Муниципальные выборы: понятие, виды, правовое регулирование, порядок назначения и проведения.16

Осуществление местного самоуправления путем выборов относится к установлениям Конституции РФ (п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 130). При этом согласно п. 3 ст. 3 Конституции выборы (наряду с референдумом) являются высшим непосредственным выражением власти народа.

Государство в рамках обеспечения реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законодательно определяет гарантии своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения выборов.

В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации” выборы определяются следующим образом:

“форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица”.

При этом в глоссарии названного Закона определено, что под органами местного самоуправления понимаются “представительный и иные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований”.

Определение понятия “муниципальные выборы” в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, хотя в глоссарии названного Федерального закона (как в нынешней, так и в предыдущей его редакции) данное определение отсутствует.

При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина “муниципальные выборы”:

- выборы представительных органов местного самоуправления;

- выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;

- выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что термин “муниципальные выборы” в наибольшей мере соответствует последнему — наиболее широкому из изложенных вариантов.

В понимание термина “муниципальные выборы” не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Голосование в рамках выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим, равным, прямым, тайным (ст. 3—7 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”). Данное требование воспроизведено и в ст. 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Важнейшей характеристикой выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность. Это следует из ограничения Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предельного срока полномочий выборных лиц 5 годами. На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле названного Федерального закона, содержащей следующее положение: “Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти”. О периодичности выборов как важнейшей их характеристике говорится и в ряде решений Конституционного Суда РФ [27].

Стартовым моментом выборов является прекращение полномочий ранее избранных выборных лиц. Согласно ст. 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня (календарного срока) истечения полномочий соответствующего лица (лиц), а в случае досрочного прекращения их полномочий — не позднее, чем через 14 дней со дня прекращения полномочий. Голосование на муниципальных выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, — выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном порядке рассмотрен в Федеральном законе “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Данным Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению (в целом или в части) в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со ст. 1 названного Федерального закона он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

- законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

- не принят устав муниципального образования;

- отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

- выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

- отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы;

- муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

- органы местного самоуправления упразднены или распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

- в иных случаях, когда в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

С позиции норм права организация муниципальных выборов в целом проходит в том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти.

Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы.

Статьей 12 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” установлено: “Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме”.

О допустимости участия иностранцев в муниципальных выборах говорится и в Федеральных законах “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября 2003 г.).

Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено.

2. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В статье 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

Цель данной нормы вполне очевидна — защита прав “коренного” населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования [28].

Однако данный подход к решению проблемы следует рассматривать как носящий переходной характер. Поскольку в рамках действующего законодательства остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах граждан, являющихся военнослужащими срочной службы, проходящими службу не в “своем” муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти граждане согласно действующим нормам законодательства по существу лишаются права на участие в местном самоуправлении.

Радикально данная проблема будет решена при переходе на формирование армии на контрактной основе, т.е. ликвидации срочной службы как таковой.

3. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование. Избиратель, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, вправе проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 4—15 дней до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования). Избиратель, голосующий досрочно, обязан подать в соответствующую комиссию заявление с изложением конкретной причины досрочного голосования. При этом Законом установлен перечень причин, признаваемых уважительными: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья.

4. В соответствии со ст. 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации” при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку.

5. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно ст. 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании.