998 г. предусмотрена возможность установления федеральным законом полномочий судов по проверке актов на их соответствие вышестоящим актам (кроме Конституции Российской Федерации). В таком законе должны быть четко закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами общей юрисдикции, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, лица и органы, организации, имеющие право обращаться в суд с соответствующими требованиями, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам и т.д. В то же время, по мере обеспечения доступности правосудия, основным «обжалователем» неконституционных и незаконных актов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления должны становиться граждане, структуры гражданского общества, поскольку такие акты опасны не столько самим фактом нелегитимности, сколько ущемлением прав граждан, их объединений, бизнеса и проч.
5. Судебная защита, однако, не отменяет необходимости выработки механизмов досудебной федеральной реакции и применения ответственности за грубые нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Насколько актуальным является осуществление данной группы мер, можно судить по такому факту: 24 июня 1999 г. был подписан Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной субъектов Российской Федерации», установивший, что субъекты РФ должны привести свои законы и иные правовые акты в соответствие с этим федеральным законом в течение 12 месяцев со дня вступления его в силу. Однако этот процесс практически так и не начат. В подобных случаях должнывступать в силу принудительные меры обеспечения государственного и правового единства – меры федеративной ответственности.
В Конституции РФ отсутствуют указания на конкретные механизмы федеративной ответственности за исключением права Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения вопроса соответствующим судом (ст. 85). Тем не менее в ней есть твердые правовые основания, позволяющие в текущем законодательстве установить четкие основания и порядок применения мер (механизмы) федеративной ответственности, необходимых для обеспечения государственного и правового единства (в частности, об этом свидетельствует ч. 4 ст. 78 Конституции РФ). Среди этих механизмов:
А) Применение квысшим должностным лицам субъектов РФ (впрочем, так же, как и к главам местного самоуправления) мер дисциплинарно-политической ответственности вплоть до отстранения от должности за неисполнение (нарушение) Конституции РФ и федеральных законов, в т.ч. за вмешательство в деятельность федеральных органов, выполняющих исключительно федеральные задачи, за отказ от исполнения указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, принятых в пределах их компетенции. Механизм здесь может быть следующим: Президент РФ в порядке, установленном федеральным законом, выносит предупреждение главе субъекта РФ (главе местного самоуправления), а при повторном нарушении – приостанавливает полномочия соответствующего должностного лица. В этом случае Верховный Суд РФ в сроки и в порядке, установленном федеральным законом, рассматривает вопрос о правомерности и обоснованности решения Президента. Если Верховный Суд подтверждает правомерность и обоснованность решения о приостановлении полномочий Президент РФ прекращает полномочия соответствующего руководителя. При этом освобожденный от должности глава субъекта РФ не вправе баллотироваться на очередных выборах нового главы. Аналогичный порядок должен действовать и в отношении руководителей органов местного самоуправления.
б) Назначение Президентом РФвременного (до двух лет с возможностью пролонгации) федерального управляющего, осуществляющего функции главы субъекта РФ или местного самоуправления. Здесь также необходимо законодательное установление оснований и порядка назначения такого должностного лица.
в) Роспуск законодательного органа субъекта РФ. Основаниями для федерального вмешательства в данной форме могут быть: законодательный тупик во взаимоотношениях законодательного органа и соответствующего главы субъекта РФ, массовое принятие законодательным органом субъекта РФ актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, неисполнение решений суда о необходимости отменить или изменить конкретный закон субъекта РФ.
г) Внешнее финансовое управление. Эта мера финансового воздействия должна применяться при установлении фактов нецелевого расходования федеральных бюджетных средств, при иных нарушениях финансовой дисциплины. Разновидностью финансового воздействия является также перевод дотационных субъектов РФ на казначейскую систему исполнения бюджета. Это может быть реализовано посредством создания расчетно-клиринговых центров, функционирующих на базе Казначейства.
