Объекты и субъекты муниципально-правовых отношений

Муниципальные (муниципально-правовые) правоотношения – это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, они складываются из субъектов, объектов и содержания правоотношений¹³.

Основное отличие муниципально-правовых отношений от административно-правовых следует видеть в субъектном составе. Если обязательным участником административно-правовых отношений всегда выступают органы государственного управления, то в муниципально-правовых отношениях государство как непосредственно управляющий субъект не участвует.

Объекты правоотношений – это то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся, например, территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты. Объекты муниципально-правовых отношений, можно определить как предметы и явления окружающего мира, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов муниципально-правовых отношений. Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации по отраслевому признаку на объекты:

а) складывающиеся в административно-политической сфере: муниципальная власть, устав муниципального образования, проекты решений органов и должностных лиц местного самоуправления, территория и границы муниципального образования, символика муниципального образования и другие объекты властных правоотношений;

б) складывающиеся в имущественной области: муниципальная собственность, муниципальные ценные бумаги, отдельные услуги, в том числе жилищно-коммунальные, транспортные и др.;

в) складывающиеся в финансовой сфере: местные налоги и сборы, местные бюджеты, планы экономического и социального развития муниципальных образований, финансовый контроль и др. В целом в качестве объектов муниципально-правовых отношений выступают муниципальная власть, территория муниципального образования, имущественные и неимущественные блага, действия и решения субъектов муниципальных правоотношений.

Одним из важнейших элементов муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются физические и юридические лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления¹⁴.

Субъекты муниципально-правовых отношений имеют следующие особенности: во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных только в муниципально-правовых предписаниях; во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность; в-третьих, большинство субъектов муниципально-правовых отношений способны принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены как население, так и органы местного самоуправления.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются на: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные образования (муниципальные образования и государство). Д. Васина отдельно выделяет группу социальных общностей, к которой относит население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России¹⁵.

Субъектами муниципально-правовых отношений в сфере организации и осуществления местного самоуправления на современном этапе являются¹⁶: население муниципальных образований; жители муниципальных образований; граждане; муниципальные образования; собрания (сходы) граждан; съезды (конференции) местных сообществ; органы местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; органы социального самоуправления; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации; ассоциации и союзы муниципальных образований.

Как отмечает А.Н. Буров, «на различных исторических этапах в силу эволюции местного самоуправления изменяются субъекты, участвующие в осуществлении местного самоуправления, их правовой статус, масштабы и характер предметов ведения и полномочий»¹⁷.

Центральное место среди субъектов местного самоуправления занимает муниципальное образование, поскольку именно через него наиболее полно раскрывается и реализуется содержание местного самоуправления.Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. И.В. Бабичев пишет: «Муниципальное образование обладает правовыми свойствами как субъекта, так и объекта местного самоуправления, что составляет его главную правовую особенность (основной субъект-объект местного самоуправления)»¹⁸. Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои полномочия.

В специальной литературе предложены и раскрыты основания для выделения и описания видов населенных пунктов – города, поселка, сельского населенного пункта.

Город представляет собой территорию, исторически образованную на основании социально-демографических, хозяйственных, бытовых, психологических, градостроительных и иных особенностей. В последние годы происходит сглаживание указанных особенностей, что, возможно приведет в свое время к полному исчезновению этих особенностей и уравниванию городов и сельских территорий.

Города являются элементами: 1) государственно-территориального, 2) административно-территориального и 3) муниципально-территориального устройства. В последнем случае города приобретают статус городских поселений.

Городскими поселениями являются основные разновидности муниципальных образований обоих уровней – «обычные» городские поселения (низший муниципальный уровень) и городские округа (высший муниципальный уровень), – которые имеют собственную символику, в частности, герб и гимн, развитые формы прямой демократии, представительные, исполнительно-распорядительные и иные органы власти, а также другие атрибуты городского самоуправления, в составе территорий которых могут находится сельские поселения.

Городские округа обладают развитой социальной, транспортной и иной инфраструктурой, в некоторых случаях – высоким научно-техническим потенциалом, имеют градообразующие научно-производственные комплексы, а также могут выполнять специальные функции государственного значения, в частности, иметь на своей территории и обслуживать промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты.

Городские округа как городские поселения особого вида обладают специальной компетенцией, которая выражается в наличии собственного перечня вопросов местного значения, а также возможности исполнять отдельные государственные полномочия подобно муниципальным районам¹⁹.

Правовой статус городского поселения (городского округа) представляет собой комплексную категорию, выражающуюся в органичной совокупности таких важнейших элементов, как 1) герб, гимн, иная символика, памятные даты и т.д., формирующие «неповторимый» облик города; 2) территория; 3) население (местное сообщество), обладающее правом на осуществление местного самоуправления; 4) муниципальная власть как разновидность публичной власти; 5) устав как «малая конституция» города; 6) собственная компетенция, состоящая из вопросов местного значения и, в приложении к городским округам, – отдельных государственных полномочий; 7) городские собственность и бюджет; 8) гарантии городского самоуправления.

Классификацию сельских населенных пунктов И.В. Бабичев предлагает основывать на численности населения и количестве основных фондов на один населенный пункт. По этим критериям им выделены мельчайшие, мелкие, средние и крупные сельские населенные пункты; определены следующие граничные критерии отнесения населенного пункта к сельскому: численность населения не более 3000 жителей, стоимость (количество) основных фондов около 300 млн. рублей и менее (по ценам 2007 года)²⁰.

В зависимости от отношений субъектов муниципального образования к предметам ведения с точки зрения пределов круга общественных отношений, на которые распространяются их права и обязанности, их можно подразделить на субъекты муниципальных образований общей компетенции и субъекты муниципальных образований частной компетенции²¹.

К субъектам муниципальных образований общей компетенции относятся население, жители, граждане, представительные органы местного самоуправления и их депутаты, местная администрация, к предметам, ведения которых относится все либо большинство вопросов местной жизни.

К субъектам муниципальных образований частной компетенции относятся все другие субъекты, объектами, воздействия которых являются отдельные вопросы местной жизни. Среди них имеется группа субъектов специальной компетенции. К ним относятся органы и должностные лица местного самоуправления, органы управления местной администрации, муниципальные избирательные комиссии, муниципальные учреждения и предприятия, ведающие отдельными вопросами местного значения или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих сфер местной жизни.

Мера участия субъектов муниципально-правовых отношений в осуществлении местного самоуправления определяется их правоспособностью и дееспособностью²².

Таким образом, сказанное позволяет сделать вывод о том, что субъекты муниципально-правовых отношений обладают особым правовым статусом как лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.